小型水庫安全運行管理模式研究

陳 華，田冰茹，閆 鑫，陳燕平，朱 迪，劉炳義，王 俊，香天元，王兵兵，陳 杰，王金星

（1.武漢大學水資源與水電工程科學國家重點實驗室，武漢430072；2.中建三局綠色產業投資有限公司，武漢430010；3.長江水利委員會水文局，武漢430010；4.河北省水文勘測研究中心，石家莊050031；5.水利部信息中心，北京10053）

0 引言

水庫作為陸地水文系統的重要組成部分和國家重要水利工程，在水資源調控、水資源配置優化及防汛抗旱等方面起到無可替代的作用。這些水利工程在防洪防汛、蓄水供水、農田灌溉、水力發電、水產養殖及旅游業等方面發揮著顯著的社會與經濟雙重效益。

新中國成立以來，我國開展了大規模水利建設，建成數以萬計座水庫。根據2020年《中國水利統計年鑒》［1］統計數據，2019年全國共有水庫98112 座，其中小型水庫93390 座，占水庫總數的95%以上。中國大陸各省小型水庫分布數量見表1。從表1 中可以看出，我國小型水庫最多的省份是湖南省，東南、西南區省份小型水庫數量多，西北干旱區小型水庫數量少。

表1 2019年中國大陸各省已建成小型水庫數量Tab.1 The number of small reservoirs completed in China by 2019

小型水庫通常被認為其運行管理方法與大中型水庫基本相似，但小型水庫具有大中型水庫所沒有的許多特征：小型水庫大多位于經濟狀況相對薄弱、交通不便、生活配套不足的偏遠山區；其工程建設標準往往較低，且由于施工年代久，集中于20世紀50-70年代，工程老化現象常有發生［2］；除此之外，絕大多數小型水庫缺乏安全監測設施，工程產權模糊，管理方法與技術落后，其信息化水平相較中大型水庫而言也普遍偏低。較為嚴峻的病險特征和不太健全的管理機制導致小型水庫的運行管理具有其特殊的難點弱點，小型水庫的運行管理目前已經成為我國水利工程管理中尤為薄弱的一環，小型水庫運行管理中存在的諸多問題對工程安全和經濟效益都有較大影響。所以，針對其特有的難點，亟須探索較為完善的小型水庫運行管理模式。

1 國內外小型水庫運行管理模式研究現狀

為了改變水資源在時空上的分布不均，過去的100多年里，全球建造了84.7 萬多個水庫，其中大約95%是小型水庫［3］。在國外，大多發達國家水庫建設及評估工作開展較早、水庫的基礎資料較齊全，水庫管理模式實現了可持續發展和良性運行［4］。英國于1930年頒布了第一部水庫安全的法律條文——《水庫法》，并于1975年修訂要求地方當局定期對水庫進行安全檢查，做好水庫日常運行和監測記錄，通過法制管理和增強技術管理來保障水庫安全［5］。在日本，參與管理水庫的各部門依據有關法律劃分細責，在水系范圍內，同流域上的水庫進行聯合管理調度且基本實現了水庫雨水情的實時遠程監控和科學管理［6］。1991年，加拿大將風險分析的概念首次引入到水壩安全管理中，并依此建立大壩安全管理體系并制定了大壩安全運行、維護、監測手冊［7］。除此之外有些國家，如瑞典基于對生態環境的保護，明令禁止建設水庫大壩；萊茵河流域國家以恢復河流自然化為目的管理流域；歐洲國家為了恢復河流生態系統，評估并拆除許多小型水庫及大壩［8］。

在中國，小型水庫是農業農村生產生活的重要基礎設施，由于國情和水庫安全管理的側重點不同，不能生搬硬套國外的水庫安全管理體系和運行模式，但是國外水庫管理的經驗，有助于促進和推動國內小型水庫安全運行管理模式改革。由于我國運行管理制度落實不到位、安全監測設施不完備、大壩病害隱患的存在、信息化水平低等問題，導致小型水庫運行管理不規范、水庫功能萎縮、效益衰減、安全隱患突出。針對此，肖仕燕等［9］指出在小型水庫安全運行管理中應做好小型水庫大壩安全鑒定工作、建立健全水庫大壩安全監測系統、加強水庫大壩運行管理信息化建設、推進小型水庫物業化管理、科學發展水庫生態養魚。針對當前我國小型水庫管理中普遍存在的重建輕管、管理制度不健全、管理模式和手段落后等問題，范連志等［10］有針對性地研究提出了加強小型水庫安全管理、加強小型水庫管理隊伍能力建設、加強小型水庫調度應用和應急管理工作、鞏固水管體制改革成果等對策。方衛華等［11］給出了改進小型水庫安全管理的典型流程及其每個環節的方法、主要內容和細節。針對我國小型水庫數量眾多，受資金、人員、技術所限開展安全監管工作難度大、安全風險高的問題，金有杰［12］等探討并提出了小型水庫安全“單一水庫—區域/流域庫群—科研院所托管”的分級監管模式。

為提高小型水庫群的管理水平，金襲等［13］以浙江省溫嶺市為例，研發了小型水庫群移動智慧管理系統，為提高小型水庫管理水平和決策提供科學依據。小型水庫主要由最基層的鄉鎮和村組負責日常安全管理，專業技術人員缺位，維修養護不到位。張克陽［14］指出現有的粗放式管理已經不能適應當前的小型水庫現狀，建議通過管理模式的轉變，以制度建設體系化、管理人員職業化、養護維修專業化來解決當前問題，確保小型水庫安全良性運行，發揮最大的工程效益。張龍［15］對新疆小型水庫運行管理狀況全面調查的基礎上，針對性地提出了現階段補短板、強監管的主要對策建議，對于規范小型水庫運行、提高水庫運行管理能力，具有一定的借鑒、指導和參考作用。小型水庫普遍建設標準低、工程質量差、老化失修嚴重，加上防汛設施差、管理水平低、安全隱患較多。楊正華等［16］建議針對小型水庫工程問題和管理狀況，提高認識、加強監管，特別是應以地方政府為主導，加快除險加固步伐、全面推進達標治理，同時積極推進小型水庫管理體制改革，完善小型水庫管理機制。為有效解決小型水庫標準化管理中存在的體制機制不順、管理粗放、經費不足等突出問題，黎鳳賡等［17］提出明確管護責任、落實管護資金、健全管護制度、加強管護培訓、推行專業化管護、加強考核評價等小型水庫標準化管理對策措施，為水庫長效安全運行，效益持續發揮提供借鑒。

為提高相關管理人員對小型水庫管理要求的接受程度，針對小型水庫基層管理技術力量相對薄弱的現狀，方衛華等［11］總結出小型水庫“六字”管理法，供運行管理單位相關管理人員參考。陶文富［18］總結小型水庫安全監測設施現狀和在管理中存在的主要問題，綜合前沿安全監測系統的優點，結合信息化、可視化、預警等多種技術，提出一套適合小型水利工程運行管理的服務模式。小型水庫是我國水庫管理薄弱環節，其風險管理正在成為基層水庫管理者的重要責任。傅惠寰等［19］結合幾年基層水庫管理經驗，從水資源管理、水質管理和潰壩風險管理3個方面，探討了減少小型水庫風險和若干安全管理措施。盛金保［20］認為我國小型水庫數量多、建設標準低、基礎資料少、病險問題突出、安全風險大、管理條件差、管理水平低，降等與報廢工作進展緩慢，除險加固任重道遠，安全管理責任重大。針對安全問題，邢廣彥等［21］提出明確管理主體，落實管理經費，加強業務培訓，提高管理水平，積極推進水庫降等運行與報廢等管理對策。

為了保證水庫的安全運行并充分發揮其社會經濟效益，需要加強水庫的管理工作。譚政［22］在分析我國水庫管理現狀的基礎上，從水庫管理體制改革，病險水庫除險加固，明確水庫管理范圍與職責，建立健全水庫管理體制等方面提出了完善我國水庫管理的建議。呂金寶等［23］通過對小型水庫管理現狀及成因的全面分析，提出了加強宣傳、完善政策法規及制度建設、積極推行公共參與等宏觀對策措施。

小型水庫涉及公共安全和公共利益，要保障人民群眾的生命財產安全，必須確保其安全運行。小型水庫管理體制改革涉及到水資源的可持續利用，涉及到廣大人民群眾的生命財產安全，波及到經濟社會可持續發展。應提高小型水庫管理運行效益，建立適應市場經濟要求的運行機制和管理體制，使小型水庫充分發揮其社會效益，保障水資源可持續利用。并且通過推動改革，進行資源整合，降低管理成本，提高管理水平，實現精簡效能，以適應大力推進水利工程管理現代化建設需要［24］。

2 小型水庫運行管理模式探究與建議

小型水庫運行管理模式的研究與應用應堅持四項原則。

一是堅持小型水庫公益屬性原則，小型水庫受益主體大多具有普遍性和公共性原則，不具有競爭性和排他性，公益性顯著，具有典型的公共產品屬性，而且事關鄉村人民群眾的生命財產安全。在研究小型水庫運行管理模式要突出公益性定位，明確政府在小型水庫運行管理中的主導作用［25］。

二是堅持政府市場兩手發力原則，充分發揮政府和市場的合力機制，是提高小型水庫安全運行能力的重要保障。既要發揮政府主導作用，強化政府責任，同時也要適應市場經濟發展規律，充分發揮市場能動性，制定靈活的市場參與和政府購買服務的管理辦法，吸引社會團體參與小型水庫運行管理，形成政府與市場有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局［25］。

三是堅持因地制宜分類施策原則。小型水庫運行管理模式應根據各地區的經濟社會發展水平、歷史文化和不同類型工程特點，科學制定養護標準和規范，合理選擇管護模式，有序推進管護體制改革［25］。

四是堅持科技創新和數字賦能。豐富小型水庫運行管理手段，提升管理效率，解決小型水庫運行管理的“最后一公里”問題。不論是工程建設還是管理模式改革，最終目的是實現小型水庫安全運行長治有效，要實行這一目標，必須依靠科技創新和數字賦能，才能實現點多面廣的小型水庫由分散式管理向集約式管理、單一管理向多元化管理、傳統人工管理向現代智慧管理轉變。

全國小型水庫管護模式經多年的改革創新探索，逐步形成了多種可復制可推廣的管護模式，通過研究第一批深化小型水庫管理體制改革各樣板縣（市、區）改革經驗，地方各級政府對小型水庫運行管理日益重視，管理水平在逐步提高，管理現狀也在逐步好轉。為了更好地做好小型水庫管理工作，對小型水庫管理模式提以下幾點建議。

（1）明晰工程產權和管護范圍。小型水庫工程產權明晰屬小型水庫體制改革關鍵點，水庫主管部門在廣泛調研和咨詢基礎上，充分考慮小型水庫工程管理現狀，重點結合工程投資構成、運行狀況、權限隸屬關系等多個方面，依據小型水庫功能屬性和“行政首長安全責任制”規定，明確和落實小型水庫產權。同時明確小型水庫管護范圍，對小型水庫進行確權劃界。

（2）落實工程管護主體與安全責任。在界定小型水庫工程產權的基礎上，明確小型水庫安全管理三級責任人：行政、技術和巡查責任人，并制定責任人相應管理辦法，防止出現職責不清、責任不明、問責不清，確保水利工程管護主體和責任落地生效。

（3）探索多元化小型水庫管理模式。應針對小型水庫的類型與特點，因地制宜采取專業化和集約化等多種管護模式，形成多元化管理格局。大多數小型水庫基本沒有收益或收益較少，又承擔了重要的防洪、灌溉任務，是涉及公共安全的公益性水利工程。依據當前樣板縣管護模式，主要管護模式有：

①組建片區管理機構管護模式。經濟狀況好，基層水利工作人員比較富足的地方，可將鄉鎮、村管理的小型水庫收歸縣（市）、區統一管理。由縣級主管部門組建小型水庫管理機構，對小型水庫實行集約化管理，并制定管理機構經費管理制度、人員聘用管理制度、小型水庫標準化管理制度。

②大中型水利工程單一化管理模式（以大化小）。以縣（市）、區為單位，將單元內的所有小型水庫委托給相鄰或相近的大中小型水利工程管理單位管理。地方政府同代管單位簽訂委托管理協議，包括財政補貼、管理內容、考核機制等，管理單位應制定小型水庫標準化管理制度，完成地方政府委托的多項內容，地方政府應協助管理單位申請中央和上級單位的小型水庫財政預算支持，并對管理單位的管理過程進行監管以及管理績效進行考評。

③政府向社會大眾購買服務模式。小型水庫地區（縣市區）政府或水利主管部門將片區內所有小型水庫捆綁集中打包，通過社會公開招標，選擇資質好、條件好、有實力的企事業單位承擔小型水庫的雨水情檢測、工程安全監測、工程維修養護、保持、巡查等管護工作，并根據合同內容支付費用。承擔單位應制定小型水庫標準化管理制度和規范手冊，政府機構應有專門的部門或人員對承擔單位進行監管和考核。

（4）通過政府購買服務實施專業化、規模化管理。各地應根據自身實際，因地制宜，創新小型水庫運行管理新模式。針對小型水庫點多面廣，管護難度大的特點，應按照所有權、管理權和經營權適度分離的原則，通過分散運作、政府購買服務的方式，將水庫運行管護項目進行社會招標，由具有相關資質的中標單位定期進行高標準維修養護，實行物業化養護、專業化“問診式”服務，切實提升管理水平。專業化“問診式”方式服務通過與高校、科研院所合作，建立政產學研用深度合作模式，政府通過購買咨詢服務模式，邀請專業團隊為小型水庫雨水情、防汛抗旱、工程安全、水資源利用、白蟻防治等專業問題提供咨詢服務，提升小型水庫管理的專業水平，確實保障小型水庫的安全運作。

（5）多措并舉，建立小型水庫管養經費多元化保障機制。首先加大中央財政對小型水庫管養投入，并將小型水庫管護費用納入中央財政水利發展約束性任務，做好經費使用的監管和績效評價，并將監管和績效評價作為地方政府考核和下一年度中央補助資金分配的重要指標。其次應進一步明確，省市縣級財政資金用于小型水庫管護資金投入，并納入地方政府財政預算，全力保障小型水庫安全運行。同時要鼓勵和引導社會資產、民間資產投入小型水庫運營，規范政府和社會、民間資產合作模式，拓寬經費籌集渠道。針對水庫不同功能，允許小型水庫以承包、拍賣、租賃、服務合作和委托管理等各種形式進行產權流轉。最后應制定小型水庫管護項目定額標準，核定小型水庫管理經費，因地制宜，根據地方經濟狀況和水庫管護任務，落實每項工程管護經費的來源、投入和使用去向，加強過程監控和績效評定。

（6）強化監管，建立運行管理績效考核機制。在積極開展推進社會力量參與小型水庫管理工作中，既要鼓勵、引導、宣傳，同時也要加強監管和考核制度的建立健全，尤其是利潤率極高的水庫，更要強化監管力度。一是要引入信息化技術手段，對管理維護全過程監管，提供開放的社會評價系統，引導群眾運用微信、APP 和社會評價網絡媒體對小型水庫運行進行監督。二是實行考核驗收制度，并將考核結果作為管護資金發放的重要依據。考核應采取日常檢查與年度考核相結合的方式，日常檢查可以爭取定期與不定期檢查相結合的方式。主管部門應建立考核標準，明確責任主體。同時對考核結果進行績效評定，制定績效獎勵辦法。三是建立管護評價機制，尤其是社會力量承擔的養護工作。承擔單位應實施年度自評，合同期自評，主管部門將考核意見和自評內容聘請第三方或專家團隊對承擔單位的管護工作進行全面評估，評估內容包括管護項目內容、效果和經費使用等方面，評估結果應向社會公開，作為今后購買服務的重要參考依據。

（7）加強科技引領和數字賦能，提高小型水庫信息化管理水平。要實現小型水庫由分散式管理向集約式管理轉變，必須依靠互聯網、大數據和移動智聯等信息化技術手段，真正解決小型水庫安全運行管理的“最后一公里”問題。利用大數據技術，實現小型水庫相關數據匯集，挖掘數據價值，將數據賦能于管理，形成有價值的數據資產。基于“云大物聯智”技術，將小型水庫的標準化管理內容與信息化技術手段深度融合，全方位提高小型水庫雨水情監測、工程安全監測、洪水預報調度、應急調度與預案、水庫巡檢管護、水庫管理考核評價、運行資料整編歸檔等工作的信息化管理水平。

3 應用實例

2019年，河北省石家莊市鹿泉區水利局通過政府購買服務的方式將水庫巡查、養護維護和現場管理與保潔等工作交由實力強、技術優、誠信好、經驗足的第三方物業化運維公司打理。依托“水庫管家”智慧云平臺（見圖1）及智能移動APP（見圖2），水利局指導第三方物業化運維公司建立健全了小型水庫巡查、培訓、值班、保潔等規章制度23項，按照管理、技術、安全三類進行匯編并制作口袋書，配發給每一個巡查管護人員，確保每個人員能夠隨時學習掌握，規范巡查、維護保養、保潔人員的行為，使管護巡查人員在運行管理中有章可循。鹿泉區經過一年的實踐應用，幫助鹿泉區完成了小型水庫管理體制改革的探索，解決了多年來想解決而沒有解決的問題，實現了由“粗放式管理”向“精細化管理”的轉變，由“傳統管理”向“數字化管理”的轉變。2020年7月，河北省石家莊市成為在全國第一批深化小型水庫管理體制改革樣板縣。2020年11月30日，在國務院關于病險水庫除險加固工作情況的吹風會上，水利部運管司特別提到以河北省鹿泉區為代表小型水庫管理體制改革樣板縣改革成效顯著，形成了一些可復制、可推廣的小型水庫管護模式，具有示范意義。

圖1 “水庫管家”智慧云平臺主界面Fig.1 Main interface of“Reservoir Manager”smart cloud platform

圖2 “水庫管家”智能移動APP工作臺界面Fig.2 Working interface of“Reservoir Manager"APP

4 結 語

作為農業農村生產生活中不可或缺的基礎設施，小型水庫的安全運行管理不僅與監測水情汛情、掌握實時準確的水庫狀況和部署防洪調度利害相關，也與廣大人民群眾的生命財產安全、水資源的可持續利用和國家經濟發展休戚與共。所以，完善小型水庫管理模式，加強小型水庫的安全運行管理，對于我國水利工程管理和經濟發展都具有重要意義。小型水庫安全運行管理模式應當考慮到小型水庫的公益屬性，將政府主導作用和市場能動性相結合，做到因地制宜地分類施策，并將科技創新和數字賦能融入其中，提高小型水庫信息化管理水平。為了保障小型水庫的安全運行，最大程度地發揮水庫工程效益及經濟效應，本文結合小型水庫的特有特征及當前存在的問題，根據小型水庫安全運行管理的四項原則，提出針對性的管理措施及可行辦法，可為實現小型水庫的安全運行、防洪防汛工作部署和生態環境可持續發展等方面提供參考。□