論《海警法》視野下海上行政執法救濟

袁必磊

（大連海事大學法學院，遼寧 大連 116062）

1 問題的提出

《中華人民共和國海警法》（簡稱《海警法》）頒布實施為海警部隊開展海上行政執法活動提供了法律依據，對于維護我國海洋權益具有重大的意義。法諺有云：凡權利應有救濟，無救濟的權利不是權利。為保障被執法人的基本權益，立法者將行政訴訟等制度引入《海警法》。但實際上，《海警法》與《中華人民共和國行政復議法》（簡稱《行政復議法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）和《中華人民共和國國家賠償法》（簡稱《國家賠償法》）三部法律并未實現良好銜接，由此導致了一些法律“盲區”的出現，這也將給被執法者的權利救濟帶來阻礙。為此須進一步研究，以完善海警海上行政執法救濟制度。

2 海上行政執法救濟的具體困境

2.1 行政訴訟

《海警法》規定對海警機構作出的行政行為不服的，可以依照《行政訴訟法》向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。筆者在裁判文書網上搜索針對轉隸前海警的行政訴訟發現，一審法院有基層人民法院、海事法院、鐵路運輸法院和中級人民法院。《海警法》也并未對管轄法院作出新的規定，這意味著當前針對海警部隊行政訴訟的管轄法院仍不明確。一方面，這將可能會增加當事人的訴累，而且由于法院級別和專業性的差異，也可能出現同案不同判的現象。另一方面，長此以往，這將不利于我國海上行政執法的規范化發展。

2.2 行政復議

《行政復議法》第六條共列舉了十一種可以申請行政復議的情況，針對的全部都是行政機關作出的具體行政行為。盡管海警部隊的行政執法屬于具體行政行為，但是海警已不屬于行政機關，也就不符合行政復議的受案范圍，那么針對海警部隊的海上行政執法就不能申請行政復議。但《海警法》規定對海警部隊所作行政行為不服的可以依照《行政復議法》的規定申請行政復議?！逗＞ā泛汀缎姓妥h法》之間存在矛盾，如何解決法律沖突以及海上行政執法能否行政復議等問題都需要解決。

2.3 國家賠償

《海警法》第七十七條規定，海警機構及其工作人員違法行使職權，侵犯組織和個人合法權益造成損害的，應當依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關法律、法規的規定給予賠償。《海警法》規定的賠償主體是海警機構和其工作人員?？墒恰秶屹r償法》第七條第三款規定，法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，被授權的組織為賠償義務機關。根據上述法律規定海警機構系適格的賠償主體，但海警部隊工作人員是否屬于適格的賠償主體，這一問題應當進一步明確。

3 完善建議

3.1 海事法院統一受理海上行政執法救濟案件

結合我國法院設置和過去的司法實踐，基層法院、中院、海事法院、鐵路運輸法院和軍事法院屬于相對適合的管轄法院，以下將具體分析各類法院的優劣，進而選擇最適宜的管轄法院。

基層法院的數量居全國之最，屬于最為接近群眾的法院，由基層法院行使管轄權能夠最大程度地便利相對人訴訟，但是基層法院級別低，并且審理涉海案件的能力尚不足。中院的級別比較高、審判人員的能力相對較強且裁判質量比較高，但是中院并非專業的海事審判機關，其專業性仍不足。軍事法院是專門審理涉軍隊案件的專門法院，對于涉軍案件具有豐富的處理經驗，但是軍事法院主要審理的是刑事案件和民事案件，并且當前我國軍事行政訴訟制度尚未建立，暫時還處于理論研究階段。鐵路運輸法院承擔著跨行政區域行政審判的重要職責，具有審理行政案件的豐富經驗，但是鐵路運輸法院主要審理的是有關鐵路的案件，對于涉海案件沒有經驗。海事法院是審理海事、海商案件的專門法院，受案范圍包含海事行政案件，并具有豐富的審判經驗，專業的審判力量，而且海事法院的管轄范圍全面涵蓋了海警的執法機構所在地，實現管轄的全覆蓋，同時中國海事局已在積極推動海事審判“三合一”工作，并交由海事法院統一管轄，目前已在廈門海事法院試點推行。[1]但中國海事法院僅有11 個，僅由這11 個海事法院負責所有的海上行政執法案件，將給海事法院帶來巨大審判壓力；同時也給行政相對人帶來極大的不便，浪費司法資源，降低司法效率。

我國行政訴訟的目的在于保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。因此，保證公正審理案件是首要要求。由級別相對較高且更專業、更有經驗的法院進行審理更能確保公正審理，相比之下，海事法院是最合適的法院。同時為保證海事法院能夠及時審理相關案件，應當循序增加海事法院數量，并考慮完善針對海警部隊行政訴訟的審判程序。[2]

3.2 海上行政執法納入行政復議

海警海上行政執法可以申請行政復議，原因有二。第一，根據《行政復議法》第六條的規定，海警海上行政執法行為不屬于行政復議范圍，但是《行政復議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。從《行政復議法》的體例來看，第二條位于第一章總則部分，第六條位于第二章行政復議范圍，屬于分則部分?？倓t一般規定原則性內容，而分則則規定具體內容?！缎姓妥h法》第二條和第六條本質上就是法律原則和法律規則的關系，法律規則具有優先適用性，法律原則也可以彌補法律規則的缺陷。第六條規定并未窮盡可以申請行政復議的情況，存在漏洞，所以可以依據第二條的原則性規定彌補。因此，根據《行政復議法》第二條規定，對海警的海上執法行為可以申請行政復議。第二，《海警法》和《行政復議法》的矛盾實際上是法律沖突。上位法優于下位法、新法優于舊法和特別法優于一般法是解決法律沖突的基本原則。首先，《海警法》和《行政復議法》都是由全國人大常委會審議通過的，屬于同一位階的法律；其次，《立法法》規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，……新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定?！逗＞ā穼儆谛路?，《行政復議法》屬于舊法，因此《海警法》優先適用；再次，針對行政復議這一事項，《行政復議法》屬于一般法，《海警法》屬于特別法，那么《海警法》優先適用。因此，針對海警海上行政執法可以申請行政復議。

而且關于復議機關，《海警法》和《行政復議法》的規定也存在矛盾?！逗＞ā芬幎ǖ男姓妥h機關是上一級海警機構，《行政復議法》規定的則是上一級行政機關。根據新法優于舊法和特別法優于一般法的原則，應當依照《海警法》的規定確定復議機構。但是針對中國海警局的具體行政行為、行政決定、制定的規范性文件等申請行政復議，該復議的機關應當是誰呢？根據《武裝警察法》的規定，人民武裝警察部隊平時執行任務，由中央軍委指揮。因此，從中國海警局的領導指揮體制來看，中央軍委就是中國海警局的上一級主管部門，也就是對應的復議機關。但根據《憲法》的規定，中央軍委并不承擔國家行政管理職能，也并未設置相關職能部門，中國海警局也就面臨無人復議的尷尬局面。筆者認為可以通過兩種途徑解決這一問題，首先，既然中央軍委是的復議機關，可以考慮增加有關職權和機構，以便擔負起復議的職責；其次，參考《行政復議法》第十四條的規定，由中國海警局自行復議。第一種途徑要想實施，可能涉及到修改憲法以及中央軍委機構改革，牽扯過于廣，僅為解決一個行政復議問題，確定具有“殺雞用牛刀”的意味，因此，第一條路行不通。途徑二的實施僅需要對《海警法》或《行政復議法》進行修訂，相比之下，也更加具有可行性。

3.3 國家賠償主體原則上為海警機關

根據2020 年11 月公示的《海警法(草案)》第七十三條規定，賠償主體是海警機關工作人員，正式通過的《海警法》中也將海警機關工作人員納入賠償主體，在立法者的角度，海警機關工作人員是適格的賠償主體。可是，從具體司法實踐和保障相對人權益的角度出發，工作人員經濟能力有限，遠比不上所屬機關，相對人為保證自身能得到足額賠償，往往會起訴機關，一般不會將工作人員列為被告。但前提是，海警部隊工作人員進行的是正常的職務行為，如果海警部隊工作人員行使職權無關的個人行為，由此造成的后果，應由海警部隊工作人員一力承擔。因此，《海警法》將海警部隊工作人員納入賠償主體，可能針對的是非履行職務行為的情況。海警部隊工作人員盡管在履職過程中存在違法行為，造成損失，不對外承擔賠償責任，但是不意味著就沒有任何責任，其在內部仍會受到軍法和軍紀的懲處。

4 結語

《海警法》的出臺明確了海警部隊的地位和權責?！逗＞ā冯m然已經考慮了行政執法的各方面，確立了許多切實有效的制度、機制。但是關于海上行政執法的救濟制度仍然存在一些不足之處，并且會隨著海警海上維權執法的具體行動而進一步凸顯。作為軍事力量的海警部隊進行海上行政執法本就具有一定的敏感性，不完善的救濟制度也將落部分國家口舌，從長遠來看也確實不利于海警開展正當執法活動。因此，希望能夠進一步完善《海警法》的相關內容，使《海警法》真正成為維護國家海洋權益、實現海洋綜合治理的基本法，使海警部隊成為捍衛國家主權和國家權益的中堅力量。