強化對我國航運聯營體的事中監管

劉美麗

（大連海事大學，遼寧 大連 116026）

由于航運聯營體具有實現資源合理配置、擴大規模效益和提高海上運輸服務質量等特點，而逐漸取代班輪公會，成為當前各航運公司聯合經營的一種重要模式。然而，其艙位互租、碼頭共享、設備共用等形式的合作面臨著壟斷的風險，此外，航運業是比較特殊的行業，航運公司之間的業務聯系和日常溝通交流是十分必要的，其對外貿發展所帶來的效益也是顯而易見的。但在實際業務中，航運信息的交流與共享可能會逾越反壟斷法下的紅線，不能滿足豁免的要求和條件，因此存在違法的可能性。這側面說明了航運聯營存在著一定的風險，如何進行監管，保證其在法律界限范圍內運營成為一個難題。

無論是從立法層面還是從學術界層面來看，當前我國對于航運聯營體的規制，僅僅體現在事前規制和事后監管。《國際海運條例》的相關規定中缺乏事中監管制度，而學界對航運聯營體監管的探討也多集中在是否應該單獨賦予其豁免權，這是對航運聯營體的事后監管措施，對于如何對其進行事中監管的研究卻鮮見。

1 各國對航運聯營體監管模式對比

對于航運聯營體的監管，不同國家有不同的模式，其中典型的當屬歐盟模式與美國模式。

1.1 歐盟事后監管模式

歐盟對航運聯營體的監管是直接適用模式，采用的是以反壟斷法為核心的事后監管模式，并沒有相關事中監管的措施。航運公司之間的各種合作協議均無需事先報備或者事先審批，只有違規事項發生時可以對其進行審查，進而援引適用反壟斷豁免條例，這是一種純粹的事后監管模式。但純粹事后監管模式存在著一定弊端，因為如果事先不要求船公司將其合作協議進行報備或審批，一方面，反壟斷監管機構無法及時掌握國際航運市場的整體運行狀況與具體信息，另一方面，也會放任船公司之間從事有違競爭規則的行為[1]。

1.2 美國事前、事中、事后監管模式

美國在對航運聯營體的監管方面也采取了很多措施，美國對于航運聯營體的準入，采取了更為嚴格的制度，是典型的“報備+審批”模式，不但要求航運公司將協議報備，更是要求協議在審查之后生效。此外，美國聯邦海事局（Federal Maritime Commission,FMC）實施規章第535 節第G 分節“報告與記錄保存的要求”中，FMC 根據不同協議的類型(分“紅-黃-綠”三種不同類型)有權責令相關當事方負擔各種不同“報告義務”，甚至要求通報相關會議記錄，實踐證明這是一項行之有效的事中監管措施。對于目前的三大航運聯盟，FMC將其認定為“紅色協議”并為其制定嚴格細致的監管方案，目的是通過監管措施避免航運聯盟運用市場勢力將運價提高至競爭水平以上，而協議生效后若發生限制競爭的行為，同樣會受到規制。美國實施的是全過程的監管方式，然而事前審批制度過于嚴格，造成資源的浪費，加大航運聯營體進入市場的難度，一定程度上阻礙其發展。

1.3 我國事前、事后監管模式

我國對于航運聯營體的規制主要體現在《國際海運條例》中，在事前監管方面，《國際海運條例》及《國際海運條例實施細則》中規定了事前向交通運輸部備案的制度；而在事后監管方面，《國際海運條例》中也規定了事后出現違法行為的調查和處罰措施，此外，《反壟斷法》中規定的豁免條件也屬于事后監管措施，但是對于事中監管這一方面的措施是缺位的。因此，補充我國對航運聯營體的事中監管措施是必要的。

2 對航運聯營體事中監管的必要性

對航運聯營體事中監管的必要性，一方面源自于航運聯營體發展所面臨的現實需求，另一方面，從監管體系來看，對于航運聯營體的事中監管，可以降低整個監管環節的成本，此外，對于航運聯營體的事中監管不僅可以減少其違法行為的出現，更是可以方便事后監管，保證航運市場秩序的健康良好發展。

2.1 航運聯營體發展所面臨的困境

無論是從國際還是從國內層面，航運聯營體的發展正面臨著現實困境。

美國白宮發文稱擔憂三大航運聯盟壟斷局面導致市場缺乏競爭，必要時FMC 有權對其發動挑戰，而FMC 也于今年六月對三大聯盟啟動調查，要求三大聯盟及其成員船公司提供更多定價和運力數據，該數據用于評估運營商行為和市場趨勢，以此來防止反競爭的費率和服務。而歐盟將航運聯營體豁免期限延期至2024 年，此次延期卻遭到了歐洲托運人理事會(European Shippers' Council,ESC) 以及全球托運人論壇（Global Shippers' Forum,GSF）在內的托運人團體的反對[2]。此外，按照慣例，每次延期均以5 年為一次界限，此次延期減少一年，這是否意味著歐盟對航運聯營體豁免政策的態度有所轉變，這有待于在2024 年集體豁免條例（Block Exemption Regulation，EBR）檢討中去尋找答案。亞洲地區的韓國對航運聯營體也進行著嚴格的監管，韓國公平交易委員會2021 年對“黃海協議”進行反壟斷調查,委員會認為聯營體“由于在韓國-東南亞航線上操縱運價,進行串謀”,將對12 家韓國國內班輪公司和11 家外國班輪公司處以罰款,總計962 億韓元,約合8070 萬美元[3]。這其中涉及到我國多家航運公司，而韓國公平交易委員會并未作罷，其后又對日韓航線進行調查，后續仍值得關注。不難看出，各國政府對航運聯營體的監管問題亦是十分關注，一方面，各國希望航運聯營體發揮其優勢作用，但另一方面又擔心由于對其監管不利帶來的一系列問題。而我國航運公司眾多，航運公司之間在很多航線艙位互換的情形亦是不少，并且多個航運公司同屬于一個航運聯盟，加強對航運聯營體的監管是必要的，而我國當前已有事前、事后的相關監管措施，對其進行事中監管是現實需求。

2.2 監管成本理論

探討事中監管的必要性，首先需要確定各類監管方式所支出的成本。而根據監管成本理論，監管成本分可以為顯性成本和隱性成本，所謂顯性成本就是在監管過程中所支出的成本，一方面是監管者在監管過程中所支出的成本，另一方面是被監管者為了配合監管所支出的成本。而隱性成本則是指監管者在監管過程中對被監管者所造成的損失[4]。對于航運聯營體來說，其事前監管的顯性成本主要體現為交通運輸部備案過程中所支出的成本以及航運企業準備相關材料的成本，而若監管不力，則可能會產生后續諸多問題，進而帶來較大的隱性成本。因此，事前監管的顯性成本較低，而多體現為隱性成本。事后監管則多體現為顯性成本，對于航運企業的違規行為，事后監管從立案調查到處罰，往往需要花費大量人力物力，歷時長，難度大，復雜性強，因此其顯性成本較高。反觀對航運聯營體的事中監管，從監管階段來看，較事前監管周期短，其產生的隱性成本不如事前監管高，從監管方式來說其所采取的措施力度不如事后監管大，產生的顯性成本也不如事后監管高，因此就從節省監管成本這方面來看，加強對航運聯營體的事中監管是一個必不可少的監管手段。

2.3 促進航運市場健康發展

加強事中監管可以發揮不可估量的作用，一是減小違規行為的危害程度，二是控制違規行為的社會影響，三是保證市場的公開公正環境[5]。對于航運聯營體的事中監管貫穿于整個航運聯營體的經營活動，對其進行事中監管可以彌補事前監管的漏洞，防止部分航運公司利用航運聯營體從事違規行為，降低違規行為的危害性，同時，強化對航運聯營體的事中監管可以在一定程度上阻斷已出現的違法行為，降低事后監管的難度，優化了整個監管環節，促進航運市場的健康有序發展。

3 我國航運聯營體事中監管不足的原因

我國對于航運聯營體的事中監管措施不足的原因，集中于以下幾個方面：

3.1 對事中監管重要性認識不足

我國對于航運聯營體的監管主要集中在事前準入監管和事后反壟斷監管，而學術界對于航運聯營體監管的研究也多集中于事后監管，而很少聚焦于事中監管。這源于對于事中監管的重要性認識不足，無論是從監管成本上，還是從對整個航運聯營體監管體系的完整性上來看，事中監管措施都是其營運過程中不可缺少的一個環節，然而當前由于認識偏差導致對航運聯營體事中監管無法得到重視、監管方式單一，而監管方式的單一性也無法滿足事中監管的動態性特點，這就使得事中監管始終缺位。

3.2 監管機構不明晰

我國目前對航運聯營體進行監管的機構并不十分明晰，交通運輸部既要負責對航運聯營體事前監管的工作，即航運協議的報備管理工作，又要負責事后監管工作，即事后的調查和處罰工作，而反壟斷執法機構也具有競爭監管的職能，在事后監管方面，二者存在著交叉，分工并不明晰。然而，在當前簡政放權的大背景下，成立獨立的航運監管機構存在困難，諸多行業都成立相應的市場監管機構也不現實[6]。那么當前究竟如何對航運聯營體進行監管，監管機構不明晰，事中監管必然存在一定的難度。

3.3 事中監管資源匱乏

我國對于航運聯營體的監管主要以政府監管為主，缺乏行業自律監督和企業自身監督，加之航運新業態的出現，以航運區塊鏈為例，必然需要相應的監管措施。此外，在政府“放管服”背景下，監管更多地傾向于事中、事后監管，事中、事后監管需要更多監管資源，而事前監管的資源并不能在短期內轉變為事中、事后監管資源，這將導致航運聯營體事中監管資源匱乏問題進一步凸顯。

4 強化對我國航運聯營體事中監管的建議

4.1 多渠道強化對我國航運聯營體的事中監管

加強對航運聯營體的事中監管一方面要發揮政府的監管職能，另一方面要充分利用非政府組織的監督作用，利用多種監管渠道，強化事中監管。

對于航運聯營體的政府監管，首先要明確監管機構，可以在交通運輸部下專門設立航運聯營體的監管機構，負責對其的事前、事中、事后監管。此外，政府監管機構要構建良好監管秩序，利于航運聯營體的健康發展。

同時要發揮非政府組織對航運聯營體的監管作用，對航運聯營體的監管，要從發揮航運公司、港口以及行業協會的作用，發揮社會監管的作用，最終形成新的監管模式。

4.2 建立對我國航運聯營體常規系列檢查抽查制度

在對航運聯營體具體的事中監管制度方面，可以參考美國的分類報告制度，讓各個航運公司在運營過程中主動報告其經營情況，以減少違法違規行為的出現，同時，明確對航運聯營體經營過程中的抽查相關辦法，明確抽查的航運聯營體營運的類別和比例、抽查內容以及抽查方式和程序。同時，組織定期抽查和不定期抽查，抽查后要及時公布抽查結果，在事中監管過程中若出現違規行為，及時督導航運聯營體進行整改和重新報告。

4.3 對我國航運聯營體新業態進行有效及時監管

航運新業態的出現需要新的監管方式的融入，在對航運聯營體進行事中監管過程中要充分運用大數據的先進理念，探索利用區塊鏈等相關技術，建立信息共享平臺，有利于監管機關及時獲取和運用信息，強化對航運聯營體新業態的及時有效的事中監管。