淺談非國有博物館可持續發展中的法制保障

耿凌宇

（北京師范大學法學院，北京 100875）

黨的十八大以來，我國博物館事業發展在黨中央的高度重視下，取得了令人矚目的成就。2022年第46個國際博物館日國家文物局發布了最新數據：2021年新增備案博物館395家，累積備案總數已達6183家，年接待觀眾也超過了7.79億人次，躋身全球前列。在所有的備案博物館中，非國有的數量已經超過30%，而且還在飛速發展之中。其中，個別省份（山東）和城市（成都）的非國有數量占比已經超過50%，成為我國博物館事業發展中不可忽視的組成部分。

1 推動非國有博物館可持續發展的意義

非國有博物館作為我國博物館發展的重要組成部分，更有它獨特的發展優勢和意義。近年來，各級政府從多個層面鼓勵和促進非國有博物館的科學發展，取得了發展數量、運營規模和社會影響力等方面的顯著成效，切實有效地保障了非國有博物館的可持續發展，有極其重要的社會意義：第一，非國有博物館更能集中收納和激活民間藏品，充分挖掘和發展遺落在民間的文化遺產，并對它們進行整理、保護、研究、展示，讓這些有價值的文化藝術品重現光輝，充分弘揚和傳承優秀的民族文化。第二，非國有博物館門類豐富、定位精準，能聚焦小眾群體，覆蓋更廣泛的地域，填補了大型國有博物館的空白，滿足了人民大眾對不同文化層級的欣賞需求，惠及了更廣泛人群，促進了當地文旅行業的發展。第三，非國有博物館能吸納更多的民間資本，集中更多的社會力量，使其共同投入文化產業發展中，并給一些有情懷的民間人士提供了一個很好的舞臺，對保護文化遺產和城市旅游開發有著積極的推動意義。

2 非國有博物館發展中可依的法規體系解讀

為了保障非國有博物館事業健康有序地發展，國家陸續出臺了一系列相關的法規文件和指導意見，本文僅就近年來頒發的相關法規文件進行解析。

2.1 中央和部門立法

2.1.1 《中華人民共和國文物保護法》（1982年頒布）

該法是我國文化領域的第一部法律，是我國文物法制建設的一項重大成果，也是我們民辦博物館在發展早期依據的最重要的法律文件。從頒布至今，它歷經多次修訂，對于進一步加強文物保護、傳承歷史文化遺產、促進我國文化事業的繁榮發展起到了積極的推動作用，是我國博物館事業健康發展的法制基石。

2.1.2 《博物館條例》（2015年1月國務院通過）

它是博物館行業第一個全國性的法規性文件，也是非國有博物館目前依據的最高位階的核心法律。該條例首次從法律層面明確了非國有博物館的地位和屬性，并納入統一監管體系。《博物館條例》明確鼓勵社會力量依法設立博物館，更大程度上放寬了非國有博物館的準入門檻，在監督管理、財稅扶持政策等方面，針對國有和非國有博物館一視同仁。這種特有的平等身份，為非國有博物館以后的可持續發展提供了強有力的法制保障，標志著我國非國有博物館的發展已經步入法制軌道。

2.1.3 《關于進一步推動非國有博物館發展的意見》（2017年7月國家文物局發布）

該意見主要從加快制度建設、提高辦館質量、完善扶持政策三個方向，為各省文物主管部門結合本省實際情況制定出臺具體措施制定了指導方針，從一定程度上加速了非國有博物館在數量和質量上的飛速發展。該意見為非國有博物館賦予了“新公共文化服務機構”和“非營利法人”的新角色定位，并提出了新的規范性發展意見，其中包括針對藏品建檔備案、將非國有博物館納入博物館質量評價體系、建立非國有博物館信用檔案制度等，從法治上加大對非國有博物館監管力度。

2.1.4 《關于進一步規范非國有博物館備案登記管理工作的意見》（2020年11月國家文物局、民政部發布）

該意見進一步明確了民政部門是非國有博物館的登記管理機關，文物部門是非國有博物館的業務主管部門。從申請到備案登記和變更終止，從審查到監督管理，該意見都制定了明確的管理流程，對進一步促進非國有博物館的專業化、規范化和法制化發展提供了有力的法制保障。

2.1.5 《關于推進博物館改革發展的指導意見》（2021年5月中宣部、國家發改委、國家文物局等九部門發布）

該意見對非國有博物館的發展納入社會公共文化服務體系之中，繼續加強對非國有博物館業務幫扶，加大在土地稅收政策方面的傾斜，依法依規推進博物館法人財產權確權，同時也要求非國有博物館進行理事會制度建設，建立健全權責對等、運轉協調的決策執行或監督咨詢機制。該意見的發布從戰略層面對國家博物館事業的發展進行了頂層制度設計，提出了一系列的發展思路和創新舉措，提出了2035年基本建成世界博物館強國的目標，極大程度上提振了民間資本和社會力量進入博物館行業的信心。

2.1.6 《關于加強民間收藏文物管理 促進文物市場有序發展的意見》（2021年12月國家文物局、國家發改委等六部門發布）

博物館的精髓在“物”，我國的民間文物收藏浩如煙海，如何能將其價值盡快釋放出來，是眾多文物行業經營者的心聲。該意見重點落實了關于民間文物的保護利用問題，保證了文物市場的規范和有序發展，為包括非國有博物館在內的博物館事業做強做大提供了強有力的制度保障。在意見第三條（鼓勵利用）中，提出支持更多的民間文物收藏者開辦非國有博物館，鼓勵開展民間收藏文物資源授權使用，鼓勵更多的文創產品、衍生產品的開發，給博物館經營者在運營資本紓困方面提出了新思路和制度保障。

2.2 地方立法

2.2.1 近年來陸續出臺的地方性管理規定

2017年9月，廣州市人大正式頒布《廣州市博物館規定》，這是繼我國《博物館條例》后第一部地方性博物館專項法規。與此同時，全國各地針對非國有博物館的管理規定也紛紛出臺，長沙、重慶、天津、深圳等城市陸續出臺了更明晰的規定，上海、天津、成都、西安、太原等地還陸續設立了非國有博物館發展的專項補助資金，同時，涵蓋二、三線城市及區縣一級的地方性指導意見也紛紛發布，從政策傾斜、資金扶持、人才吸納等多個方向給予規范和指導。

2.2.2 省級層面的管理辦法將陸續出臺

2018年5月22日發布的《福建省非國有博物館以獎代補資金管理暫行辦法》，為解決全省非國有博物館經費來源問題提出了新的思路。從目前幾個省份公開的信息中了解到，專門針對非國有博物館的省級管理辦法會陸續出臺，政策保障覆蓋的地域更廣，我們期待更多省級層面的管理辦法能盡快落地實施。

3 制約非國有博物館可持續發展因素中的一些法律問題

制約非國有博物館發展因素眾多，其中相關的法律問題一直困擾著非國有博物館的有序發展，阻礙了更多的社會資本進入這個領域。本文就目前涉及法律問題比較集中的六個制約因素進行探討。

3.1 關于藏品問題

藏品來源、真實性、合法性一直是困擾非國有博物館的敏感問題。《中華人民共和國文物保護法》規定文物所有權歸國家，但是一些藏品無法提供藏品來源的證明，沒有進行嚴格的備案登記，在使用權和收益權上無法進行嚴格的界定。同時，博物館的藏品畢竟有限，還會涉及藏品的捐贈、征集、收購、拍賣等方式，在這個過程中更需要詳細界定文物的所有權情況，避免和目前的《公益事業捐贈法》《慈善法》等相關法律沖突，產生不必要的法律糾紛。

3.2 關于法人財產權確權問題

在《關于進一步推動非國有博物館發展的意見》（2017年發布）中，國家文物局提出對非國有博物館要落實法人財產權。隨著非國有博物館數量的快速增長，確權工作更需要提到重要日程。目前這項工作推進相對比較緩慢，導致在實際運營中常常產生法律糾紛。只有依法加快對法人財產進行確權，明確財產的歸屬及財產、收入的非營利屬性，才能從法律上有效保證非國有博物館的公益屬性，進一步明晰非國有博物館在日常運營中責、權、利的關系，加快制度化建設。

3.3 關于運營資金問題

資金問題是博物館運營過程中最大的問題，經營者為了能夠維持正常的經營，常常會通過不同的方式來吸納資金，包括以商養館、企業或個人捐贈、社會貸款、合伙集資等方式，但在執行細節中會出現一些法律糾紛，給博物館的經營帶來困擾。

目前，一些非國有博物館可以申請政府的補貼資金。以太原市為例，2021年太原市出臺了補貼政策，給一級博物館每年最高獎勵100萬元，但要求專項資金應當遵循設立有據、專款專用等嚴格的細則規定。類似補貼形式在全國各地也存在，但在執行這些法規和財務規章制度過程中，個別的非國有博物館違規操作，受到了相關主管部門的懲處。

3.4 關于場地使用問題

租用場地建館是非國有博物館常用的模式，雙方的租賃協議（尤其是租期）一旦出現變更續租糾紛或租金的支付糾紛，就會嚴重影響博物館的正常運營，這樣的案例在全國各地時有發生。

一些非國有博物館在當地政府的劃撥土地上建館。建館之初，在符合國家《劃撥用地目錄》的前提下，的確享受到了優先供地、優先改擴建用地等優惠政策，但在后來的發展中，也會遇到和當地市政規劃發展相沖突的風險。有的博物館是在原址、遺址建館或通過祖上繼承等方式建館，會涉及土地的屬性問題，如果不能從土地屬性上進行嚴格界定，也會產生后期的法律風險。

3.5 關于衍生產品開發中的知識產權問題

非國有博物館是非營利機構，需要良性有序的運營，開發藏品的衍生文創產品創收反哺，是目前常用的方法。因此，非國有博物館既要在開發生產文創產品的過程中不出現侵權的糾紛，又要加強自身的知識產權保護，防止別人侵權。這需要相關的法制來保證，也需要提高設計人員的專業素質，尤其是在新媒體時代，數字產品的開發更要注重知識產權的問題，常常會涉及《著作權法》《商標法》《反不正當競爭法》等。這些都是非國有博物館發展過程中面臨的新問題。

3.6 非國有博物館在運營中的監管問題

國家對非國有博物館的登記管理和業務主管已經做了明確的界定，并納入了統一的質量評價體系和監管體系，開展例行年檢、監督檢查和行政處罰。非國有博物館具有非營利性，不能只靠政策補貼，需要追求一定的經濟效益來維持正常的運轉。在日常運營中經常會和現行的法規條例發生沖突，觸及法律的案件時有發生，甚至有個別的非國有博物館假借國家政策紅利行違法之事，這些都需要主管機關嚴格監管和法律框架的約束，也會涉及一系列的法律問題。同時，非國有博物館也存在自身監管的問題，包括藏品、安保、人員、場地、財務等一系列的監管，這些監管需要法律做保障，也需要管理者從制度章程入手，避免違法事件發生。

4 非國有博物館可持續發展中的立法建議

從以上分析和綜述中可以看到，非國有博物館需要全社會力量的支持，需要從法律制度上加以保障。本文僅僅從法律層面提出以下四點建議。

4.1 期待博物館國家立法早日出臺

近年來，一些人大代表、政協委員和專業人士認為制定博物館法的時機已經成熟，我們希望社會各方力量共同推進立法進程，盡快完成國家層面博物館法的落地實施。

當前，非國有博物館發展數量一直在快速增長，如果新的立法能從頂層設計開始，以法制思想領航，由國家強制力來保證實施，與《中華人民共和國文物保護法》相互協調，定能彌補目前存在的眾多法律空白和缺陷，共同構建完整的公共文化服務體系法律框架，給非國有博物館事業發展注入全新的活力，為未來的可持續發展提供更有力的法制保障。

4.2 立法應和其他相關法律做好有效銜接

目前，針對非國有博物館的法規一直在陸續出臺，相關的法制建設是一個逐步完善的動態過程。除此之外，非國有博物館也會涉及與之相關的其他法規，如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《公益事業捐贈法》《慈善法》《企業所得稅法》《合同法》《知識產權法》等，這些法規也會關聯到非國有博物館的登記、藏品、稅收、營業、知識產權等問題。新的立法也要和這些既有的法規做好有效銜接，增加在現實中的可操作性，減少法規間的模糊地帶，既要考慮到非國有博物館的特殊性，又要對行業制定統一的規范，力爭為非國有博物館的可持續發展提供一個良好的法律環境。

4.3 出臺地方性法規要因地制宜

4.3.1 地方性法規應因地制法、因城施策，突出差異化

我國是一個多民族國家，幅員遼闊，不同地區的經濟發展程度、人口分布、歷史文化沿革等因素有很大的差異，即使是同一省份，各地市間也存在很大的差異，這就決定地方法規制定時更需要因地制宜，結合本地區的實際情況，制定出適合本地發展的法規文件，同時也要兼顧到少數民族地區的宗教信仰問題。

4.3.2 針對一些特殊的對象，當地管理部門應適當降

低非國有博物館的行業準入門檻

例如，經濟欠發達的邊遠地區、瀕危文化遺產需要及時搶救的項目、紅色旅游資源的開發等，同時，當地政府應該給予政策上的傾斜和扶持。

4.3.3 制定出可量化的法規文件

地方性法規的出臺不應僅僅停留在指導性的意見上，更應該制定出可量化的、可落地實施的細則條文，尤其是針對融資、場地、藏品、稅費、人才、水電、交流、政府購買服務等日常性經營問題，做到有章可循、有據可依，增加可操作性、精準性和持續性，從法律上保障博物館的正常運營和良性發展。

4.4 主管部門協助設立專門的法律援助機構

目前，中國博物館協會已經成立法律專委會，聚集了一批資深的橫跨文物界和法律界的專家人才，為行業的發展和會員的法律服務做了大量富有實效性的工作，但面對日益發展的非國有博物館，它的力量還是有限的。筆者建議應由主管部門主導，尤其是各級文物主管部門應該專門建立法律服務處，聯合當地的司法部門（包括律師事務所），建立一支專業的律師和法務工作者隊伍，積極防范法律風險，協助解決非國有博物館在日常經營中出現的法律糾紛。同時，各級主管部門可嘗試設立專門針對非國有博物館的“法律援助基金”，為非國有博物館的良性發展提供更有效的法律保障服務。

5 結語

非國有博物館蓬勃發展有積極的社會意義，也面臨著諸多困境，在可持續發展的道路上，相關的法制保障尤為重要。相關部門和專業機構應該繼續加大對非國有博物館可持續發展問題上的相關法律研究，解決實際中存在的法規滯后問題，出臺更加前瞻和完善的法律文件，在法制上為建設博物館強國保駕護航。

目前，國家文物局已經發文支持有條件的地區打造“博物館之城”、建設“博物館小鎮”，北京、西安、南京、成都、廣州等城市都已經開始了規劃和實施，非國有博物館發展將會迎來更多的發展機遇。博物館事業的發展是國家綜合國力和軟實力的重要體現，我們堅信，在陸續出臺的一系列法律制度的保障下，我國的博物館事業一定會有更大的發展，為我國文化事業的繁榮發展作出重要的貢獻。