流動經營農作物種子對現代種業發展的危害分析及解決對策
——基于濱城區一起農作物種子行政復議案例的分析

呂景海 汪君 栗明 毛丹

（1 山東省濱州市濱城區農業技術推廣中心，濱州 256600；2 重慶市奉節縣吐祥鎮農業服務中心，奉節 404607）

國以農為本，糧以種為先。種子作為特殊的、不可替代的農業生產資料，在農業生產中發揮著重要作用。而種子的質量、品質決定著糧食的產量和品質[1]。習近平總書記在海南省三亞市崖州灣種子實驗室考察調研時強調，“種子是我國糧食安全的關鍵。只有用自己的手攥緊中國種子，才能端穩中國飯碗，才能實現糧食安全，種源要做到自主可控，種業科技就要自立自強”[2]。自2000 年新《種子法》實施以來，我國現代化種業得到了快速發展，但在種子的生產經營過程中，由于種業企業良莠不齊，造成企業之間不良競爭，產生了許多違法生產經營現象，制約了我國現代種業發展，給我國種業安全和農業生產安全帶來了隱患。

1 對流動經營未備案種子行政復議案例的分析

1.1 行政復議案案情簡介2022 年2 月13 日星期天，山東省濱州市濱城區農業農村局執法人員接群眾舉報。舉報稱一外省牌照車輛涉嫌在轄區內流動經營假玉米種。執法人員接到群眾舉報后及時通知濱城區綜合行政執法局，協同到現場調查取證。同時，群眾也通過110 向公安部門舉報，110 及時出警將流動經營涉案車輛帶至當地派出所內，并通知農業農村局和綜合行政執法局到現場進行案件調查。經現場調查，涉案車輛為鄰縣區A 公司雇傭，采取搭贈蔬菜種子的方式流動串鄉銷售玉米種，經營的玉米種為合格種子，但未按照《種子法》《農作物種子生產經營許可管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的相關規定在濱城區轄區內進行經營備案，屬于經營未備案種子的違法行為。綜合執法局依程序對涉案當事人進行現場詢問調查，并制作現場詢問筆錄和現場勘驗筆錄，按法定程序要求A 公司進行整改。調查結束，綜合行政執法局依據《種子法》及《山東省農業行政處罰裁量基準（2019）》相關規定，作出濱城綜執罰（2022）QZ025 號處罰決定，罰款10000 元。

2022 年5 月23 日A 公司不服濱城區綜合行政執法局作出的濱城綜執罰（2022）QZ025 號處罰決定，向濱城區人民政府申請復議。濱城區人民政府于2022 年5 月27 日受理，并要求被復議單位限期提交行政復議書面答復和提交證據。濱城區人民政府復議后以適用法律條款不明確，使用裁量基準存在推測，變更了濱城綜執罰（2022）QZ025 號處罰決定，罰款2000 元。

1.2 A 公司申請行政復議的主要內容（1）A 公司不承認是流動串鄉銷售玉米種，是廠家工作人員開車路過濱城區，遇110 查車，因車內有玉米種而被調查。（2）農業農村局執法人員是否具有執法權；執法人員要求A 公司提供種子銷售記錄、對廠家工作人員進行詢問筆錄、對涉案玉米種進行證據保存行為違法。（3）對A 公司的行政處罰是由于濱城區農業農村局不為其經營的種子進行種子生產經營備案而受到處罰。

1.3 濱城區農業農村局行政復議答復情況及提交的證據

1.3.1 對A 公司不承認是流動串鄉銷售玉米種的答復A 公司所雇用的外省牌照車輛在濱城區串鄉以搭贈蔬菜種子為優惠條件銷售玉米種時被群眾舉報，同時舉報人通過110 向當地公安部門進行舉報。涉案車輛以同樣的銷售方式于2022年2月20日（星期天）在其他村莊流動銷售玉米種，并被群眾舉報。

綜合行政執法局執法人員現場對當事人做的詢問筆錄中有“流動銷售玉米種的行為”記錄，當事人沒有否認，證明當事人不是不熟悉路線進入濱城區銷售玉米種，而是A 公司多次利用星期天執法人員休息時間，流動銷售農作物種子的主觀故意行為。

1.3.2 對執法人員是否具有執法權的答復濱城區農業農村局提交了山東省人民政府簽發的行政執法證，證明農業農村局執法人員在濱城區轄區內具有行政執法權。同時提交了《種子法》第二條、第三條證明農業農村局執法人員對農作物種子經營具有管轄權，《種子法》第五十條第一款第三項規定了執法人員的權利。《種子法》第五十條第二款規定了A公司的義務，即應該按照執法人員要求提交相關材料。所以提交“廠家出庫單”等生產經營檔案材料是A 公司應盡義務，執法人員的要求符合法律規定。

對“農業農村局執法人員要求A 公司提供種子銷售記錄、對廠家工作人員進行詢問筆錄、對涉案玉米種進行證據保存是違法行為”的答復如下：2017年農業綜合行政執法改革后，農業行政強制權力、行政處罰權力劃轉給濱城區綜合行政執法局，濱城區農業農村局只保留了行政檢查權。濱城區農業農村局執法人員協助綜合行政執法局做詢問筆錄和現場勘驗筆錄、調查取證所需要的時間和程序，只是為綜合執法局執法人員調查案情提供技術支撐。

1.3.3 對于申請行政復議人不具備種子備案條件問題的答復A 公司提出的“公司按規定進行了整改，不再具備處罰的事實依據。處罰是由于濱城區農業農村局不為其經營的種子進行種子生產經營備案而受到處罰”。因申請人不符合《種子法》及《管理辦法》規定的種子經營備案條件，未取得種子經營備案單，而受到行政處罰。農業農村局以《管理辦法》公布的“委托經營或經營不分裝種子的經營備案單”明確規定備案“種子銷售地點”而排除了跨區域流動經營行為，告知了申請人不能進行農作物種子經營備案，可以將代理的農作物種子放到濱城區轄區內的固定場所進行經營備案。

2 案情分析

該行政復議案的復議焦點是跨行政管理區域流動經營農作物種子是否合法；流動經營的農作物種子能否進行生產經營備案。該行政復議案的違法經營行為就是A 公司跨區域流動經營未進行生產經營備案農作物種子，違反了《種子法》相關規定而受到行政處罰，A 公司對該處罰不接受，提起復議。

目前對于流動經營農作物種子依據《種子法》只能按照經營未備案種子進行行政處罰，處罰力度低，流動經營農作物種子違法經營成本低、利潤高；流動性大不易監管。但流動串鄉經營農作物種子危害巨大，擾亂了種業市場秩序，沖擊了種業良性發展，危害了農業生產安全和現代種業發展安全。

該案例A 公司充分利用監管人員休息時間存在車輛、人員調動不便的執法缺陷，進行流動經營農作物種子，擾亂濱城區種子經營市場。被查獲后又利用了相關法律中對“流動經營農作物種子”沒有明確規定是違法經營行為的條款規定，提出行政復議逃避行政處罰。復議后的處罰結果對A 公司懲戒效果不明顯，對轄區內固定經營農作物種子經營戶有失公平。

3 該案例涉及的現代種業發展及市場監管中存在的問題

3.1 流動經營農作物種子對種業良性發展危害性問題近幾年機構改革和車輛改革后，各單位嚴控車輛數量和車輛使用，未經領導同意休息時間嚴禁動用車輛。各單位執法人員居住分散，需要執法時集中執法人員困難，往往當執法人員接到舉報到達舉報現場時，流動經營農作物種子商販已不知去向，失去執法目標。在農作物種子銷售季節，流動經營農作物種子商販充分利用了以上執法中存在的問題，在執法人員休息時間以虛假的經營單位采用搭贈產品或低于當地同類種子的價格，雇傭宣傳人員進行虛假宣傳銷售農作物種子，甚至銷售假劣種子和未審先推的農作物種子獲取暴利，擾亂沖擊了當地種子市場經營秩序。購買種子的用戶多為年齡較大、貪圖便宜且經不住宣傳人員虛假宣傳的村民，當村民購買了假劣種子遭受損失后又無從追償，易造成群體事件而產生不良的社會影響。跨區域流動經營農作物種子是農業生產安全和現代種業發展安全中的巨大隱患因素，應予嚴厲打擊。

3.2 跨區域流動經營農作物種子是否屬于法律禁止行為問題目前《種子法》及《管理辦法》沒有明確的條文規定流動經營農作物種子違法，其他法律也沒有對流動經營農作物種子是否違法進行界定。按照“法無授權不可為，法定職責必須為，法無禁止皆可為”原則，貌似流動經營農作物種子是合法的，是受法律保護的。但是《管理辦法》第二十三條對農作物種子生產經營備案條件的規定中明確要求備案人提供“種子銷售地點”，隨同《管理辦法》公布的農作物種子生產經營備案表（經營代銷種子/經營不分裝種子）中明確標注“種子銷售地點”。作為農業執法人員理解為該條款就是對農作物種子經營者在代銷其他種子企業的種子或經營不再分裝的種子時必須進行定點經營，流動經營農作物種子行為違法的法律禁止規定。流動經營農作物種子是不被法律保護的，特別是跨行政區域的流動經營農作物種子行為，若經營的種子不合格，容易造成農業生產的巨大損失，應予嚴厲打擊。

3.3 農作物種子生產經營備案是否屬于經營許可范疇問題新《種子法》增加農作物種子生產經營許可證制度，將原來的種子生產許可證與種子經營許可證合二為一，同時增加了農作物種子生產經營備案條款。種子生產經營備案出現在《種子法》第五章第三十八條“種子生產經營許可”的章節，并與“種子生產經營許可證的有效區域由發證機關在其管轄范圍內確定”的條款并列。說明《種子法》第三十八條規定了農作物種子經營備案屬于經營許可的范疇，是農作物種子生產經營許可制度的延伸，是對種子經營許可的規定。

另外《管理辦法》第二十三條第一款規定了需要備案經營的事項，同時規定農作物種子生產經營備案在前、銷售在后，即在農作物種子銷售前必須先在當地農業農村行政管理部門備案，農業農村部門審核通過后再進行銷售，所以農作物種子經營備案屬于經營許可的范疇，未取得農作物種子生產經營備案表進行種子經營銷售為違法經營種子行為。

3.4 農作物種子生產經營備案的對象不明確問題在農作物種子生產經營備案過程中是以經營主體為備案對象，還是以經營的農作物品種為對象，法律規定不明確，農業農村行政管理部門工作人員各說各有理，現實中通過中國種業數據大平臺進行備案時是以農作物品種為對象，不以經營主體為對象。《種子法》第三十八條規定了分布在鄉鎮、街道、村莊內委托代銷持有種子生產許可證企業的種子或零售不再分裝農作物種子的經營主體不需要辦理種子生產經營許可證，但需要向種子經營地農業農村管理部門備案。所以《種子法》及《管理辦法》對種子生產經營備案的相關規定就是為了解決農作物種子生產與經營的矛盾，理順生產經營關系，便于農業農村部門對廣大農作物種子經營主體監管而設定的[3]。

從法律角度來看，本文認為農作物種子生產經營備案應以生產經營主體為對象，是對不具備農作物種子生產經營許可條件的小散經營主體備案經營的規定。不應以經營品種為備案對象。農作物種子生產經營主體應在每年初向當地農業農村管理部門提交備案材料，取得備案表就可以進行正常經營，不需要將經營的農作物品種和進貨批次進行備案。

3.5 農業綜合執法的職責邊界不明確問題2017年農業綜合行政執法改革后，農業綜合執法中的農業行政強制權、行政處罰權劃轉給濱城區綜合行政執法局，濱城區農業農村局只保留了行政檢查權。造成在農業執法監督檢查中，執法人員發現管理對象存在違法經營行為時，對管理對象實施的違法行為和產品不能實施強制手段，需要協調綜合行政執法局執法人員到現場實施強制手段進行證據保存或扣押。農業農村局和綜合行政執法局是兩個獨立單位，各有自己單位的重點工作，所以執法人員需要通過各單位領導進行協調，協調執法人員時間漫長，往往錯過執法時機。農業農村局執法人員在執法現場長時間等待，一是耽誤其他檢查工作，二是容易引起管理對象情緒失控，發生意想不到的后果。

行政檢查、行政強制、行政處罰是打擊農業領域違法行為，保護農業安全生產的有效手段，缺一不可。現實中三者分離實施，弱化了農業綜合執法的力度，給管理對象造成農業農村局執法人員管不了市場的印象，違法經營獲取暴利的思想有所抬頭，給農業安全生產埋下隱患，不利于農資經營市場管理。

4 解決現代種業發展及農作物種子生產經營市場管理問題的對策

4.1 明確流動經營農作物種子為違法經營行為現行《種子法》及《管理辦法》只是對轄區內的固定農作物種子經營戶如何進行生產經營備案進行了規定，未對跨轄區流動經營農作物種子是否違法和如何進行生產經營備案作出規定。更沒有對流動經營農作物種子是否屬于違法經營行為進行條款定性，同時在其他調整市場經營行為的現行法律法規中也未有對“流動經營”明確的條文規定。依據經營未進行生產經營備案種子條款對流動經營農作物種子的違法行為進行處罰，對于固定場所經營農作物種子的經營者有失公平。鑒于流動經營農作物種子對現代種業發展危害巨大，并且發生種子質量糾紛后受損農戶難以追償損失，容易引起群體事件，造成不良影響。所以應在《種子法》中明確規定流動經營農作物種子為禁止行為，應嚴重處罰，并通過設立禁止流動經營農作物種子條款來限定農作物種子經營者的經營區域，以保護廣大農作物種植者、農作物種子銷售者的權利。

4.2 明確農作物種子生產經營備案為經營許可范疇由于農作物種子生產經營備案的主體法律地位不明確，種子備案是否屬于種子經營許可范疇，現行《種子法》沒有明確的條文規定，易造成農作物種子經營者對農作物種子生產經營備案的錯誤認識，在進行備案時不夠主動。因此應明確規定農作物種子生產經營備案是對分布在鄉鎮、街道、村莊中的種子零售商經營農作物種子行為的許可，必須在當地農業農村部門備案后經營。

4.3 明確相關監管部門的職責邊界，確保監管到位自從農業農村綜合執法機構改革以來，行政檢查、行政強制、行政處罰3 項監管手段的嚴重割裂，造成分布在農業農村局內部農作物種子技術指導部門和農業綜合執法部門職責不清或者農業農村局與綜合行政執法局職責不清，產生了“看見的管不了，管得了的看不見”等不合理現象。建議相關部門按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》（中辦發〔2018〕61 號）精神落實農業綜合行政執法改革。建立完善的農業綜合執法隊伍，理順農業綜合執法隊伍的職責和管理關系，積極推動農業綜合執法職權下放鄉鎮，建立鄉鎮綜合行政執法隊伍，充分發揮鄉鎮基層優勢，打通農業綜合執法最后一公里，保障農業生產安全。

4.4 建立輕微違法行政處罰豁免和信用懲戒制度參照《食品安全法》第一百三十六條規定的內容建立農作物種子行政處罰免責條款，制定行政處罰豁免制度，細化行政處罰豁免條款。在執法人員調查過程中違法主體能夠提供證據證明不合格種子來源于種子生產企業，進貨渠道明確，證據確鑿，并積極配合調查，消除損害后果的可以免于行政處罰。但需對違法主體進行行政處罰豁免后，將其納入信用懲戒管理名錄加強監管，若再次發現違法經營行為后與豁免的行政處罰行為合并處罰，達到寬嚴結合的監管效果。執法機關調查結束后須將調查材料移交給對不合格種子生產企業具有管轄權的執法機關，并立案調查進行處罰。

通過建立行政處罰豁免和信用懲戒制度，鼓勵種子零售商加強種子溯源管理，向種子生產企業索要合法票證，記錄經營臺賬，以制約種子生產企業，使其不敢生產銷售以次充好、套包種子等不合格種子，達到扶優打劣、規范種子市場的目的，使假劣種子失去存在的土壤，確保種子質量安全。

糧食安全是我國重大戰略需求，是國家安全穩定的基石。習近平總書記曾多次強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。種子是農業的“芯片”，良種對糧食增產至關重要[4]。加強農作物種子生產經營市場管理，打擊農作物種子違法生產經營行為，優化農作物種子生產經營市場，對于國家經濟發展，維護國際安全具有重大意義。