規范疫情防控執法助推基層治理法治化

文 陳海燕 中共啟東市委黨校高級講師

基層治理是國家治理的基石，其治理成效直接影響到國家治理體系和治理能力現代化水平?；鶎又卫?，法治先行，依法行政、規范執法是重點。行政執法是否規范，事關人民群眾利益，事關改革開放發展大局。規范執法在基層落地,將有力推動基層治理法治化建設。為確保疫情防控背景下的基層治理始終走在法治軌道上，必須加強執法行為規范化建設，提升人民群眾法治滿意度。

一、規范疫情防控執法讓基層治理更有力

在疫情防控期間，社區與公安等職能部門獲得轄區居民及外來人員更加翔實的基礎信息，廣大基層干部堅守崗位贏得廣泛的群眾基礎，志愿服務社會動員渠道拓寬，職能部門與社區居民的共同治理意識增強等，這些都是我國基層治理法治化的具體體現。疫情防控期間,基層政府及其職能部門應當堅持依法行政、規范執法，讓人民群眾更為直接地感受到基層法治化建設的成果和進步，共同推進基層治理。

（一）規范疫情防控執法是基層治理法治化的現實之需

基層與人民群眾的聯系最密切最直接，做好基層法治工作，有助于政府樹立法治理念，牢固法治思維加強依法行政,提升政府公信力；有助于人民群眾提高法治意識，感受公平正義。新時代法治建設的不斷發展，法治中國建設提質增效，但基層治理中執法亂作為、不作為等現象依然存在，不容忽視。在疫情防控背景下，提升基層治理法治化水平，必須堅持問題導向，將基層群眾較為集中的諸如規范執法等問題作為著力點，提升治理實效。

（二）規范疫情防控執法是基層治理法治化的重點工作

基層治理法治化，究其本質是進一步規范公權力的運行，保障人民群眾的合法權益，優化地方治理機制，不斷提升人民群眾參與社會治理的積極性，有效推進國家治理體系和治理能力現代化。嚴格規范文明執法是基層治理法治化的重點內容。在疫情防控中，基層政府及其職能部門必須秉持“法無授權不可為、法定責任必須為”的理念，在職責范圍內依法依規履職,加強法治宣傳，進一步獲得群眾的認可和信任。

（三）規范疫情防控執法是基層治理法治化的基本要求

基層治理法治化是全面依法治國在基層的實踐，具體到疫情防控方面，就是各方面參與疫情防控的人員必須依據《突發事件應對法》等法律法規授權，規范實施防控措施。行政機關本身就承擔保護人民生命安全的重大職責，更應當在疫情防控中堅持依法行政，做出的具體行政行為必須符合合法性、合理性原則等法治要求，用法治方式解決疫情防控中的各類糾紛和矛盾。領導干部應當做懂法守法、依法行政的模范，用法治方式推進疫情防控的各項工作，引領執法人員嚴格規范執法。執法人員應當不斷提升自身的法律素養和專業技能，推進執法規范化建設。

二、疫情防控執法行為規范化的內涵及特點

疫情防控執法行為規范化，就是將嚴格、規范、公正、文明執法落實到具體的疫情防控執法過程中，讓人民群眾在每一項執法活動、每一個執法案件中感受到公平正義。嚴格、規范、公正、文明執法，主要包括行政機關在疫情防控期間的執法決策機制、執法人員管理機制、執法監督和考核機制、執法保障機制等相對健全，執法的主體、依據、權限、事項以及執法程序等嚴格依據法律的規定，確保執法權力在法治軌道和制度框架內運行。

在疫情防控的特殊時期，規范化行政執法除與平時一樣遵循依法行政、合理行政、程序正當等行為準則外，具有明顯的防疫特點：

一是從執法主體看，非行政機關工作人員參與執法。疫情防控具有應急性，需要動員基層群眾自治組織、企事業單位及其人員共同參與。在《傳染病防治法》《突發事件應對法》等法律法規的授權之下，社區以及醫療機構等工作人員與行政機關執法人員一起參與防控，或配合執行防控措施。

二是從執法事項看，嚴厲打擊涉及疫情的違法行為。執法機關重點圍繞人民群眾最期待的民生問題、社會秩序問題等，嚴厲打擊知假售假防疫物資、造謠傳謠、囤積居奇、毆打傷害醫務人員、阻礙破壞強制隔離等法定防控措施、新冠病毒感染確診者故意傳播病毒等違法行為，切實履行職責。

三是從執法依據看，以公共衛生安全法律法規為主。依法開展疫情防控，嚴格執行《傳染病防治法》及其實施條例、《突發事件應對法》《國境衛生檢疫法》《突發公共衛生事件應急條例》以及省、自治區、直轄市等人大常委會制定的地方性法規，依法履職，執法有據。

四是從執法方式看，兼顧均衡剛性執法與柔性執法。疫情傳播速度快、傳染性強，在不違反法定程序的前提下，執法機關通過簡化流程、縮短時間、信息化辦理等方式從嚴從快辦理案件，切實維護社會秩序。在保障執法力度的同時，考慮部分群眾因疫情產生情緒失控而出現不配合、不理解執法的行為，注重教育與懲戒相結合，開展柔性執法，提升執法溫度。

五是從執法行為看，審慎使用行政強制及行政征用。疫情防控期間，行政機關需要對相關人員采取隔離、封閉場所、交通檢疫等防控措施時，會采取行政強制及行政征用等行政行為。隔離等防控措施涉及憲法所規定的公民基本權利和自由，執法機關對于前述兩項行政行為，需審慎做出執法決定，遵循依法、必需、合理的原則，嚴格依法實施，最大化保護公民、法人和其他組織的合法權益。

三、疫情防控期間執法行為面臨的現實挑戰

本輪疫情自2022年年初暴發至今，各地衛生、城管、公安、交通、市場監督等職能部門認真履職，為筑牢疫情防控安全防線奉獻力量。但從新聞媒體曝光的黑龍江大慶局長手撕衛生許可證、河北遷安防疫要求居民上交鑰匙、河南給討說法的儲戶賦紅碼、江蘇無錫黃碼人員做完核酸手上蓋章并保持3天等案例看，疫情防控執法還存在問題和短板。規范化執法，主要遇到執法人員、執法對象、執法任務以及執法環境四個方面帶來的挑戰：

（一）執法人員行為失當

防疫執法人員執法不規范、執法能力不強，疫情防控實戰經驗不足、執法水平不高，限制了執法規范化建設在疫情防控中的持續推進。突出表現在三個方面：

一是防疫人員越權執法。基于疫情防控執法的特點，同時根據《傳染病防治法》的授權，部分居民、村民參與傳染病預防與控制活動。這部分人員大多沒有接受過系統培訓，對自身所肩負的“監測、宣傳、教育和上報”的職責定位不準，突破權力邊界，對違反防疫規定的群眾粗暴野蠻，態度惡劣，造成嚴重負面影響。

二是執法方式簡單粗暴。為了筑牢疫情防線，各地都采取了一些較為嚴格的防疫措施，但一些地方執法機關沒有把握好執法尺度，采用了層層加碼、“一刀切”的方式。例如，河北張家口某高速防疫檢查點對所有外來貨車司乘人員，不論是否持有48小時內核酸陰性證明，都要求重新做一次“核酸檢測+抗原檢測”、不論司乘人員通信行程卡是否帶*號，一律要求登記報備，否則不允許下高速。這些簡單粗暴的執法方式，嚴重影響了交通大動脈的正常運轉，對民生保障、疫情防控及復工復產影響巨大。個別執法人員自身防疫工作不到位，在具體執法中罔顧法律，暴力執法。比如，安徽含山一校外培訓機構違反防疫規定開展線下培訓，某執法人員上門執法時沒有配戴口罩，采用飛腳踹門、多次掐脖，甚至推搡涉事老師訓誡的執法方式，遭到公眾質疑和反感。疫情防控中采用過度及簡單粗暴的執法方式，嚴重影響司法公信力。

三是執法程序不規范。疫情防控情況緊急，部分執法人員在注重當事人的違法行為時，忽視了其他必要的執法程序，如未按規范要求攜帶執法記錄儀或者全程錄音錄像，缺少必要的告知、聽取當事人陳述和申辯等程序，導致執法違法。

（二）執法對象防控意識差

疫情期間，絕大多數市民都能做到非必要不出省，減少跨市流動，做好個人防護，準確、全程記錄活動軌跡，大多數企業也能落實防疫要求。但仍有一部分市民和企業認為疫情已經遠離，防護意識松懈，主要表現在：

一是不履行公民疫情防控義務。部分市民認為每次進社區、飯店等公共場所都要掃碼太繁瑣，進入商超等人員密集地不僅不戴口罩，拒絕測溫，甚至還要硬闖。違反防疫規定聚眾聚集、高風險地區后回家不報備、故意隱瞞行程等。由于部分人的不理解不配合，在增加了執法人員工作量的同時，給社會面的疫情防控帶來新風險。

二是不配合執法機關防控檢查。一些企業以疫情防控需要為由，有意設置障礙，采取大門緊閉、拒收執法文書等方式，對執法檢查不予配合，導致案件延期。一些企業因受疫情停工停產的影響，在疫情相對穩定階段盲目搶進度，甚至受利益誘惑，鋌而走險，不惜違法違規。面對執法人員指出的存在問題，部分企業負責人對于諸如安全生產等執法檢查易產生抵觸心理，通常會以企業尚未恢復正常生產為由而久拖不改，對執法人員也不是很友好。執法對象疫情防控意識淡薄，阻礙行政執法，導致執法效率大打折扣。

（三）防疫執法任務艱巨

疫情防控期間，執法人員在執法活動中會接觸到來自中高風險地區的執法對象，面臨被感染的風險，還要處理一些因防疫引發的突發事件，防控執法責任重、心理壓力大，容易使執法人員身心疲憊，影響整個執法團隊的執法能力和水平。

一方面，高負荷的執法和疫情防控工作給執法人員帶來較重的生理壓力。行政機關的執法人員擔負著“社會面清零”的重任，除了日常執法工作外，還會根據防控需要，參與公安、交通等多個職能部門的聯合執法，加強重點行業、重點場所以及重點人群的防疫管理。同時，還要支援社區疫情防控，開展敲門行動，成為卡口“守門員”、防疫政策“宣傳員”、檢測點熱心助老的“服務員”。執法任務繁重，執法人員身處疫情防控的最前線，身體得不到休息，容易積勞成疾，甚至犧牲。

另一方面，執法人員身處嚴峻復雜的執法環境，面臨巨大的心理壓力。比如在七八月的高溫天，身穿防護服的一線執法人員既要克服汗流浹背、疲憊困乏等身體不適，也面臨夜以繼日重復的工作帶來的心理壓力。在這種情形下，“壞情緒”往往會隨之而來，一線執法人員容易出現焦慮、擔憂、緊張等負面情緒。有的會懷疑自己已經感染病毒，心里惶恐不安；有的會因為沒有給執法對象提供更好的救助感到自責；有的受負面情緒影響，出現執法失當的情形，直接影響執法效果。

（四）涉疫執法輿情頻發

網絡時代，人人都可以成為新聞的傳播者、熱門事件的評論員。受疫情影響，一些群眾雖不能外出，但活躍在網絡上。在當前社會環境下，群眾對防疫執法期盼度高，自覺不自覺地將其放在放大鏡下進行評議和監督。同時，防疫執法事件具有覆蓋面廣、傳播速度快、社會關注度高的特點，容易成為網絡輿情熱點事件。從2020年湖北孝感一家三口在家打麻將遭防疫人員毆打，一直到今年6月丹東父女黃碼看病闖卡被攔后襲警等，此類事件經網絡傳播后引發輿情，頻頻登上話題榜單。這對涉疫執法行為提出了較高的要求，如有瑕疵就會成為眾矢之的。有些事件中執法人員本無過錯，但經某些自媒體斷章取義或是加工后，呈現“一邊倒”同情弱勢群體的態勢，導致過度強調執法主體規范化執法，而忽視執法對象應當承擔的防疫義務。網絡負面輿情的多發，執法公信力嚴重受損。

四、規范疫情防控執法行為的路徑選擇

疫情防控是一場總體戰，打贏這場戰爭，法治是最重要的保障。我們應當從思想理念、教育培訓、制度保障、執法方式等環節入手，不斷提升執法行為的規范化程度，確保各項執法工作嚴格規范公正文明，才能有效推進整個社會運行的暢通、高效，才能保證人民群眾的生命健康以及社會環境的安全穩定。

（一）堅持執法為民，增強群眾工作能力

堅守理想信念，堅持執法為民，站穩人民立場，把人民至上理念落實到執法全過程、各環節，充分展示規范化執法的隊伍形象，做到執法有力度、服務有溫度，不斷提升人民群眾的獲得感和滿意度。

一是堅定執法為民理念。堅持以人民為中心，注重執法人員宗旨意識及執法理念的學習。依照司法部、公安部等部門關于執法開展疫情防控工作的通知要求，教育執法人員充分認識規范妥善處置涉疫執法案件的重要性及過度執法、簡單執法、粗暴執法引發的嚴重后果，樹牢法治思維，堅定執法為民理念，秉持不懼難、有智慧、敢擔當的精神開展工作，讓規范執法成為執法習慣。

二是堅持為民辦實事。執法機關疫情防控從服務群眾滿意度入手，開門納諫，廣泛聽取群眾的建議，圍繞群眾關心的熱點、難點、痛點問題，開展執法服務。加大涉疫重點領域執法查處力度，提升群眾安全感。積極引導企業、商戶落實主體責任，幫助其平穩復工復產、安全經營，不斷增強群眾對執法活動支持和認可。

三是堅守執法普法陣地。執法機關以執法+普法的方式開展現場普法，精準送法上門，筑牢防控宣傳網。一方面可通過流動宣傳車、橫幅宣傳、線上宣傳、進村入戶等方式，向公眾宣傳涉疫法律法規、疫情防控知識和最新防控要求等內容，提醒勸導群眾做好日常防護措施，增強群眾的自我防護意識。另一方面，直接面對執法對象，通過發放法律法規手冊、現場答疑等現場釋法方式開展普法宣傳，引導群眾依法支持和配合執法人員開展疫情防控工作。

（二）突出精準培訓，提升執法素質技能

各地要高度重視防疫執法人員能力素質提升，聚焦執法培訓工作要解決的核心問題，要精準識別執法培訓需求，提升培訓主題針對性、實用性和可操作性，推動執法隊伍形象與執法能力水平雙提升。

一是精準培訓內容，開展規范執法實務培訓。執法機關要根據防疫執法人員的培訓需求制定培訓計劃，提高培訓精準度。針對疫情防控執法中存在的主要問題，把嚴格執法程序、把握執法尺度等作為重要培訓內容。開展《行政處罰法》《進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》等法律文件的輔導學習，讓執法人員加深對違法行為主體認定、執法程序、違法事實、證據收集、法律適用、自由裁量、文書制作及送達、案卷裝訂等行政執法實務的理解，明確依法是防疫的底線，在防疫執法過程中不能突破權力的邊界，堅決克服“重實體、輕程序”的錯誤思想，必須做到“遵照規定，規范流程”，進一步規范行政執法行為。

二是結合疫情防控，組織現場執法實戰演練。實戰演練根據發生在疫情防控執法工作中的突發案件進行，設置執法中遇到新冠確診人員、疫情高風險地區返回居民拒不配合監測、暴力對抗防疫工作等場景，考查參訓人員能否按照應急預案和處置工作流程開展執法工作。演練結束后，由培訓教官就演練中出現的問題進行現場指導，進一步規范涉疫執法的流程細節，提升培訓效果。以演練促實戰，提高全體人員對疫情防控的應急反應能力及自我防護意識，熟練掌握各項應急措施。

三是聚焦防范風險，提升網絡輿情應對能力。執法機關應大力推進執法公開，發布權威動態、推出執法先進典型等搶占輿論主動權，使一些防疫執法網絡流言不攻自破，同時要加強涉疫執法的輿論引導，樹立執法機關的正面形象，維護執法權威。對于一些可能形成負面執法輿情事件，要提高警惕，迅速做出合理說明，將輿情風險消滅在萌芽狀態。執法輿情一旦發生，執法機關應在第一時間通報初步調查結果，查明是否屬于違規執法事件；盡早公布最終調查結果，還原事實真相，對整個事件給出一個足以服眾的處理意見。同時，執法機關應以被曝光的執法事件為鏡鑒，對執法部門做一次全面而嚴格的“體檢”，并針對“病情”采取有力措施，自覺接受網絡輿情監督。

（三）加強制度建設，落實執法權益保障

要做好執法規范化建設，就必須有一套完備的制度體系作為保障。同時，還要加強對執法人員的關心關愛，落實執法保障，提升執法人員依法開展防疫工作的底氣和工作積極性。

一是健全執法管理制度。要建立健全涉疫執法監督管理，圍繞應急、市場、城管等重點領域執法開展專項督查，重點檢查執法三項制度、辦案情況等，推動執法機關嚴格規范公正執法。不斷完善執法過錯責任追究機制，促進執法人員正確行使法定職責，提高防疫執法水平。明確執法過錯責任追究的適用范圍、原則，受追究的具體形式、程序等，針對執法過錯案件，執法機關要及時剖析、整改并糾正。實行涉疫執法案例指導制度，對在疫情防控中已辦結的典型案例，進行收集整理，形成執法機關在防控期間類案同罰的執法參考，減少執法隨意性。

二是建立正向激勵制度。挖掘疫情防控執法一線先進典型，及時予以表彰獎勵，廣泛宣傳，以榜樣力量激勵鼓舞廣大執法人員。設立專項資金，給予對防控執法人員工作補助。強化實績激勵，在職級晉升、職稱評聘、各類評優評先中重點向疫情防控執法一線表現突出的人員傾斜。

三是關愛執法人員身心健康。疫情防控期間，執法機關要科學配置執法力量，保障執法人員有足夠的精力和時間開展防疫執法。根據執法人員的身體狀況、工作強度等，實行輪崗及強制休息制度，保障一線執法人員必要休息時間。同時，執法機關要做好執法人員心理疏導服務。通過邀請專家團隊開展心理疏導專題講座的方式，讓執法人員認清心理壓力的來源和危害，提升心理素質，以更加健康飽滿的心態投入到工作和生活中。

（四）改進執法方式，營造良好執法環境

執法機關聚焦營造良好執法環境，提升執法效能，可通過不斷改進和創新執法方式，加強執法力度、速度，提升服務溫度，推動疫情防控執法工作水平全面提升。

一是推廣非現場執法。在數字賦能、智慧城市建設快速發展的當下，讓非現場執法模式的施行具備可行性。疫情期間，執法機關以現場執法為基礎，適當開展非現場執法。執法人員利用無人機等遠程監控、視頻檢查的信息技術手段發現存在的問題，進行收集和記錄，通過郵件、短信、電話、視頻等方式調查詢問，告知當事人的違法事實、處置依據、罰款金額及其權利義務。執法機關運用非現場執法，能實現人、物、發現路徑的非接觸，減少因人員接觸而增加疫情防控風險，破解疫情執法難點，確保執法規范化合法化。

二是推行輕微違法不予處罰。依據行政處罰法相關條款的規定，為輕微違法不予行政處罰制定清單，明確使用的條件，做到于法有據。例如，如因核酸檢測需要違規臨時停放車輛的，為企業、居民運輸物資車輛發生交通違法行為等較為輕微、對社會沒什么危害性的違法行為，以現場引導糾正和口頭教育為主，不予處罰，給企業、個人一定的容錯空間，降低其生產成本，體現過罰相當、以人為本的精神。

三是推廣說理式執法。在疫情防控期間，針對部分群眾不配合行政執法的，執法人員應當開展說理式執法，闡明情理，耐心說服引導當事人，讓當事人明晰違法行為邊界、對應的法律條文、需承擔的法律后果等，以便更好地守法。通過說理式執法讓當事人心服口服，有利于當事人對防疫執法更加認可，彰顯執法的溫度和人性化。