片區基礎設施開發項目治理研究

王永欣，江家寶

(中國建筑第七工程局，河南 鄭州 450000)

1 引言

自改革開放以來，我國市場化改革不斷深入，地方政府與企業間的合作日益增多，就目前工程領域而言，隨著我國建筑業的蓬勃發展及地方建設的需要，地方政府與建筑企業間的合作規模越擴越大，建設資金也逐步增多。在我國上海、北京、深圳等大型城市開發過程中，片區“組團式”整體開發建設的模式正越來越成為一種“典型”的開發模式。工程規模的劇增對建筑企業的管理有了更高的要求。在目前國家號召優質投資，地方政府緊抓資產負債率的大環境下，大型片區建設項目的不利將直接影響到一個企業的前景。如何實現在規定時間，限額的資金建設，保質保量的安全完成與政府業主單位簽訂的合同要求成為片區開發履約管理的重中之重。而目前項目履約管理方面的研究多數以施工管理或者某項技術管理為核心開展，鮮有針對制度體系方面的文獻研究。因此，本文以單個案例為研究依托，通過項目治理的理論展現項目中制度及關系的重要性，以期對后續項目治理體系提供幫助。

2 項目治理理論綜述

與項目管理相比較，項目治理是一種更高層次的管理活動。項目治理主要包括合約治理機制和關系治理機制，兩種機制的治理對于項目而言都有著獨特的優勢。合約治理機制強調制度、合同及各種相關正式文件作為正當行使權力的重要性，而關系治理機制主要依賴于項目間合作方的信任、承諾及非正式文件或制度上的約定。對于兩個機制之間的關系學術界卻沒有一個統一的定論。部分學者認為兩個機制間為替代關系，一個治理方式的存在勢必會損害另一種治理方式。盡管合約治理機制如合同在商業談判中扮演重要的角色，但詳細的談判合同可能被視為不信任的信號。有些學者認為隨著時間的推移，雙方重復的聯系會產生信任，在以后的合作交易中，雙方似乎從某種程度上用信任取代了合約保障以增強合作的適應性。除卻認為合約治理機制與關系治理機制為替代關系之外，互補關系的觀點也被部分學者重視，他們認為合約治理與關系治理有各自的優勢，一方可以彌補另一方的缺點。比如，以合同治理為基礎的項目治理缺乏靈活性，以關系治理為基礎的項目治理缺乏保障性，如果在合同治理為主要治理方式的項目中配合關系治理將會使項目某些限制變得易于解決，在關系治理的基礎上提供合約等制度的約束，會使項目更具保障。又例如，在制定合約的過程中，關系治理的實施往往能促進合同的制定。本文認為，合約治理體系與關系治理體系均有利于項目履約管理能力的提升，在中國體制下的項目治理環境中，尤其是公共項目治理，合約治理的方式尤其是政府參與的合約治理占據更核心的地位，關系治理在項目治理過程中起到銜接、中介的作用，一定程度上協調項目利益各方更好地履行合約內容。

3 研究設計

項目治理的研究作為一種經驗主義的研究，研究者通過運用事實依據作為案例依托進行研究。單一案例研究主要用于證實已有理論假設的某一個方面的問題，本文采用以航空港區片區基礎設施開發項目為樣本案例的研究方法，通過收集項目的建設期函件、制度文件等資料，并對該項目負責人及領導班子進行訪談，以項目治理為基礎，整理出港區項目建設中的治理框架。

4 港區項目治理模式的應用分析

港區項目工程是一個集道路、電力、土建、排管、通信管道、道路綠化、橋涵、隧道、河道水系等基礎設施于一體的大型工程項目。項目工程面臨諸多困難。首先，單項工程眾多，百余項單項工程零散分布在百平方千米范圍內，施工面積多且復雜；其次，本項目為三邊工程，單項工程均為邊規劃、邊設計、邊施工。有些單項工程施工圖尚未審核批準，就要求進場施工，施工連續性經常受到影響。如何在這些因素的影響下，按時完成合同優質履約，項目治理體系就顯得舉足輕重。

4.1 港區項目合約治理結構框架應用分析

4.1.1 政府及下屬投資集團關于港區合約治理結構

城市基礎設施建設的好壞直接影響到整個城市的交通和生活水平。區政府作為該片區的實際管理者，必須對區域內的規劃設計做到符合城市定位。在整個基礎設施建設過程中，各個參建方由于利益不同，其目的可能會與政府所設計的建設規劃目標不相一致。在這種情況下，就必須依靠政府單位及時進行調節。為此，政府方必須確保自身在片區開發中占據主導地位，在我國體制中，通過合同的方式約束各參建方無疑是最有效的治理方式。

4.1.2 中國建筑方關于港區合約治理結構

合約治理結構在項目建設期間也起到主導作用。中國建筑子公司作為港區片區基礎設施開發的施工總承包方，面對近百余項單項工程的施工組織安排，各利益相關方的矛盾沖突，建設一個健全有效的治理機制顯得尤為重要。

在這種情況下，中建某局成立總承包部及下屬11個施工分部。工程局與總承包部簽訂目標責任書，總承包部與各下屬施工分部簽訂目標責任書。通過目標責任書的簽訂，約定各利益方在本項目需要承擔的責任及可獲得的利潤，明確各方界限。

4.2 港區項目關系治理結構框架應用分析

雖然合約治理制度為項目治理理論提供了重要的支撐，但是現實建設過程中各種因素的存在導致合約治理體系在很多時候也無法有效解決項目治理問題：在項目實施階段前，正式的合同已經簽訂，這個合同不可能預測到項目可能遇到的所有問題并給出相應的處理措施，比如一些必須實施而在合同價款上沒有顯示的臨建工程或是爭議項問題、施工工作面問題及資本金投入問題等。所以項目治理不僅涉及正式的合同，有效的關系治理在項目型組織中可以有效彌補戰略層面的公司治理與運作層面的項目管理之間的缺口。

在港區項目建設中，政府業主方僅與中國建筑股份有限公司簽訂合同，與港區施工總承包單位中建某局及下設的指揮部與分部都未有合同和制度上的直接關聯，通過合約制度治理港區項目，層層的信息傳達會大大降低港區建設各方的效率及信息的真實性。因此，在港區項目建設的過程中，提出在政府建設方與施工總承包方建立和維護一種伙伴式合作開發關系，通過這種關系的建立，雙方高層之間溝通常態化，對港區項目存在的大多數困難和問題，比如征地拆遷工作、合法性要件的辦理、合規的工期延期函等雙方能夠快速協同辦理解決，很大程度上避免扯皮糾紛。

港區的各個分部之間同樣也存在伙伴式合作開發的關系，在港區工程建設中，總承包部下設各個分部間為同等主體關系，相互間沒有合同制約。但分部間工作面交叉過多，利益訴求不同，在工程實施中不可避免地出現各類矛盾，多變復雜的問題僅僅依靠港區總承包部的制度約束并不現實。一是因為總承包部人員不夠，工程部門常年僅有四個人，對于分包單位出現各類較小問題無法進行深入管理；二是由于總承包部管理分部的責任書等合同文件僅對各項目工期、履約等大方面進行描述，對于各種施工現場存在的糾紛扯皮事項并未進行明確規定。利益各方為完成合約內容(目標責任書)，爭取自身利益，就必須采用快速、高效的方式解決問題，推進項目。于是，項目之間便通過召開推進會、專題會等非正式會議，對遇到的問題進行溝通和商討，建立起基于完成合同這一共同目標進行合作的關系治理結構，這種關系的建立有效降低各分部間扯皮事項，彌補項目合約治理的缺口。

4.3 治理模式效果分析

傳統的項目管理理論更側重于對各項資源的統籌規劃，通過對知識、技能、工具與技術的合理高效地應用，降低工程建造費用，實現利潤最大化。而在大型項目建設的過程中，需要統籌的各項資源眾多，內外部事務煩瑣，管理方并不能獲得代理方的全部信息，這種信息的不對稱性在參建方利益各不相同的情況下導致管理方對代理方的監管不力，為避免參建各方之間的利益沖突，管理方就需要通過項目治理模式去合理調節參建各方的權、責、利關系。鄭州市航空港區大型總承包項目在建設的過程中，充分利用合約治理與關系治理相結合的治理形式，合理地處理政府、工程局、施工單位等利益相關方之間的監督、激勵、風險分配等問題，實現不同的利益相關方之間的權利和利益平衡。目前來看，航空港區項目平穩推進，合約治理的實施使參建各方單位的行為得到有效約束，在各方出現沖突矛盾時，也可做到有據可依，快速解決。而關系治理應用的成果往往隱而不露，良好的關系治理使港區項目能采用更加靈活、快速并且成本更低的方法去解決問題。但由于國內制度環境中規章制度嚴格，關系治理仍無法取代合約治理在公共項目治理模式中的核心地位。

5 結論

在基礎設施開發等政府主導的城市建設中，項目取得成功的關鍵在于合約及關系治理的合理利用。本文認為在我國嚴格的制度環境下，合約治理是項目治理中必不可少的核心環節，而項目實施期間如果僅依照合約模式進行，在一定程度上雖能抑制機會主義行為的出現，但卻對項目問題處理效率產生較大影響，通過引用以信任、溝通為主要方式的關系治理，在項目治理的框架內適當注入一些柔性元素，能夠使項目利益各方更好地履行合同內容。由于本文以單案例的分析法進行分析，得出的結論仍需進一步驗證，未來還需擴大研究的廣度，圍繞更多項目的治理機制進行考察分析，驗證理論框架的可重復性。