長三角行政處罰裁量基準一體化研究

文 李幸祥 上海市人民政府辦公廳法律事務處副處長、公職律師，法學博士

行政處罰裁量基準是行政機關對適用于行政相對人違法行為的行政處罰條款，根據違法行為情節輕重等因素，作出統一的裁量幅度規定。制定行政處罰裁量基準，既有利于法律法規規章的有效實施，也為行政機關和執法人員辦理案件提供具體的執法依據，避免行政相對人的質疑。在行政執法實踐中，行政執法主管部門在其管轄的行政區域內作出統一的行政處罰裁量基準規定比較常見，而相關地區的行政執法部門共同制定跨行政區域的行政處罰裁量基準則為新生事物，近年來在長三角一體化發展的背景下，這一新生事物呈現積極發展的態勢。對于新生事物，既要肯定其價值，對其實踐狀況進行審視，同時也需要分析其可能面臨的難題，并提出相應的對策建議。

一、長三角行政處罰裁量基準一體化的價值

長三角行政處罰裁量基準一體化的探索，目前雖然還僅是部分領域部分執法事項方面的探索，但作為行政執法制度方面一體化的實踐，契合長三角高質量一體化發展的方向，無論是對于推動長三角一體化發展，還是優化長三角營商環境和法治環境，都具有重要價值。

（一）有助于推動長三角一體化

2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。從此，長三角一體化進入高質量發展階段。2019年5月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。該綱要指出，健全政策制定協同機制，建立重點領域制度規則和重大政策溝通協調機制，提高政策制定統一性、規則一致性和執行協同性。[1]2019年10月，經國務院批復同意，國家發展改革委印發《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》。該總體方案指出，在跨省級行政區、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進的共同行為準則，形成制度新供給，注入發展新動能。[2]正是在這一背景下，上海、江蘇、浙江、安徽等長三角三省一市開展了行政處罰裁量基準一體化的積極探索。這一探索，對于長三角三省一市提高政策協同性、形成共同行為準則，具有明顯的促進作用。行政處罰裁量基準的一體化，并非簡單意義上將行政處罰法律條款的適用特別是裁量幅度的適用予以統一，其本質上是行政處罰在制度層面的一體化，即行政處罰制度的一體化。在微觀層面，系某些執法領域具體的行政處罰制度實現一體化，在宏觀層面，則是長三角制度建設一體化在行政處罰領域的具體表現。換言之，行政處罰裁量基準一體化，既是行政處罰領域一項具體制度的一體化，更是從制度層面推動長三角行政執法制度的一體化，從而推動長三角更高質量一體化發展。

（二）有助于優化長三角營商環境

優化營商環境是不斷解放和發展社會生產力，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展的重要措施。2019年10月，國務院頒布《優化營商環境條例》。該條例第六十條規定，國家健全行政執法自由裁量基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規范行政執法自由裁量權的行使。可見，國家層面已將規范行政處罰裁量基準作為優化營商環境的一項舉措。長三角地區作為我國最具經濟活力的地區之一，優化營商環境顯得尤為重要。《優化營商環境條例》出臺以后，長三角地區也在優化營商環境方面積極開展了地方立法，對規范行政處罰裁量基準提出了明確要求。2020年4月，上海市人大常委會通過了《上海市優化營商環境條例》。該條例第六十一條規定，市人民政府有關部門應當按照國家和本市的規定科學規范行政處罰裁量權，對行政處罰裁量基準實行動態管理，根據法律、法規、規章等調整情況和執法實踐，及時制定、修訂、廢止行政處罰裁量基準；各行政執法單位應當按照本市有關規定，規范適用行政處罰裁量基準。2020年11月，江蘇省人大常委會通過了《江蘇省優化營商環境條例》。該條例第六十二條第二款規定，省和設區的市人民政府有關部門應當梳理、細化和量化行政處罰裁量基準，確定處罰的依據和裁量范圍、種類和幅度，統一執法標準和尺度。2019年12月，安徽省政府出臺《安徽省實施〈優化營商環境條例〉辦法》。該辦法第五十六條規定，省人民政府及其有關部門在權限范圍內，依法健全行政執法裁量基準制度，細化、量化裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度，嚴格限定裁量權的行使；行政執法裁量權基準應當依據法律、法規、規章的立、改、廢情況及行政執法工作中發現的問題，實行動態調整并及時予以公示。從上述上海、江蘇、安徽有關優化營商環境的地方立法來看，規范行政處罰裁量基準均作為重要內容在立法中作出規定。在此背景下，長三角三省一市在各自行政區推行行政處罰裁量基準制度的基礎上，開展跨行政區行政處罰裁量基準一體化的探索與實踐，實現長三角行政處罰裁量區域協同，其價值不僅是優化各自行政區的營商環境，更是優化整個長三角地區的營商環境。

（三）有助于優化長三角法治環境

規范行政處罰裁量基準是法治政府建設的重要內容。2021年8月，中共中央、國務院發布《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》。該綱要指出，全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。[3]2021年12月，上海市委、市政府發布《上海法治政府建設規劃（2021-2025年）》。該規劃指出，不斷優化完善各領域行政處罰裁量基準，深化裁量基準實施，有效規范行政裁量權行使；探索跨行政區域聯合執法，推進逐步統一相關領域行政處罰裁量基準。[4]2022年8月，國務院辦公廳發布《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》。該意見指出，規范行政裁量權基準制定和管理，對保障法律、法規、規章有效實施，規范行政執法行為，維護社會公平正義具有重要意義；要嚴格履行行政裁量權基準制定職責，嚴格規范行政裁量權基準制定權限。[5]2022年8月，中央全面依法治國委員會發布《關于進一步加強市縣法治建設的意見》。該意見雖然未直接對規范行政處罰裁量基準作出規定，但要求全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單，實際上是對免罰清單這一特殊情形的行政處罰裁量基準提出了要求。[6]2022年8月，上海市法治政府建設工作領導小組辦公室發布《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》。該意見明確，不予處罰清單可以單獨制定制度，也可以規定在行政處罰裁量基準制度中；不予處罰清單應當與其他行政處罰裁量基準制度、執法有關制度做好銜接。[7]長三角行政處罰裁量基準一體化工作的推進，對于落實上述文件有關法治政府建設中規范行政處罰裁量基準的要求，具有顯著價值，對于進一步優化長三角法治環境將起到積極的推動作用。

二、長三角行政處罰裁量基準一體化的實踐

目前，長三角行政處罰裁量基準一體化的實踐主要集中于稅務、生態環境、市場監管、文化市場、氣象等領域。這些實踐的特點在于相關領域行政執法的一體化程度要求較高。比如，稅務領域本身帶有國家事權性質，稅務機關實行垂直管理體制，在長三角地區的稅務機關都是在國家稅務總局的領導下開展稅務行政執法工作，在該領域開展行政處罰裁量基準一體化工作也是確保國家稅務方面的法律規范得到統一執行的需要。生態環境、氣象等領域，本身也具有一體化的特征和需求，比如污染大氣的行為，其影響不僅在于所在行政區域，也會對相鄰行政區域產生影響。

（一）稅務領域

2020年6月30日，國家稅務總局上海市稅務局、國家稅務總局江蘇省稅務局、國家稅務總局浙江省稅務局、國家稅務總局安徽省稅務局、國家稅務總局寧波市稅務局聯合出臺《關于發布〈長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單〉的公告》。[8]根據該公告，自2020年8月1日起，對清單中列舉的稅務違法行為，當事人在一年內首次違反且情節輕微，能夠及時糾正，未造成危害后果的，依法不予行政處罰。清單總共列舉了“納稅人未按照規定的期限申報辦理稅務登記、變更或者注銷登記”“扣繳義務人未按照規定辦理扣繳稅款登記”“納稅人未按照規定設置、保管賬簿或者保管記賬憑證和有關資料”等18項違法行為。這18項違法行為涉及的行政處罰依據包括《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國發票管理辦法》《稅務登記管理辦法》《非居民承包工程作業和提供勞務稅收管理暫行辦法》《稅收票證管理辦法》等法律、行政法規、部門規章，不涉及地方性法規、政府規章。長三角地區稅務部門在發布《長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》的同時，還聯合出臺《關于發布〈長江三角洲區域申報發票類稅務違法行為行政處罰裁量基準〉的公告》。[9]根據該公告，自2020年8月1日起，長三角地區稅務部門對申報、發票類稅務違法行為統一行政處罰裁量基準。裁量基準涵蓋了“納稅人未按照規定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的，或者扣繳義務人未按照規定的期限向稅務機關報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表和有關資料”“未經有權機關指定，非法印制發票”等19項違法行為。這19項違法行為涉及的行政處罰依據包括《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國發票管理辦法》等法律、行政法規，不涉及部門規章，也不涉及地方性法規、政府規章。長三角地區稅務部門通過聯合出臺稅務輕微違法行為“首違不罰”清單和申報、發票類稅務違法行為行政處罰裁量基準，在全國首次對跨省市稅務行政執法行為裁量權實現“同事同罰”。

（二）生態環境領域

生態環境領域行政處罰裁量基準一體化，在整個長三角地區以及長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“長三角一體化示范區”）均有相應的實踐。在整個長三角地區，三省一市生態環境廳（局）經協商后決定采取先簽署備忘錄，再按照備忘錄確定的統一的裁量基準模板內容各自發布規范性文件，實現同步發布、同步實施和保持核心內容一致，達到長三角地區生態環境行政處罰裁量基準規定實質上的統一。2020年6月6日，三省一市生態環境廳（局）共同簽署了《協同推進長三角區域生態環境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》，用于指導三省一市生態環境行政處罰裁量基準工作的開展。[10]該備忘錄明確了協同推進原則、統一規范原則、協商一致原則、同步實施原則等四項工作原則及具體的工作任務和工作機制。關于統一規范原則，該備忘錄特別明確，原則上在長三角區域執行統一的生態環境行政處罰裁量基準，實行省級統一制定、地方遵照執行的裁量體系；同時，在保持主體內容統一的基礎上兼顧地方性法規規章、經濟社會發展水平的差異，可以對裁量幅度、裁量表種類做適當調整和補充；長三角一體化示范區執行統一的裁量規則和基準。2020年7月，三省一市生態環境廳（局）按照備忘錄的要求相繼出臺生態環境行政處罰裁量基準規定的規范性文件，并于2020年9月1日起同步實施。

在長三角一體化示范區，國務院批復同意的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》要求統一環境監管執法，制定統一的生態環境行政執法規范，以“一把尺”實施嚴格監管。[11]為落實上述要求，2021年10月12日，上海市青浦區生態環境局、蘇州市吳江生態環境局、嘉興市生態環境局嘉善分局聯合印發《長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境輕微違法違規行為不予行政處罰目錄（試行）》，明確自2021年11月1日起實施。[12]該目錄堅持的主要原則是嚴格遵守法律法規規定、嚴格落實及時糾正要求、正向引導與包容審慎監管、不排除其他不予處罰的情形。該目錄規定的輕微違法違規行為涉及建設項目環境保護管理、排污許可制度、水氣污染防治、固體廢物環境污染防治、企業環境管理及其他，共計6個方面16項。例如，建設項目環境保護管理方面，對未依法備案環境影響登記表、建設項目環境影響報告表（書）未批先建類環境違法、違反建設項目環境保護“三同時”制度、未依法向社會公開環境保護設施驗收報告等4項行為予以規定。該目錄規定的16項輕微違法行為涉及的行政處罰依據包括《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國物體廢物污染環境防治法》《建設項目環境保護管理條例》《排污許可管理條例》《突發環境事件應急管理辦法》《企業事業單位環境信息公開辦法》等法律、行政法規、部門規章，不涉及地方性法規、政府規章。青浦、吳江、嘉善三地生態環境部門本著“統一性、可操作”的原則，對照生態環境方面有關法律、行政法規、部門規章，進一步厘清了各地免罰事項清單，梳理了適用條件，實現了事項統一，適用條件一致。

（三）市場監管領域

2022年3月16日，蘇州市吳江區市場監督管理局、上海市青浦區市場監督管理局、嘉興市嘉善縣市場監督管理局聯合出臺《關于印發〈長三角生態綠色一體化發展示范區市場監督管理部門對輕微違法行為實施包容審慎監管的指導意見〉的通知》。[13]該指導意見明確，對不涉及人身、財產安全、公共安全底線的違法行為，三地市場監管部門應依法積極探索推進包容審慎監管；對符合指導意見附件所列情形，同時符合首次違法、情節輕微、及時糾正、未造成明顯危害后果或者不良社會影響的違法行為，不再予以行政處罰。該指導意見附件所列三地市場監管輕微違法行為不予行政處罰情形共25項，包括“發布藥品廣告，未標注已取得的審查批準文號”“地產預售或者銷售廣告未載明預售或者銷售許可證書號”“廣告引證內容合法有據，但未在廣告中表明出處的輕微違法行為”等。這25項違法行為所涉及的行政處罰依據包括《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國個人獨資企業法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國電子商務法》《市場主體登記管理條例》《個體工商戶條例》《中華人民共和國計量法實施細則》《藥品、醫療器械、保健食品、特殊醫學用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》《農藥廣告審查發布規定》《獸藥廣告審查發布規定》《房地產廣告發布規定》《網絡食品安全違法行為查處辦法》等多部法律、行政法規、部門規章，不涉及地方性法規、政府規章。三地市場監管部門聯合出臺對輕微違法行為實施包容審慎監管的指導意見，是跨區域探索建立市場監管領域統一執法規則、統一免罰標準的一次有益嘗試。

（四）文化市場領域

2022年1月24日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市文化旅游廳（局）、司法廳（局）共同印發《長江三角洲區域文化市場輕微違法行為免罰清單》。[14]該清單明確對“設立從事藝術品經營活動的經營單位或者其他經營單位增設藝術品經營業務，未依法到文化行政部門備案，首次被發現的”等15項輕微違法行為，及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。這15項輕微違法行為所涉及的行政處罰依據包括《互聯網上網服務營業場所管理條例》《娛樂場所管理條例》《音像制品管理條例》《出版管理條例》《印刷業管理條例》《藝術品經營管理辦法》《出版物市場管理規定》《網絡出版服務管理規定》《旅游安全管理辦法》《旅行社條例實施細則》等行政法規、部門規章，不涉及地方性法規、政府規章。該清單最大限度地統一了長三角區域文化市場免罰標準，探索建立了長三角區域執法標準統一、執法監管協同的新路徑。

（五）氣象領域

2021年12月28日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市氣象局、司法廳（局）共同印發《長江三角洲區域氣象領域輕微違法行為免罰清單》。[15]該清單明確對“侵占、損毀或者未經批準擅自移動氣象設施，但在限期內恢復原狀或者采取其他補救措施，使氣象設施恢復正常運行的”等6項輕微違法行為，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，不予行政處罰。這6項輕微違法行為所涉及的行政處罰依據包括《中華人民共和國氣象法》《氣象設施和氣象探測環境保護條例》《升放氣球管理辦法》《氣象預報發布與傳播管理辦法》等法律、行政法規、部門規章，不涉及地方性法規、政府規章。三省一市氣象部門通過發布該清單，在長三角地區探索包容審慎監管，合力優化更具國際競爭力的營商環境，從而推進區域執法標準統一，提升區域執法一體化、精細化水平。

三、長三角行政處罰裁量基準一體化面臨的難題

（一）存在只能針對國家統一立法制定裁量基準的先天局限

從長三角行政處罰裁量基準一體化的實踐來看，行政處罰裁量基準一體化僅針對長三角三省一市共同適用的法律、行政法規、部門規章等國家統一立法，對長三角三省一市各自制定的地方性法規、政府規章，無法制定統一的行政處罰裁量基準。原因在于，行政處罰裁量基準一體化的前提是適用的法律規范應當統一，我國作為單一制國家，法律、行政法規、部門規章等法律規范在全國統一適用，對此類法律規范制定統一的行政處罰裁量基準，客觀上具備可行條件。但是，各地制定的地方性法規、政府規章，往往具有地方特色，此類法律規范中的行政處罰條款在不同地方可能不一致，因而缺乏制定統一的行政處罰裁量基準的基礎。

目前長三角地區在稅務、生態環境、市場監管、文化市場、氣象等五個領域所推行的行政處罰裁量基準一體化工作，無法回避只能針對法律、行政法規、部門規章制定統一的裁量基準的先天局限性，對長三角三省一市所制定的地方性法規、政府規章中的行政處罰規定，無法統一制定裁量基準。因此，目前五大領域的行政處罰裁量基準一體化事實上只是部分全國統一的行政處罰事項的裁量基準一體化，而并非整個執法領域的裁量基準一體化。事實上，目前三省一市相關部門通過協商達成一致意見共同制定的行政處罰裁量基準，只是所在領域眾多行政處罰事項中有限的部分事項，尚未實現裁量基準一體化的行政處罰事項遠多于已經實現裁量基準一體化的行政處罰事項。從已經制定的行政處罰裁量基準來看，目前也是集中于“免罰清單”，即長三角三省一市相關部門統一制定針對特定處罰事項的免罰清單，而對更大范圍的不屬于免罰范圍的處罰事項，如何統一裁量基準，實現同案同罰，相關實踐還比較欠缺。

（二）推動裁量基準一體化缺乏專門的協同工作機制

長三角行政處罰裁量基準的一體化，目前基本上是依靠三省一市相關部門自主協商進行推動，是否需要制定長三角地區統一的行政處罰裁量基準，以及針對哪些行政處罰事項制定統一的行政處罰裁量基準，均無明確的具體規定。因此，在已有相關實踐的稅務、生態環境、市場監管、文化市場、氣象等五個領域，其實踐模式并不相同。稅務領域，采取輕微違法行為首違不罰清單和部分違法行為統一行政處罰裁量基準的方式；生態環境領域，采取簽訂備忘錄并由三省一市各自制定行政處罰裁量基準的方式，同時在長三角一體化示范區采取統一制定輕微違法行為不予處罰清單的方式；市場監管領域，采取在長三角一體化示范區制定統一的輕微違法行為不予處罰清單的方式；文化市場領域，采取制定統一的輕微違法行為免罰清單的方式；氣象領域，也是采取制定統一的輕微違法行為免罰清單的方式。需要注意的是，稅務、生態環境、市場監管領域，都是相關部門自行制定；文化市場、氣象領域，則是相關部門與司法行政部門共同制定。司法行政部門參與制定文化市場、氣象領域的輕微違法行為免罰清單，并不是因為司法行政部門是這兩個領域的共同執法主體，而是因為司法行政部門主管行政處罰裁量基準工作，其參與共同制定裁量基準，可以增加權威性。不過，這些模式不一的實踐也表明，在推動長三角行政處罰裁量基準一體化方面，缺乏專門的協同工作機制。

實際上，制定行政處罰裁量基準是行政機關的自我約束行為，長三角三省一市相關部門如何協商一致共同自我約束，需要專門的協同工作機制進行保障。在缺乏專門的協同工作機制的情況下，長三角行政處罰裁量基準一體化的探索與實踐，往往只是一種局部的行為，缺乏整體性思考。顯然，目前長三角相關部門的行政處罰裁量基準一體化實踐，很大程度上帶有部門自發的性質，出臺的統一裁量基準帶有個案性質，缺乏統一的規劃與頂層設計，由此容易忽視不同領域之間的行政處罰基準的協調性，或者沒有充分考慮統一行政處罰裁量基準也要遵循比例原則，出現不同領域違法行為的行政處罰基準與違法行為的危害性不成比例的現象。

（三）統一裁量基準與行政機關行政處罰自由裁量權存在矛盾

國家立法對行政處罰的規定存在裁量幅度，系基于現實情況的復雜性，無法對違法行為的行政處罰作出一刀切的規定，因而規定一個處罰的裁量幅度，由行政執法部門根據實際情況在裁量幅度范圍內作出處罰決定。同時，國家立法考慮到全國各地經濟社會發展的差異性，有的事項不宜作出統一規定，因而授權各地在國家規定的裁量幅度范圍內，結合本地實際情況作出規定。長三角三省一市統一行政處罰裁量基準，具有確保三省一市同案同罰的積極意義，但不可否認的是，統一裁量精準可能會忽視三省一市的差異性，如果這種差異性直接關系到行政處罰裁量基準的選擇，可能會產生新的矛盾，即三省一市統一的裁量基準與三省一市相關行政機關行使行政處罰自由裁量權的矛盾。在長三角一體化的背景下，三省一市的差異性將逐步縮小，但不可能完全消除，因為在三省一市協同發展的格局下，仍然存在產業鏈分工、錯位競爭的現實情況。這種矛盾如何在推行行政處罰裁量基準一體化時進行避免，需要引起注意。也正是考慮到這種矛盾存在的可能性，目前鮮有制定全國統一的行政處罰裁量基準的實踐，原因即在于全國各地的差異性更大，制定全國統一的裁量基準更難實現。

四、完善長三角行政處罰裁量基準一體化的建議

（一）進一步推動長三角地方立法協同

為破除長三角行政處罰裁量基準一體化工作所面臨的無法對地方立法所設定的行政處罰裁量基準進行統一的先天局限性，需要從根本上尋求長三角三省一市地方立法的協同，即長三角地方立法中所設定的行政處罰應當保持協調一致。誠然，長三角地區已經開展了立法協同的積極探索與實踐。比如，在大氣污染防治立法方面，長三角三省一市人大常委會分別于2014年7月、2015年2月、2016年5月、2015年1月通過了該省（市）的《大氣污染防治條例》，對區域大氣污染防治協作以專門章節進行規定；在保障長江流域禁捕的專門立法方面，長三角三省一市人大常委會分別于2021年2月、3月通過了《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，這一決定內容高度協同。立法協同對于長三角地區形成統一的法治環境起到了積極作用，但目前的協同還是非常有限的，從行政處罰裁量基準一體化的角度而言，立法協同還需要不斷深化。一方面，長三角地區新出臺的地方立法需要協同，三省一市應當互相通報立法計劃，在新出臺的地方立法中所設定的行政處罰應當盡可能保持一致。只有地方立法中的行政處罰條款協調一致，才存在對該行政處罰條款制定的裁量基準保持一致的基礎。因此，地方立法協同實質上是從源頭上為長三角行政處罰裁量基準一體化提供保障。另一方面，除了新出臺的地方立法需要協同，長三角三省一市已經出臺的地方立法也存在需要協同的必要性。如果已出臺的地方立法不協同，那么這些地方立法中設定的行政處罰就難以在裁量基準方面實現一體化。因此，需要對長三角已出臺的地方立法進行梳理，分階段進行推進，對不協調不一致的地方立法進行修改，逐步實現存量立法協同，為裁量基準一體化夯實基礎。

（二）建立專門的工作協同機制

鑒于目前長三角行政處罰裁量基準一體化工作缺乏專門的工作協同機制，為確保此項工作的順利推進，有必要加強頂層設計，建立專門的工作協同機制。為此，長三角三省一市的司法行政部門作為行政處罰裁量基準工作的主管部門，可以探索共同牽頭成立長三角行政處罰裁量基準一體化工作協同機制。這一工作協同機制，除了三省一市司法行政部門牽頭參與，也可以由三省一市主要執法部門參與。在工作協同機制的框架下，需要確定行政處罰裁量基準一體化的具體模式，比如選擇制定統一的輕微違法行為免罰清單還是選擇制定統一的行政處罰裁量階次。制定免罰清單雖然是難度相對較小的一種模式，但其局限性也比較明顯，即雖然免罰的情形在長三角統一了，但對需要處罰的情形，處罰的幅度尚未實現統一。因此，建立專門的工作協同機制，不應滿足于僅出臺統一的免罰清單，而是應當不斷深化行政處罰裁量基準一體化工作，力爭出臺對違法行為需要實施處罰情況下的統一處罰幅度的清單。此外，在工作協同機制的框架下，還需要統一行政處罰裁量基準一體化的發布方式。從目前的實踐來看，有的由三省一市相關部門聯合發布，有的由三省一市相關部門與司法行政部門聯合發布，發布的主體并不統一。司法行政部門作為行政處罰裁量基準工作的主管部門，其參與聯合發布行政處罰裁量基準，可以增加裁量基準的權威性，但其是否參與聯合發布，應當有統一規定，不可隨意地選擇有的裁量基準參與發布，有的裁量基準不參與發布。

（三）進一步擴大行政處罰裁量基準一體化的范圍

長三角行政處罰裁量基準一體化已在稅務、生態環境、市場監管、文化市場、氣象等領域開展探索與實踐，邁出了堅實步伐，但與長三角高質量一體化發展的要求相比，還有不小差距。一方面，行政執法領域非常廣泛，已經開展行政處罰裁量基準一體化實踐的領域僅是非常有限的行政執法領域，尚未開展裁量基準一體化實踐的其他領域有必要抓緊推動此項工作。比如，城市管理、規劃、建設、交通、水務等領域，在長三角三省一市的相鄰區域，其協同執法的必要性比較迫切，在這些領域有必要開展行政處罰裁量基準一體化工作。另一方面，在已經開展實踐的領域，現有的納入行政處罰裁量基準一體化的處罰事項還比較有限，有必要在現有基礎上，進一步拓展裁量基準一體化的范圍。比如，市場監管領域的實踐還局限于長三角一體化示范區，應當研究拓展到整個長三角地區的可行性。稅務、生態環境、文化市場、氣象等領域，應當研究本領域擴展行政處罰裁量基準一體化事項范圍的可行性。通過以上多維度的拓展，將長三角行政處罰裁量基準一體化的范圍不斷進行擴大。

（四）依托長三角一體化示范區開展試點

長三角行政處罰裁量基準一體化，是行政執法領域探索一體化推進的共同行為準則的重要方式。在推動裁量基準一體化的進程中，從功能上來說，在整個長三角區域實現行政處罰裁量基準一體化，無疑將比僅在長三角一體化示范區實現裁量基準一體化的作用更大。但不容否認的是，在整個長三角區域實現裁量基準一體化的難度更大。建設長三角一體化示范區是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口，對于在長三角三省一市全域統一裁量基準有難度的，不妨先行在長三角一體化示范區進行試點。從價值導向上來說，在長三角一體化示范區先行試點，通過行政處罰裁量基準一體化在示范區范圍內的運行實踐，形成可復制可推廣的經驗，可以有力推動整個長三角區域的行政處罰裁量基準一體化工作。因此，長三角三省一市相關部門在協同推進行政處罰裁量基準一體化工作時，不妨分步驟實施，將長三角一體化示范區作為制度建設的示范田，對短期內難以在整個長三角區域實現行政處罰裁量基準一體化的，先在長三角一體化示范區進行試點，待積累經驗、充分論證后，再推廣至整個長三角區域。由此，積小步成大步，使長三角行政處罰裁量基準一體化工作不斷深入。