城市更新中的鄰里沖突與社區治理共同體建設

文 張 俊 同濟大學政治與國際關系學院副教授，博士

隨著中國城市建設的發展，新建商品房小區在城市住區中的占比逐步增長，為城市住區生活提供了新的參照標準。在新的參照標準下，建于上個世紀各個歷史年代的城市居住小區不僅物質空間老舊，而且缺乏公共空間和新的基礎設施，既難以滿足居民在社區交往、休閑、鍛煉、無障礙出行等方面的高品質生活需要，也難以在空間景觀、空間品質等方面為社區認同、社區歸屬感等提供積極的支撐，已經成為社區治理必須要直面的問題。為了解決老舊小區的系列問題，2020年7月國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，提出力爭在“十四五”期末基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區的改造任務。老舊小區的更新改造成為社區治理的重要抓手，既帶來了機遇和動力，也帶來了挑戰。在政策支持下，各類外部資源、資金投向老舊小區，引發的問題是：投入是否是社區所需求的？投入如何在社區分配？在實踐中常表現為社區與政府的目標分歧引發的沖突，鄰里間分配分歧引發的沖突。兩類鄰里沖突顯示了社區與城市、社區內部關系的緊張。在鄰里沖突增加時，是加強基層的自治，通過自治來化解矛盾？還是加強基層政權建設，通過行政力量下沉來解決矛盾？強調基層自治和強調基層政權是社區治理研究中兩種不同的理論傳統。[1]在城市更新的實踐場域，基層自治和基層政權建設均在空間情景中展開。在不同的空間情景中化解鄰里沖突，形成社區共識，建設社區治理共同體的路徑是否有所不同？論文將以老舊小區加裝電梯和遺產社區保護為例，比較分析具體空間情景中的鄰里沖突與社區治理共同體建設，闡釋空間在社區共識形成中的重要性，反思國家與社會視角下的社區治理研究。

一、社區治理的空間基礎與城市更新

（一）社區治理的空間基礎

社區的概念來源于德國社會學家滕尼斯，用以描述地緣、血緣、親緣等共同體。從德語的“gemeinschaft”翻譯成英文的“community”，再翻譯成中文的“社區”。雖然在社區概念的研究和傳播中產生了林林總總的定義，但空間邊界是其中一個核心要素，一般指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。社區治理是指在一定區域范圍內政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。[2]社區和社區治理均與空間和空間邊界緊密相關聯。城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后做了規模調整的居民委員會的轄區。

改革開放以前，中國城市社區多是單位制社區，各社區的空間建設標準沒有特別明顯的區別。改革開放后，尤其是住房商品化發展后，住區的空間建設標準加快分化。新建的高檔商品房小區內有大片精致的綠化和景觀，有各類可用的公共空間和會所，可無障礙通行、人車分流等。新建的商品房小區為了便于更好地出售，不僅在公共空間、基礎設施上下功夫，還在外觀和景觀上特別用心，去彰顯小區的品質和業主的身份。由此，商品房小區與老舊小區在外觀和景觀上形成了明顯的區分。居住分異并不只是一個學術上的研究概念，而是與居民日常生活相關的真實感受。

新建商品房小區為城市的住區空間提供了新的參照系，老舊小區的居民在比較中發現了住區空間與安全、便利和身份等的緊密關聯，發現了自己小區與理想小區的差距，對小區空間提出了要求。這些要求恰恰是社區治理的空間基礎和短板：人居環境不佳，大大影響了居民的居住體驗，居民的社區歸屬感、認同感不高；[3]綜合服務設施欠缺，社區治理缺乏有效的推進手段和抓手，社區呈現出碎片化；[4]社區缺乏參與的公共空間，社區居民參與不足；[5][6]小區公共空間和設施欠缺易引發社區沖突。由于社區人口密度高，公共空間較少，在社區停車場、公共休閑空間使用中易引發沖突。[7]

（二）城市更新作為社區治理的方式

城市建成空間的老舊和衰敗是不可避免的現象，城市更新是維持城市持續健康發展的必要手段。西方的城市更新大致經歷了推土機拆除、社區康復、經濟振興三個階段。在摒棄了大規模的拆除式更新后，城市更新已經成為社區治理的一種方式。

首先，城市更新的目標與社區治理的目標有交集。新的城市更新理念強調社區問題的綜合解決，即在不大規模拆除建筑物，也不排斥現有弱勢群體的情況下，通過空間更新和治理共同體的建設推動社區的持續發展。國內的老舊小區改造具有明確的社會指向，被稱為重大民生工程和發展工程，直接面向社區居民的宜居、安居和樂居愿望，這正是社區治理的重要目標之一。老舊小區的衰敗既來源于建筑的老舊，也來源于高收入家庭的遷出。芝加哥學派在上個世紀就應用人類生態學方法研究過建筑老化、住區人口更替的生態過程。二戰以后，許多國家的公共住房部門發現了這種長期變化過程的證據，高收入家庭傾向于搬出，并被低收入家庭所取代，導致公共住房社區的狀況下降，這種演化的生態過程仍然可以在世界各地的許多社區中被發現。[8]中國城市的老舊小區面臨同樣的問題，建筑的老舊與高收入人口遷出相伴隨，不能維持社區的空間品質和水準，也難以維持社區既有的社會結構，社區治理將面臨更大的挑戰。因此，社區治理需要住區空間的持續更新。

其次，城市更新與社區治理都需要多元主體的參與。雖然政府愿意去推動老舊小區的改造，但是需要基層社區、居民、市場的參與。城市更新在參與主體方面具有治理的鮮明特征，城市更新一直是治理辯論的沃土，辯論的主題包括誰參與、如何參與、如何實現公平性和包容性，表現出“多樣性中的統一”等。[9]研究表明，更加重視公民參與的治理網絡傾向于產生更全面的城市更新政策，并強調社會和社區發展的各個方面。相反，在忽視公民參與的治理中，更新政策往往更多地側重于更新的空間和經濟方面，從而引發紳士化效應。[10]老舊小區改造的資源多是來源于外部，在外部和社區內部間建立好多元主體參與的網絡，既是城市更新的需要，也是社區治理的需要。

最后，城市更新與社區治理都關注合作中的共識建立。由于非拆除式更新是在既有的城市空間中開展，必然涉及到居民、市場、政府等多方的利益，為了協調公共和私人利益，需要在不同的領域中建立起跨領域的合作和決策機制，尋找各方的共識。城市更新需要更多的溝通和合作，非正式活動對行動者越來越重要，越來越多的活動在談判系統中組織起來。[11]城市更新尋找共識的過程就是社區治理，關于共同努力、關于不同利益相關者之間的合作。[8]

二、城市更新中的鄰里沖突

（一）社區與城市的沖突

政府及其派出機構從外部對老舊小區投入資源、資金和政策，并不總是會獲得社區的支持，有時甚至會遇到較大的反對和阻力，這種情況主要發生在遺產社區，表現為社區與城市政府的沖突。遺產社區保護有更多元的目標，一要保護歷史文化遺產，二要提高居民的居住環境質量。[12]但遺產社區往往累積的空間問題和社會問題較多，社區居民更在乎自身居住條件的改善，政府從城市角度出發要兼顧遺產保護和居住改善，社區與城市政府的目標并不一致。“沖突”可定義為感知到的分歧——即沖突一方認識到自身的期望與另一方的期望存在矛盾。[13]科本將城市更新、城市規劃中的沖突分為：由關于經驗和事實問題（即知識）的爭議引起的知覺沖突；利益分配引起的沖突，其中包括稀缺商品的分配沖突；涉及倫理、權利、身份、道德和世界觀的價值沖突。價值沖突通常源于對“美好生活”或“場所質量”的不同假設。不同類型的沖突也有不同的解決前景：利益沖突涉及可談判和可交易的問題，而價值沖突大多具有不可談判的特征。人們通常愿意為目標和利益進行交易，但不愿意對根深蒂固的價值觀和世界觀進行妥協。[14]

沖突可能產生一些積極作用，比如促進沖突群體的內部團結、有助于協調人們的合法利益、防止不成熟的群體決策等。但很多情況下，沖突的積極作用被消極后果掩蓋。[13]一般地說，發生在不同社會群體或階層之間的利益沖突敏感性是比較低的，而發生在政府與民眾之間的利益沖突敏感斷裂性是比較高的。[15]城市更新的目的本是通過政府在社區的投入解決老百姓的“急難愁盼”問題，增加基層社區的和諧穩定。如果政府投入不但沒有滿足居民的期盼，而且還增加了沖突的風險，那么結果就是事與愿違的。

遺產社區保護中社區與城市的沖突反映了社區治理的兩個基本問題：一是社區治理的公共性問題。社區治理解決市場和政府失靈問題，但通常依賴于內部與外部的區別，這種區別可能令人反感而且成本高昂。[16]遺產社區的空間邊界較清晰，外觀較獨特，居民的生活處境相似，社區內部的團結和同質化增加了社區的社會資本，但也可能帶來社區狹隘主義傾向。在社區治理中既要考慮社區的需求，又要考慮社區需求的公共性，這增加了平衡的困難。二是社區治理的財政依賴性問題。遺產社區居民更需要公共服務設施、公共空間等公共產品，而這些需要往往超過政府財政承擔能力。政府財政可以承擔的更新選擇，又不一定為社區居民所接受。

（二）社區內部的沖突

政府投入社區的更新資金和政策受到社區多數居民的贊成和支持，但在居民內部仍然存在嚴重的分歧。這種情況發生在加裝電梯的老舊小區，表現為社區內部鄰里的沖突。老舊小區加裝電梯多數居民是受益的，但底層的居民會認為自己的利益受損而堅決反對，在鄰里內部產生了較大的沖突。城市更新在空間上的社會后果并不總是均衡，對于空間的潛在用途居民間存在分歧也是正常。如果鄰里間的沖突是溫和的、良性的，會促使沖突雙方協調各方的利益，并引起必要的社會變革。如果鄰里間的沖突是嚴重的、具有破壞性的，會導致沖突升級。升級會給沖突本身帶來不好的聲譽。對于卷入沖突的雙方及其所在的社區而言，嚴重的升級往往成為問題之所在。[13]

社區加裝電梯中鄰里沖突的焦點在利益，這種利益沖突的目的是利益博弈和解決問題，個人服從集體、局部服從全體、少數服從多數的原則并不適用。關鍵的問題是通過有規則的博弈，來實現利益的相對均衡和協調。沖突的結果往往不是哪一方的徹底勝利，而是妥協和讓步。[15]但在實踐中，經濟利益的妥協讓步并不容易實現。以上海老舊小區加裝電梯為例，加裝電梯后中高樓層每套房屋的掛牌出售價可以提高30～40萬元，而底層房屋的售價有可能還會下降。[17]一方看到巨大的利益差距，另一方并沒有在市場出售并兌現潛在價值，參與雙方從各自立場出發，往往僵持不下。

利益博弈難以達到妥協，就回到了沖突理論的出發點，也是社區治理必須直面解決的問題——如何解決城市更新與社區治理中的不平等問題？沖突是社會學研究的重要主題，沖突理論的出發點不是社會秩序問題，而是該如何對人與人，或群體與群體之間的社會不平等進行解釋的問題。在理論層面上很有趣也很精辟的問題是：“誰得到了什么，為什么？”[18]底層居民不愿妥協的一個原因是感覺自己被不公平對待，為了實現樓上居民的利益而犧牲樓下居民的利益，對樓下居民來說是難以接受的。居民為追求公平而采取行動，鄰里沖突不僅來自客觀的現實，也來源于居民的主觀維度，來源于居民對公平的主觀感受。[19]

三、鄰里沖突中的社區共識形成

（一）社區與城市形成共識

對于空間規劃中的沖突，西方參與式規劃有“沖突”和“共識”兩種不同模式的主張。“沖突模式”將規劃行動界定為一種社會動員，涉及邊緣化群體賦權和社會沖突合法化。“共識模式”將規劃設想為有組織地建立共識，為解決沖突提供集體決策。[20]中國的城市更新和社區治理以改善民生，促進社會和諧和穩定為目標，對于城市更新中的鄰里沖突尋求的解決方法是建立社區共識。共識是沖突各方價值相互調整的產物，共識的達成是妥協和讓步的結果。但共識是多元主體之間的共識，卻未必是平等主體之間的共識。共識主體之間的地位不平等在實踐中反而是一種常態。因此，在探討共識的達成途徑時，不能忽視這種主體間的不平等。[21]

共識的形成來源于沖突主體間的妥協和讓步，對于雙方妥協和讓步的空間比較充足時，沖突容易緩解，共識容易達成；對于雙方妥協和讓步的空間比較狹小時，沖突容易持續，共識難以形成。遺產社區更新相較普通的老舊小區改造面臨更多的沖突風險，但政府又不得不采取行動，不論是遺產保護還是民生改善都是政府不可推卸的責任。但居民要求的改造目標一般遠超出政府財政可支付的能力，即使政府財政可負擔還涉及民生支出的公共性和公平性問題。在政府與居民溝通時，雙方都能提出被普遍認可且對方無法正面去反駁的理由。社區無法正面反駁政府保護城市文化遺產的理由，政府無法正面反駁居民強烈改善居住環境的要求。居民迫切希望行動改善居住環境，政府迫切希望行動保護遺產社區，兩者的行動意愿都很強。當雙方的行動意愿強烈但目標又有分歧時，沖突就有升級的風險。

治理的興起與市場和政府的有限性和不足相關，社區治理為多元主體在社區公共性事務上的合作和共識提供了希望。但社區治理本身也是有限度的，不論是社區還是治理都可能失靈。在遺產社區治理中突出表現為城市政府有限的資金投入與社區急切需求之間的差距。在以社區治理為核心的討論中，對于社區矛盾和沖突的解決，要么提倡加強政權建設，自上而下去推動，要么提出居民自治，自下而上去解決。但兩者都假設社區治理有效，差別在什么方式有效，對于社區治理可能的有效性邊界并沒有加入討論。城市更新的加入，不僅凸顯了空間基礎對社區治理有效性的影響，而且凸顯了社區治理的空間約束邊界。遺產社區的空間治理反映了城市政府財政支持社區治理的公共性和有限性問題，在社區與城市間達成更新共識有更多的難度，需要有更多的創新思路。

（二）社區內部形成共識

十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，這是社區治理的基本指南。已有的社區治理研究多強調參與和共建，對于沖突和共識研究相對較少。但是基層社區行動主體間的利益分化是普遍存在的，當鄰里間存在沖突時，需要在利益分化的主體間建立起利益協調機制，將鄰里間的沖突轉化為共識，才能推動共建共治共享的社區治理。老舊小區加裝電梯中居民間的沖突由利益引起，利益類沖突具有目標有限、表達方式相對理性，沖突可以協商、讓步和妥協等特征。政府如果牽涉在沖突中，也并不意味著沖突一定高度敏感。[15]由于加裝電梯在社區中獲得多數人支持，加裝電梯又是政府推動的，近幾年老舊小區加裝電梯明顯提速。如果以加裝電梯得以實現作為鄰里沖突轉化為共識形成的標志，那么可以說加裝電梯的共識在社區相對容易形成。需要注意的是，共識可能導致弱勢群體的邊緣化，[22]共識掩蓋下的分歧容易被忽視，為不可預知的沖突埋下了伏筆。

托姆巴在《隔壁的政府》一書中，將“共識”作為理解中國城市鄰里政治的關鍵。他發現社區的“共識”是隱含的，不是表現在人們表達什么，而是表現在他們如何表達。無論是工人還是白領都采用政府的官方表達方式，接受政府話語和日常實踐的合法性。[23]在實踐過程中再生產了官方的話語，間接賦予了國家話語的合法性并強化了國家的基層治理能力。[24]但是在加裝電梯的鄰里沖突中，共識話語的生產并不是完全基于國家的政策和法規，而是來源于社區內在的邏輯。因為依據相關政策和法規，低樓層居民可以完全拒絕高樓層居民加裝電梯的要求。居委等基層干部與加裝電梯的積極分子采用的溝通策略是以鄰里情化解鄰里沖突，強調了空間鄰近對大家的支撐和約束作用。比如，“遠親不如近鄰”“抬頭不見低頭見”“鄰里互助是值得肯定和贊揚的”等。這些溝通的話語反映了社區的本質，也反映了治理的本質，治理不僅把每個參與主體看成理性人、經濟人，而且將參與主體看成是有感情、有偏好、有關系網絡的社會人。在老舊小區加裝電梯的社區治理中，既要看到鄰里間的利益沖突，也要看到鄰里間的社會情感需要；既要重視社區共識的形成，也要重視社區共識下的分歧。如何在空間變動中增進鄰里感情，促進鄰里社會資本需要社區治理的創新。

四、空間情景與社區治理共同體建設

（一）遺產社區的社區治理共同體建設

社區是社會的基礎，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，需要社區的力量。社區治理共同體的建設是在具體的空間場域中展開，不同的空間情景下鄰里沖突、社區共識等呈現不同的特征。通過比較不同情景下的社區治理共同體建設，可以更好地將把社區作為研究透鏡的“透鏡式社區”和把社區作為研究單位的“本體式社區”兩種研究視角結合起來，[24]使社區治理研究既有具體的空間情景呈現，又有抽象的關系結構分析，更好地反映社區治理的實踐。

遺產社區的空間更新面臨更多的約束，以上海里弄更新改造為例：一是建筑過于老舊，里弄建筑一般有幾十年上百年歷史，改造修繕難度大。二是人口密度大，上海里弄人均居住面積約為上海城鎮平均水平的二分之一。三是居民盼望拆遷的愿望強烈，多數居民希望里弄拆遷，可以獲得置換住房的機會。[25]對于實實在在的空間問題和約束，除了從治理結構和關系方面去努力，去尋找相關的策略外，政府應引入專家咨詢團隊，從第三方的角度在社區的本地知識與政府的政治訴求、社區的空間潛力與城市的空間需求等方面進行溝通和協調，在空間層面尋求雙方都可以接受的方案。第三方專家的引入，使社區與政府的溝通具有緩沖地帶，同時擴大了超越既有社區空間邊界，在社區以外解決社區問題的可能。人人有責、人人盡責不是空洞的口號，需要有實際落實的可能。讓遺產社區的居住困難群眾保護歷史遺產，他們是有心無力、有責無能。空間本身就是結構條件，在社區空間結構沒有有效改善的情況下，社區治理的效能也會受到約束。因此，遺產社區的治理共同體建設需從空間治理開始，至少在社區居民安居、宜居等方面的空間結構上有所改善，讓居民有獲得感、認同感和自豪感后，居民才有可能自動投入到遺產社區的保護中。

在遺產社區的治理中，政府有更多的責任，在治理共同體的建設中也處于主導作用。如果政府的盡責獲得社區居民的認可和效仿，社區治理共同體的建設就進入良性循環。遺產社區的更新，既可從居民認可度高的微更新開始，也可從保護顯示度高的外部更新開始，不同的空間更新方案對社區治理共同體的建設效果明顯不同。從居民認可度高的微更新開始，居民的參與意愿高、鄰里沖突小，在取得更新成果后可以逐步滾動，形成政府與居民的良性互動，社區治理共同體建設就容易成功。若從保護顯示度高的外部更新方案入手，一開始就會遇上居民的阻力，使社區治理陷入被動。遺產社區的更新顯示了空間情景及方案選擇在社區治理共同體建設中的重要作用。

（二）老公房社區的社區治理共同體建設

與遺產社區的保護更新不同的是，老公房社區加裝電梯獲得了社區多數居民的支持和擁護，居民本身的積極性和主動性很高。基層干部主要幫助協調底層和高層居民的矛盾，化解鄰里沖突。由于基層干部微治理能力的差異，在化解鄰里沖突、推動加裝電梯的進度方面差距明顯。在筆者調查的小區中，有一些長期在某社區工作的居委老書記，威信高、人脈廣，能夠很快地利用自己掌握的社區資源通過溝通、協調和組織化解鄰里的沖突。雖然鄰里在共識下還是有些小分歧，但居委老書記有充分的把握會處理好這些小分歧，控制好局勢，加裝電梯可以比較順利地推進。在另外一些小區，居委干部不一定有充分的能力和魄力去主動承擔鄰里沖突中的化解責任，加裝電梯的推進就相對緩慢。

除了基層干部治理能力的差異，空間是不可忽視的重要因素。空間條件比較好，加裝電梯后對底層居民影響小的方案更容易被接受。比較對底層居民進行空間補償的更新方案和不對底層居民進行空間補償的方案，給予底層居民空間補償的方案鄰里沖突相對少，更容易獲得認可。[26]比如，加裝電梯的同時更改一樓的下水管道、防潮、走廊、門廳等，將加裝電梯與美麗家園等更新項目結合起來推動。一樓在加裝電梯中獲得了實惠，體會到了人人享有，對加裝電梯的支持意愿增高，減少了鄰里沖突的可能。一個特殊的例子是，一個小區一樓的化糞池經常溢出來，底層的居民多次反映，但一直沒有改造的機會，當知道加裝電梯可以配套改造下水設施時，底層居民主動來申請加裝電梯。社區治理共同體就是要在居民間尋求共識，但潛在的空間不公平激發了沖突，政府對空間更新的投入既可以擴大不公平，也可以縮小不公平。當政府的投入在縮小空間不公平上發揮作用了，社區治理共同體的建設就會獲得更多居民的認同和支持。

五、結語

城市更新帶來鄰里沖突，不僅給社區治理實踐提出了挑戰，而且給社區治理研究提供了反思的機會。正是因為單純依靠政府和市場無法解決基層社區的一些問題，社區治理才得以提出和發展。但社區治理也有外在的邊界，在一些情況下也會失靈。國家和社會二分視角下的透鏡式社區研究路徑，有“基層政權建設”和“基層社會發育”等多種社區治理研究傾向，但較少探討社區治理的空間約束性。回到社區本體的路徑，比較具體空間情景中的鄰里沖突與社區治理共同體建設，可以發現空間在社區共識形成中的重要性，空間改造方案既可以推動社區治理共同體的建設，也可使社區治理共同體建設陷入僵局。