中國城鎮化與基本公共服務時空交互耦合關系及其驅動力分析

論 宇 超，劉 天 寶，韓 增 林

(遼寧師范大學海洋可持續發展研究院，遼寧 大連 116029)

0 引言

中國“十四五”規劃和2035年遠景目標提出深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，提高公共服務供給的適配性，推動城市品質提升[1]。以人為核心的城鎮化是人口與土地、資本、基礎設施以及公共服務等多重要素的協同演進[2]，人口對優勢城鎮的空間選擇是影響未來城鎮化格局的重要因素[3]。當前我國人口呈現向就業條件、教育資源和醫療條件好的大城市流動集聚特征[4]。一方面，城市人口集聚產生用地需求，加劇了土地供需矛盾[5]；另一方面，人口集聚產生就業和公共服務需求，對城市經濟發展提出了更高要求[6]。因此，如何提高人口質量、優化資源配置、推動經濟發展動能轉換以及完善基本公共服務供給是實現城鎮化高質量發展的關鍵。

基本公共服務包括教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施、生態環境等，其中，教育、文化、醫療服務有助于提高人口質量、吸引人才集聚[7]，推動城市人力資本積累，滿足城市高質量發展的人才需求，增進城市新增人口的認同感和歸屬感[8]；通信網絡、人工智能、工業互聯網等新型基礎設施和水電能源、軌道交通等傳統基礎設施可為新興產業發展提供基礎支撐[6]，推動城市經濟發展動能轉換；城市資源清潔回收率提升和綠色生態建設有助于加快構建綠色宜居的現代化城鎮。綜上，基本公共服務是支撐城鎮化實現高質量發展的重要條件，城鎮化與基本公共服務協調發展是推動城鎮化高質量發展的基本途徑。

西方關于公共服務與城市發展的研究傾向于將公共服務視為整體，分析其對城市人口、土地、經濟及社會發展的影響。研究表明，高質量的公共產品吸引人口向大城市集聚，城市公共服務供給差異會導致人口規模的不平衡增長[9]；公共服務的過度集中帶來高強度的土地開發[10]，造成城市過度擴張和生態用地損失，但發展公共交通有助于推動城市實現精明增長[11]；公共服務均等化提升有助于避免生態系統服務快速下降[10]；教育、文化、衛生等社會基礎設施的投資能提升城市發展活力[12]，也會影響居民的居住選擇[13];城市生活條件改善是城市發展的核心，公共交通、文化設施及綠地等公共服務影響居民生活滿意度[14]。

國內學者主要針對具體的公共服務分析其對城鎮化發展的影響。在教育服務方面，宏觀尺度的研究聚焦于教育資源空間布局[15]、學校體系規模特征[16]以及教育資源空間不均衡的影響因素[17-19]；微觀尺度偏重于基礎教育設施的空間可達性評價和優化布局研究[20]。在醫療服務方面，宏觀尺度主要運用差異系數、泰爾指數、ESDA等方法定量分析醫療服務資源的區域供給和層級配置差異，并揭示城鎮化率、人口密度、人口流動、經濟發展水平以及醫療制度對供給差異的影響[21-23]；微觀尺度主要利用引力模型、潛能模型、兩步移動搜索法等評價醫療設施的空間可達性以及醫療中心的選址優化[24-26]。在文化服務方面，利用科教文化POI、文化服務中心、公共圖書館等多源數據分析城市內部和城市之間的公共文化服務水平差異[27-29]、不同群體在文化服務設施可獲得性上的機會差異[30]以及政府購買公共文化服務績效差異[31]。在社會保障服務方面，從單一衡量社會保障支出轉向社會保障支出、社會保險水平、社會救助、社會福利的綜合評價，并結合主成分分析、變系數模型、地理加權回歸模型、耦合協調模型分析社會保障水平的區域非均衡特征以及人均GDP、城鎮化率、財政轉移支付等因素的異質性影響[32-35]。在基礎設施服務方面，對公路、鐵路、公共交通等不同基礎設施的推進模式[36]、融資來源[37]、建設水平[38]的區域差異進行分析，并探討基礎設施對吸引人口集聚、拉動經濟發展以及推動城鎮化水平提升的作用[39,40]。在生態環境服務方面，城鎮化與生態環境承載力的交互耦合脅迫強度、近遠程耦合機理與規律、整體優化方案等得到深入研究[41-43]。

綜合看，基本公共服務在城鎮化轉向高質量發展過程中發揮關鍵作用已達共識，但僅有少數學者分析了基本公共服務與人口城鎮化的空間互動[44,45]，缺乏兩者間的綜合分析，尤其是城鎮化與基本公共服務之間的演變規律研究。因此，本文利用2005-2018年中國285個地級市的經濟社會面板數據，構建城鎮化與基本公共服務評價指標體系，運用熵值法、耦合協調模型、面板VAR模型及固定效應模型，從時空角度定量揭示城鎮化與基本公共服務耦合協調程度、時空演化規律、交互作用關系及影響二者協調發展的關鍵因素，正確把握城鎮化與基本公共服務的耦合規律、機制并化解失調矛盾，對于實現二者協調發展及城鎮化高質量轉型具有借鑒意義。

1 研究方法與數據來源

1.1 指標體系構建

本文以中國285個地級市為研究樣本，選取2005-2018年為研究期。所用統計數據源自2006-2019年《中國城市統計年鑒》《中國民政統計年鑒》，其中缺失2005-2010年地級市尺度參加醫療保險和養老保險統計人數，用2011年數據代替。

結合市域尺度數據的可獲取性，從城鎮化和基本公共服務兩方面選取指標，并借鑒城鎮化和基本公共服務領域的相關研究成果[46-48]，構建由38個指標組成的城鎮化—基本公共服務耦合協調評價指標體系(表1)。其中，城鎮化包括人口城鎮化、經濟城鎮化、土地城鎮化及社會城鎮化4個維度，基本公共服務包括教育與文化服務、醫療與社會保障服務、基礎設施服務及生態環境服務4個維度。

表1 城鎮化與基本公共服務評價指標體系Table 1 Evaluation index system of urbanization and basic public services

1.2 研究流程

(1)通過極差標準化對原始數據進行預處理，運用熵值法確定各指標權重，并計算各地級市城鎮化與基本公共服務不同時間節點的綜合發展指數，具體計算過程參見文獻[47]。

(2)計算城鎮化與基本公共服務的耦合協調度[48]，公式如下：

(1)

(2)

T=αfu+βfb

(3)

式中：D為耦合協調度;C為耦合度;T為綜合協調指數；fu和fb分別為城鎮化和基本公共服務綜合評價指數；α、β為待定權數，城鎮化與基本公共服務相輔相成，具有同等重要度，故取α=β=0.5。

(3)通過城鎮化、基本公共服務綜合指數構建面板向量自回歸(VAR)模型，考察城鎮化與基本公共服務交互作用關系。模型基本形式為：

(4)

式中：yit為i城市在t年的城鎮化和基本公共服務綜合指數的對數值；αi、μt、β0、βk分別為個體效應、時間效應、截距和系數；k(k=1,2,3)、m分別為滯后階數和滯后總階數；εit為干擾項。

(4)為探尋城鎮化與基本公共服務協調發展的影響因素，進一步構建模型(式(5))。經濟發展水平決定地方財政實力，進而影響政府對公共服務的投入，選擇人均GDP(lnx1)、城鎮居民可支配收入(lnx2)表征地方經濟發展水平；政府政策支持度是影響公共服務供給的重要因素，因此選擇地方財政一般預算內支出(lnx3)衡量公共服務供給政策支持度；城市層級影響公共服務資源的空間布局，大城市相對小城市具有比較優勢，公共資源多向大城市集聚[49]，因此選擇城市規模(劃分標準參見文獻[50])(x4)反映城市層級；行政層級(x5)是影響公共資源空間布局的另一重要因素[51]，直轄市和省會城市在公共資源的獲取上有更高的分配權限，因此將直轄市與省會城市歸為一類，其他城市歸為一類。

yit=α+σ1lnx1it+σ2lnx2it+σ3lnx3it+σ4x4it+σ5x5it+θi+εit

(5)

式中：yit為協調度指數；α為常數項；x為解釋變量；σ為解釋變量的作用程度；θi為個體效應；εit為誤差項。

2 城鎮化與基本公共服務協調發展演變規律

2.1 城鎮化與基本公共服務協調發展時序演變規律

2005-2018年中國城鎮化與基本公共服務協調發展水平總體呈波動上升趨勢，協調度指數均值由0.296升至0.319，年均增長率為0.577%。根據城鎮化增長率與協調度指數的變化可將研究期劃分為3個階段(圖1)：1)2005-2010年低水平協調階段，該階段城鎮化與基本公共服務的協調發展呈“倒V形”趨勢，整體上處于低水平協調狀態。2008年協調水平達到峰值，城鎮化年增長率維持在3%左右，2010年城鎮化速度達到最高值，同時也是研究期內城鎮化與基本公共服務協調水平的最低值，城鎮化的快速發展導致各項公共服務欠賬，難以支撐后期城鎮化的快速發展。2)2011-2014年協調發展調整階段，該階段城鎮化與基本公共服務的協調發展呈“V形”趨勢，較前一階段協調水平整體提升。2011年城鎮化速度減緩，公共財政供給體制完善，公共服務投入增加，形成高水平協調；在此背景下，城鎮化提速，公共服務制約效應再次顯現，導致協調度指數下滑，并在2013年形成“V形”演變的最低值；意識到公共服務債務仍制約城鎮化發展，地方政府繼續追加公共服務投入，城鎮化速度放緩，因此協調度指數得以提升，2014年形成高水平協調。3)2015-2018年協調發展提升階段，該階段城鎮化與基本公共服務的協調發展呈“N形”趨勢。城鎮化發展過程中的基本公共服務制約已成為各地方發展的共識，《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》出臺，明確提出“全面提高城鎮化質量”的新要求。不同時期城鎮化發展帶來公共服務需求動態變化，二者之間的協調水平并不能持續上升，但完成一次動態演變的周期逐漸變短、一個周期內協調度低值與高值的差異進一步收斂，表明城鎮化與基本公共服務協調發展的韌性增強。

圖1 城鎮化與基本公共服務協調度演變規律Fig.1 Evolution law of coordination degree between urbanization and basic public services

2.2 城鎮化與基本公共服務協調發展空間演化格局

基于2005-2018年各地級市的城鎮化與基本公共服務協調度指數，運用自然斷裂法將各年份的協調發展水平劃分為嚴重失調、輕度失調、瀕臨失調、初級協調、良好協調[46]，并對2005年和2018年的協調類型進行空間可視化(圖2)。為進一步明確不同協調發展水平的空間集聚特征，分別計算2005年和2018年協調度的Moran′sI指數，指數均大于0，Z值分別為7.275和7.401，P值均為0.000，均通過1%的顯著性檢驗，表明空間相關特征明顯。局部空間自相關能夠明晰城鎮化與基本公共服務協調發展在地市之間的集聚特征，因此對2005年和2018年城鎮化與基本公共服務協調度的冷熱點區進行識別(圖3)。

注：審圖號為GS(2019)1821號，底圖無修改，下同。

圖3 城鎮化與基本公共服務協調度空間集聚特征Fig.3 Spatial agglomeration characteristics of coordination degree between urbanization and basic public services

(1)從空間極化趨向空間均衡。2005年和2018年城鎮化與基本公共服務協調發展水平的區域不均衡特征明顯，總體呈現出與城市等級規模相匹配的空間分布特征，即高水平協調城市集中在省會城市和主要城市群的中心城市，全國各地級市的協調度極差由0.557降至0.523，表明城鎮化與基本公共服務協調發展水平的區域差異始終存在，但有縮小趨勢。

(2)高水平協調向西、南轉移。2005年城鎮化與基本公共服務良好協調城市呈點狀分布，主要集中在三大城市群的核心城市，即北京、上海、廣州、深圳；初級協調城市在東部地區主要集中在城市群中心城市外圍，在中、西部地區主要為省會城市，如呼和浩特、鄭州、成都等。良好協調城市一方面沿長江經濟帶分布，新增南京、武漢、重慶等城市，另一方面在良好協調城市外圍發育新的良好協調城市，如北京外圍的天津、廣州外圍的東莞。東北地區及中、西部地區的初級協調城市向瀕臨失調演變，如哈爾濱、蘭州、貴陽等，失調城市逐漸呈塊狀集聚。總體看，城鎮化與基本公共服務的高水平協調向西、南轉移，尤其在長江經濟帶沿線發育較快。

(3)溢出效應與虹吸效應并存。2005年和2018年城鎮化與基本公共服務協調發展的局部空間集聚特征以高—高集聚和低—低集聚為主。其中高—高集聚型城市主要分布在京津冀、長三角、珠三角地區，該類城市數量變化不大，空間上有向中心城市聚集的特征。北京、上海、廣州、深圳等高水平協調城市帶動周邊城市協調發展，在區域范圍內發揮溢出效應。低—高集聚型城市主要分布在長三角城市群外圍，并逐漸向城市群靠攏。低—低集聚型城市主要分布在中原城市群、關中城市群、蘭西城市群、成渝城市群、滇中城市群地區，且逐漸向東、南轉移，在中、西部主要城市群的外圍形成一片新的低—低集聚型城市，如荊州、婁底、邵陽、百色等，這些城市經濟發展水平相對較低，成都、重慶、武漢、南寧等區域中心城市對公共服務資源的虹吸效應更加劇了此類城市失調[52]。總體看，東部地區城鎮化成熟，溢出效應大于虹吸效應；中、西部地區城鎮化尚處于加速階段，虹吸效應大于溢出效應。

3 城鎮化與基本公共服務協調發展機制

3.1 城鎮化與基本公共服務交互作用關系辨識

以城鎮化與基本公共服務綜合評價值為基礎，利用面板VAR模型對城鎮化和基本公共服務的動態關系進行定量分析。面板數據單位根檢驗結果表明，變量一階差分平穩，根據AIC和SC準則確定最佳滯后期為2，建立PVAR(2)模型。Johansen檢驗在5%的顯著性水平下拒絕了“城鎮化與基本公共服務之間不存在協整關系”的零假設，即城鎮化與基本公共服務水平之間存在長期協整關系，脈沖響應反映了不同時期城鎮化與基本公共服務在相互沖擊下的響應程度，結果如圖4所示。

城鎮化對其自身標準差信息的正向響應較強(圖4a)，在第一期達到峰值后開始衰減，在第二期跌至最低，表現為負響應，隨后上升并趨于平穩，說明當前城鎮化提升與其前一階段城鎮化的發展密切相關。城鎮化對基本公共服務水平提升的響應呈波動變化趨勢(圖4b)，第一期為0(無響應)，但有上升趨勢，第二期達到小峰值后下降，并在第三期達到負向沖擊最大，然后迅速上升，于第四期達到峰值，之后回落并保持穩定；其內在機制為：初期城鎮化與基本公共服務尚處于低水平協調階段，基本公共服務供給基本滿足城鎮化發展需求，隨著城鎮化發展加速，公共服務發展相對滯后，政府加大對公共服務投入力度，補齊公共服務短板并出現相對供給剩余，有效推動城鎮化發展，兩者耦合協調水平提升并趨于穩定。基本公共服務對城鎮化提升的正向響應明顯(圖4c)，在第一期達到峰值后出現下降，轉為負向，并在第二期達到最低，隨后迅速提升，在第三期轉為正向后有所回落并趨于穩定；這表明城鎮化初期基本公共服務水平得以提升，但由于城鎮化快速擴張導致公共服務供需不匹配，經兩系統自我調整后，二者協調度提升，城鎮化發展進一步拉動公共服務發展，在第三期形成第二個峰值，隨后趨向穩定。基本公共服務對其自身標準差信息的響應總體為正(圖4d)，初期響應程度較高，第二期回落明顯，但經過系統內部調整后迅速提升并保持穩定。綜合看，各系統內部對自身標準差信息的正向響應最明顯，但會經歷“降—升—降—穩定”的變化，系統對自身的沖擊具有盲目性，同時系統內部結構具有自我調整能力。總之，兩系統的交互影響各異，基本公共服務對城鎮化水平提升的響應顯著，而城鎮化對基本公共服務水平提升的響應滯后，但持續時期相對較長。

圖4 城鎮化與基本公共服務的廣義脈沖響應函數Fig.4 Generalized impulse response function of urbanization and basic public services

3.2 城鎮化與基本公共服務協調發展驅動力分析

首先建立混合OLS回歸模型對5種解釋變量進行篩選，結果表明其對協調度指數均具有顯著影響；然后采用Hausman檢驗判斷選擇固定效應模型還是選擇隨機效應模型，Hausman檢驗統計量為 (761.00，0.000)，通過 1% 的顯著性檢驗，因此，最終選擇固定效應模型進行分析(表2)。

表2 城鎮化與基本公共服務協調度固定效應模型Table 2 Fixed-effect model of coordination degree between urbanization and basic public services

(1)經濟發展水平：人均GDP和城鎮居民可支配收入的回歸系數均顯著為正，表明經濟發展水平提升對城鎮化與基本公共服務協調發展具有促進作用。經濟發展水平提高增強了對基本公共服務的投資能力，尤其是在“V形”演變中的下滑期，能夠及時調配資金，補齊公共服務短板，滿足城鎮化發展需求，改善失調狀況，提升城鎮化發展質量。

(2)政策支持：地方財政一般預算內支出對城鎮化與基本公共服務的協調發展具有促進作用，在10%水平上顯著。政府財政支出水平與公共服務設施的投資建設能力直接相關，投資性支出增加將促進地區設施完善，推動要素流動，實現資源的優化配置，而消費性支出的增加將推動科技、教育、醫療、文化等發展，滿足城鎮化高質量發展需求，提升城鎮化與基本公共服務的協調發展水平。

(3)城市層級：城市規模對城鎮化與基本公共服務協調發展具有顯著正向影響。基本公共服務投入嚴重依賴城市公共支出，城市人口規模擴大會帶來規模經濟，基礎設施的建設成本得到分攤，促進科技、教育、人才等資本的外溢，實現公共服務設施的規模經濟效應，進而提高城鎮化與公共服務水平的協調發展能力。

(4)行政層級回歸系數顯著為正，表明城市行政層級越高，越有利于城鎮化與基本公共服務協調發展。等級化的行政管理體制在公共資源分配中發揮重要作用，行政等級高的城市往往通過行政手段攫取下級城市的資源，以滿足發展不協調時期的公共服務需求[52]，導致形成“接壤區洼地”。

4 結論與討論

本文基于多指標評價、熵值法、耦合協調模型計算2005-2018年中國285個地級以上城市城鎮化和基本公共服務的耦合協調度指數，分析城鎮化與基本公共服務協調發展的時空格局特征，并運用面板VAR模型和固定效應模型對城鎮化與基本公共服務的交互作用關系以及影響二者協調發展的主控因素進行識別。

本文主要結論如下：1)2005-2018年中國城鎮化與基本公共服務協調發展水平總體呈波動上升趨勢，協調度指數均值由0.296升至0.319，年均增長率為0.577%；2005-2010年、2011-2014年、2015-2018年二者協調度分別表現為“倒V形”“V形”“N形”演變趨勢，3個階段協調度高低值差異進一步收斂，城鎮化與基本公共服務協調發展的韌性增強。2)各地市的協調度極差由0.557降至0.523，協調度從空間極化走向空間均衡，高水平協調集中在城市群中心城市及省會城市，但有向西、向南轉移趨勢，良好協調城市從東部沿海三大城市群中心城市沿長江經濟帶深入；東部三大城市群中心城市溢出效應明顯，中、西部主要城市群中心城市及邊緣城市表現為虹吸效應。3)面板VAR模型驗證了城鎮化與基本公共服務的長期協整關系，脈沖響應函數顯示城鎮化與基本公共服務的交互響應均呈現“正向—負向—正向—穩定”的特征，與“N形”演變規律吻合，即城鎮化基于當前公共服務資源本底得到快速發展，導致基本公共服務發展相對滯后，形成公共服務制約，城鎮化發展速度減緩、質量下降，調整公共服務供給狀態以滿足城鎮化發展需求，助力二者協調發展水平提高，推動城鎮化質量提升；固定效應模型表明人均GDP、城鎮居民可支配收入、地方財政一般預算內支出、城市規模、行政層級均顯著正向影響城鎮化與基本公共服務協調度指數，經濟實力、政策支持、城市層級共同作用于城鎮化與基本公共服務的協調發展。

上述結論對政策制定有如下啟示：1)明確城鎮化發展階段及基本公共服務的適配程度，分析薄弱環節，實施差異化的協調發展方式，城鎮化中期加速發展城市優先保障基本公共服務供給短板，完善傳統基礎設施的保障性建設，吸引人口和產業向城市集聚，降低公共服務設施建設成本，城鎮化趨向成熟的城市加快互聯網等新興基礎設施建設，助力教育、醫療等公共服務的互聯共享，推動區域協同發展，縮小區域發展差距；2)加快經濟發展，優化財政支出結構，保障基本公共服務供給能力，推動服務型政府建設，突出基本公共服務的兜底作用，進一步完善基本公共服務體系建設，明確政府在公共服務建設中的主體地位；3)依托城市群構建大中小城市協同發展新格局，推動基本公共服務設施的共建共享、互聯互通、高效利用，充分發揮中心城市的輻射效應，推進區域基本公共服務質量水平有效銜接，促進區域平衡發展，同時，調控高等級城市對下級城市公共資源的過度攫取，防止“接壤區洼地”過度擴張。

本文以全國平均水平對城鎮化與基本公共服務協調演變規律的總結適用于大多數城市，但并未針對不同區域、不同規模、不同類型、不同發展階段的城市展開具體分析，影響因素的選擇是基于基本公共服務供給視角，而難以量化的需求因素也是影響二者協調發展的重要因素，有待后續將其納入研究。