南京國民政府前期參加國際公約的總體考察

劉利民

(湖南師范大學 歷史文化學院，湖南 長沙 410081)

南京國民政府建立后，在繼承前政府在國際組織和國際公約的權利和地位基礎上，繼續發展國際公約關系，并表現出比以往政府更積極的姿態，發揮更主動的作用，維護中國自身的權利，并努力發出中國的聲音。學界對此時期中國加入國際公約的情況有一定研究，但缺乏總體考察。(1)有關該時期參與國際公約情況研究多集中在非戰公約、國際電信公約等少數公約上，如高秋芬：《評析〈非戰公約〉》，山東師范大學碩士學位論文，2008年；王明中：《評凱洛格非戰公約》，《江漢論壇》1980年第2期；王立樁：《〈非戰公約〉歷史定位的轉變》，《綿陽師范學院學報》2007年第1期；郭用章：《中國參與國際電信公約研究(1912—1937)》，湖南師范大學碩士學位論文，2019年，等。筆者擬就此時期中國加入國際公約的狀況、特點、具體參與各類公約情況進行總體考察，進行全局式研究，并分析南京國民政府積極加入國際公約的動因，以此窺探當時中國與世界的關系。

一、南京國民政府前期加入國際公約的總體狀況與特點

南京國民政府成立時，未被列強正式承認，參與國際事務受限。直到加入《非戰公約》，才發展了國際公約關系。該公約是她加入的第一個國際公約。隨后，她又受邀參加了國際聯盟組織，正式步入國際舞臺。1929年以后，參加的公約越來越多。1927—1937年期間，南京國民政府批準公約45個(不含2個批準情況不詳者)。(2)有關統計，參見《舊中國參加的國際公約一覽表》，程道德主編：《近代中國外交與國際法》，現代出版社1993年版，第349—352頁。下同。這些公約如從中國簽字時段(如無簽字時間則以批準日期為準)來統計，1928年1個，1929年4個，1930年5個，1931年4個，1932年4個，1933年4個，1934年14個，1935年3個，1936年6個，1937年0個。可見，除1937年特殊形勢外，其余年份均有加入公約之舉，一般每年四五個。

從長時段看，1927—1937年間是舊中國參加國際公約最多的時期。據《近代中國外交與國際法》列表，1894年至1948年，舊中國加入國際公約117個(少部分只簽字而未批準)。其中，從加入批準時間分布看，晚清時期21個，民國北京政府時期39個，南京國民政府統治前十年45個，1937年后7個。據此可知，1927—1937年中國參與的國際公約數量是最多的，約占總數的38%。若算上2個批準情況不明的和3個簽字可能未最終批準的公約，則這十年有50個公約，占總數的42.7%。由此可見，南京國民政府前期參與國際公約頗為積極。

從內容看，這一時期參與的公約涉及政治、經濟、交通、社會等各方面。這些公約中，以交通類最多，有23個，約占批準加入總數 46%；其次是社會類17個，占34%；政治、經濟類數量較少，合計10個，只占20%。這反應了這一時期國際社會比較注重交通問題、社會問題。

除批準公約外，這十年還參與了不少公約的制訂，有的還由政府代表簽字，只不過未能完成國內立法過程。如果算上這些已經簽字但明確不批準或暫緩批準的國際公約，這十年參與公約數量還要多一些?？偟膩碚f，南京國民政府參與國際公約還是頗為積極的。此時期中國參與國際公約的特點，有以下幾點：

第一，選擇性加入。南京國民政府參與公約數量超過了以往歷屆中國政府參與數，但其最終批準的數量仍有限。她對公約的參與明顯具有選擇性，會根據“國情”選擇。這從其參與國際勞工公約情況就可以看出來。自1919年開始，至1937年第23屆國際勞工大會止，該組織制定公約62個，但截至1937年底經中國政府批準的只有12個。(3)《中國與國際勞工公約》，《國際勞工通訊》1938年第5卷第1期，第1頁。這些都是南京國民政府批準的，但相比未批準的來說還是少得多。南京國民政府明確不批準或暫緩批準這類公約基本上是以不符國情為由。換言之，她加入國際公約是基于自身特殊情況進行考慮，而不是凡約必加。例如，1934年1月19日，立法院討論《女子生產前后雇用之公約》《雇用女子夜間工作之公約》《工業工人每周應有一日休息之公約》《農業工人集會結社權之公約》及《外國工人與本國工人關于災害賠償應受同等待遇之公約》等五公約時，對前2個公約決議暫從緩議，對后3個公約決議批準，但其中對于《工業工人每周應有一日休息之公約》要求附帶保留條件。(4)章進主編：《中國外交年鑒(民國二十三年一月至十二月)》，上海世界書局1935年版，第47—48頁。對這些公約的差別選擇可以看出南京國民政府不是盲目加入。

第二，有限參與。就縱向比較而言，南京國民政府參與國際公約要多一些，但橫向比較則存在不足。當時世界制訂的公約頗多，主要國家多會積極參與，而南京國民政府顯得有點力不從心。由于交通不便、經費困難等諸多原因，她很少派專門代表團出席各種專門會議，多是就近指派公使充當代表。如中國駐瑞士公使吳凱聲駐在日內瓦，因而充當中國駐國聯常駐代表，出席各種國際會議成為其主要工作。他回憶道，“我每年幾乎有七八個月的時間要泡在各種會議上”。從國際聯盟行政院會議、國際聯盟大會、國際聯盟禁煙大會、世界國際法會議、海牙燈塔會議、世界紅十字會議，到國際勞工大會、國際保護婦女兒童會議、保護少數民族會議、種族會議、世界郵政會議等，他都需要出席。(5)全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，中國文史出版社2000年版，第15頁。這種疲于應付的參會，當然不可能有專門精深研究。

第三，注意保護自身利益，規避不利條款。南京國民政府在加入國際公約時，會權衡這些公約可能對自身造成的被動，因此會要求附帶一些保留條件。例如，批準加入《國籍法公約》時對第四條關于兵役議定書提出保留；批準《白銀協定》時，為免銀價提高給中國造成消極影響而提出保留條款；加入《國際限制制造麻醉藥品公約》提出應行保留之點；參加《禁止偽造貨幣公約》時對引渡外犯提出保留；批準《工業工人每周應有一日休息之公約》時聲明適應范圍以1932年12月30日公布的修正《工廠法》第一條所規定的工廠為限；批準《國際電信公約》時附帶聲明書，等等。這些保留條款為中國執行國際公約時贏得主動。

第四，主動性增強。南京國民政府對自身發展有利的國際公約，會積極主動要求參加，或者在國際組織中主動提出一些建設性方案。比如，當獲悉《非戰公約》在巴黎已經美、法等國簽字時，外交部要求駐美公使施肇基等“就近探詢接洽”，并要求“示意”美國政府，“由彼發動邀我加入”。只不過當時公約只限于美國和洛加諾公約(Locarno pact)各國初次簽字，中國無緣參加。美國政府答應，等上述各國簽字后，再邀請其他國家加入，屆時邀請中國參加。不久，美國邀請世界各國參加，并通過駐華美使邀請中國加入，中方頗為欣喜，表示“極愿”參加。(6)《加入非戰公約案》，《外交部公報》1928年第1卷第6期，第111、116頁。這可見南京國民政府對《非戰公約》的態度。她對一些公約也會主動提出一些主張或建議。例如，國聯大會期間，中方提出修改盟約章程，主張增加常任理事國名額。第十屆國際勞工大會期間，中方就有關公約提出意見，主張外人在華設立工廠應接受華人的檢查和監督，及中國籍海員在國際海輪上工作時間改為8小時制等。1930年海牙國籍法公約討論時中方提出關于雙重國籍法的提案，等等。(7)全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第18—23、22頁。這些說明南京國民政府試圖通過加入國際公約或組織，表達自己的主張，維護中方的利益。這體現其在走向國際舞臺時的積極態度。

二、積極加入政治類與經濟類國際公約

當時中國加入政治類公約不多，影響較大的是《非戰公約》和《國籍法公約》。

《非戰公約》是美、法發起的廢止戰爭公約，1928年8月27日簽訂。當獲悉該約將締結時，南京國民政府表現出濃厚興趣，希望美國邀其加入。當美國發出邀請時，中方頗感高興，迅速討論。9月5日，國民黨中央政治會議(中政會)決定加入公約。13日，外交部照會美國駐華代辦，聲明加入公約。照會稱，公約適合中華民族相傳的本性，中國人民對美國等提倡非戰運動，求世界永久和平，“自始即深表贊同”。照會指出，公約順應世界潮流，一戰的教訓使國際社會認識到互助合作的重要性。這也是公約得到各國贊同的原因。公約與中國民族性相合，也與中國愛好和平的古訓一致。除稱贊公約促進世界和平外，照會還表達了中國的特殊愿望：希望各國依據非戰公約精神，于最短期間廢除中外不平等條約，消除包括駐軍在內的侵犯中國主權的事實。(8)《加入非戰公約案》，《外交部公報》1928年第1卷第6期，第111、112、116—117、118、119頁。9月25日，南京國民政府正式授權施肇基簽字。1929年2月23日，立法院決議批準加入公約。(9)《非戰公約》，《立法專刊》1929年第1期，第95頁。南京國民政府希望通過加入公約擴大國際生存空間、制止列強侵略和維護和平、期望廢除不平等條約。但從后來事實看，公約并沒有給中國帶來實際的作用，尤其是中國期望利用公約制止強敵侵略的愿望落空，集中體現在中蘇、中日沖突事件的解決方面，該約帶給中國人民的是失望，被輿論視為“一撮廢紙”。(10)劉信芳：《國際聯盟九國公約非戰公約與中日糾紛》，《力行》1933年第2卷第2期，第47頁。在面對侵略戰爭威脅時，該約并未給中國帶來多少實質上的幫助。當然，對南京國民政府而言，加入公約仍是有利的行動，擴大了國際生存空間，得到了事實上的承認。此外，公約可以成為批判侵略行徑的武器。畢竟，該約公開主張和平，對中國這樣的弱國而言，可以借助國際道德力量批判強權凌虐。當日本武力侵華時，該約成為揭露侵略的重要武器。

《國籍法公約》是1930年3月海牙第一次國際法典編纂會議的結果。此約對中國影響甚大。中國國籍法采取血統主義為原則，與多數國家采取屬地主義原則不同?！耙驗槲覈跂|南亞、澳洲、美洲，有為數眾多的華僑，如果只準華僑享有單一國籍，不僅上千萬的華僑在國外要受到居留國的排斥與歧視；同時也會給祖國的權益帶來巨大損失，因為舊中國國家收入中的10%以上是來自國外僑胞的大宗匯款?！?11)全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第18—23、22頁。因此，中國頗為重視，專派駐美公使伍朝樞、駐國聯代表吳凱聲參會。在討論時，中國代表積極活動。草案第四條規定，擁有雙重國籍的人，如果身在乙國，則甲國不能施以外交保護。這勢必影響中國對華僑的外交保護。伍朝樞以國際條約有保護少數民族的規定為例指出，施行外交保護不會侵犯別國主權。中國主張取消該條，但遭反對。會議最后表決通過這個條款，中方聲明將來保留簽字。除此條外，中方還提出其他建議。如某些國家因種族、宗教等關系而對中國人民施加限制或束縛，中國主張取消；有些國家歸化程序設計容易，中國“不肖人民”借此獲得領事裁判權保護，中國主張限制；對于雙重國籍人在第三國的法律適應問題，中國主張按照該人自由意志和選擇為斷；關于船上生子的國籍問題，中國主張按父母所屬國籍為準；關于已嫁婦女的國籍，中國主張給予自選機會，而不是必隨夫籍為轉移?？上В@些多未被采納。(12)《我國代表出席國際法會議情形》，《申報》1930年8月9日，第2張第8版。不過，會議也考慮了中國提出的雙重國籍承認問題。由于該約涉及中國重大利益，中國頗為慎重。1930年12月23日，立法院外交委員會審查時，主張對第四條聲明保留。至于公約其他文件，主張除重復國籍人兵役議定書外均予批準。27日，立法院決議照審查報告通過。(13)《呈國民政府關于審議國籍法公約及議定書各節錄案呈請鑒核由》，《立法院公報》1931年第25期，第4—5頁。1934年12月18日，南京國民政府批準此約。加入該約固然削弱了中國對華僑的管轄，但有利于中國融入國際社會，提升國際形象，享受相應權利；也可成為對外交涉的武器，解決與其他國家的相關沖突。在一些華僑交涉案中，該約被用來作為解決問題的依據。

南京國民政府頗重視政治類公約，渴望借此獲得平等國際地位，維護自身利益，并努力避免公約給自己帶來過多的不利影響，在公約的制訂和修改中積極發揮作用。這些說明其參與公約表現值得肯定。當然，她參與此類公約也有不足。首先，參與程度有限，缺乏精深研究?！敖鼇?年)以來，國際會議日見繁多，但我國未能盡量參加，即偶有參加，亦僅就近派遣使領人員兼充代表，甚少特派專員出席者，推原其故，多因經濟困難所致，結果各種會議所訂定之公約，我國亦淡然置之?！?14)《國際公約參加之經過》，《時事年刊》1931年第1期，第247—248頁。其次，過分相信公約力量，帶來被動。當九一八事變發生時，南京國民政府放棄抵抗，美其名曰尊重《非戰公約》《國際盟約》《九國公約》，而日本直接以武力占領東三省。南京國民政府過于相信公約，求助國聯，請求《非戰公約》簽字國出面制止侵略，結果大失所望。《非戰公約》因本身存在的弱點(無制裁制度)，不可能有所作為。

南京國民政府加入經濟類公約數量也不多，頗有影響的是《防止偽造貨幣國際公約》和《白銀協定》。1928年1月10日，國聯行政院就前者草案征求中國意見。1929年4月，中國派駐德使館一等秘書梁龍參加訂約大會。該約對中國影響頗大的是第十條，“各締約國已訂或將來所訂之引渡條約中應將本約第三條之罪列入引渡罪之內，各締約國其引渡犯罪人不以締結條約或相互引渡為條件者，此后承認(于此等國家間)本約第三條所列各罪為引渡罪。引渡之準許應按照各被請求國法律辦理?！币蛄袕娫谌A領事裁判權未取消，中國擔心對外人執行引渡會有窒礙，“若僅對于無領事裁判權人民執行引渡則頗不公平”。梁龍提出保留意見，但遭英、日、法代表反對，他們“恐大會因此負贊成廢除領事裁判權之責任”。梁龍解釋并無此意，“且表示不通過，即不簽約，始得勝利?！?15)《參預禁止偽幣公約會議案》，《外交部公報》1929年第2卷第3期，第102、93，99頁。這樣，保留條款得以附入議定書中，即在領事裁判權未取消前，中國不負引渡責任。中國加入公約后，積極調整內部法律，以適應公約，如修訂國內法律、成立國內反偽造貨幣機構等。該公約有一定缺陷。梁龍認為，這次大會沒有達到預期效果，因為大多數國家代表擔心國際聯合會過度干預本國司法權或公約損害本國利益，故使公約中重要問題不能得圓滿解決辦法，效力大打折扣。(16)《參預禁止偽幣公約會議案》，《外交部公報》1929年第2卷第3期，第102、93，99頁。不過，該公約畢竟使偽造貨幣者成為國際共同打擊的對象，規定“或引渡或起訴”的原則使偽造貨幣罪犯無處藏身，對國際合作共同打擊偽造貨幣犯罪有重要意義。

《白銀協定》是1933年倫敦世界經濟會議的附屬產品。參會各國在會外達成《白銀協定》，包括7月22日簽訂的九國《白銀協定》和26日的五國《購銀協定》。前者由中國、印度、西班牙三大用銀國和存銀國，與墨西哥、美國、加拿大、秘魯、玻利維亞、澳大利亞六大產銀國達成，后者由除玻利維亞外五大產銀國之間達成?！栋足y協定》宗旨是“一面減少供給，一面增加需要，借以提高銀價”。(17)馬寅初：《馬寅初全集》第8卷，浙江人民出版社1999年版，第466頁。對中國而言，該協定只規定不得出售融化銀幣，束縛不大。但從“穩定銀價”的初衷來看，并沒有達到中國目標。協定可避免白銀下跌風險，但不能阻止銀價提高，這對中國不利。因此，在討論批準協定時國內一度出現激烈討論。上海銀行公會請求暫緩批準。政府令有關部會聘請經濟專家討論。(18)《一月來之外交與國際政治》，《外交評論》1934年第3卷第4期，第151—152頁。專家也意見不一。1934年2月，美國催促中國從速批準。外交部、財政部遂呈請批準協定。但在立法院討論時出現爭執。3月7日，立法院外交、財政、經濟三委員會開聯席會議，認為應該批準，但須聲明“即如與中國產業有危險時，中國得采必要之行動，俾不致受協定之限制與束縛”。9日，立法院開全體會議。馬寅初、陳長蘅等主張附帶保留條件批準，王祺等主張無條件批準，“兩方激烈辯論，空氣甚形緊張”。(19)《銀價問題與白銀協定》，《大道半月刊》1934年第7期，第11、12頁。最終決議：“中國政府批準此約時，聲明因銀幣現為中國本位幣，倘遇金銀比價或物價發生變動，至中國政府認為足以妨害中國國民經濟而與本協定安定銀價之精神不合時，得自由采取適當之行動，不受本協定之限制。”隨后，中政會將“或物價”及“不受本協定之限制”字樣刪除。21日，南京國民政府批準協定。(20)陸俊：《民國二十三年外交大事記》，《外交部公報》1934年第7卷第4期，第50頁。中國加入協定是基于穩定銀價為預期，但美國隨后采取的購銀政策打破了這一希望。美國購銀法令引起了中國白銀危機，中方被迫與美國磋商。1936年5月14日，中美達成協定，規定：“美國財部應向中國購買白銀五千萬盎斯，每盎斯以美金五角作價，俾以賣價所得，而在匯兌市場上維護中國貨幣現行價格?！边@樣，中國貨幣的匯價就由美國掌握了。(21)厲吾：《中美白銀協定的解剖》，《學行月刊》1936年第1卷第3期，第8、9頁。

與政治類與經濟類公約相比，南京國民政府加入交通類與社會類公約數量較多。

三 加入交通類與社會類國際公約

交通類公約主要涉及郵政、電信、航海等。郵政類公約主要是《國際郵政公約》。1929年5月10日，萬國郵政聯盟第九屆大會在倫敦舉行。中國派交通部郵政司司長劉書蕃為全權代表參會。6月28日，會議達成一公約六協定，即《郵政公約》《信函及保險箱匣事務施行細則》(《國際郵政保險信函及箱匣協定》)《包裹事務施行細則》(《國際郵政包裹協定》)《匯兌事務施行細則》(《國際郵政匯兌協定》)《郵局撥賬辦法》《郵局代收及代付款項辦法》《郵局代定報紙辦法》。中方在前四種文件上簽字。1930年8月15日，中國批準簽字文件。

電信類公約涉及無線及有線電報。1927年10月，國際無線電報會議達成《無線電報公約》。民國北京政府代表中國簽字，但未批準。南京國民政府建設委員會希望能批準公約。1929年5月25日，立法院決議有條件批準，即“中華民國國民政府不承認，亦不讓與任何外國或其人民在租借地、居留地、租界、使館界、鐵路地界及其他同樣界內未經國民政府明白許可而有安設或使用無線電臺之權。凡本公約及付(附)件所記載有涉及各該租借地者，無論明指或暗示，對于中國主權不生任何影響?！?22)《國際無線電報公約及附屬規則》，《立法專刊》1929年第1期，第161頁。隨即，南京國民政府批準公約。至于有線電報公約，南京國民政府直接參與討論。1932年9月3日，國際電報公會在馬德里召開第十三屆大會，討論修改公約，及合并有線電、無線電兩公約。中國派駐西班牙代辦王麟閣參加。12月9日，會議達成新的《國際電信公約》《國際電信公約附屬電報規則及其最后議定書》《國際電信公約附屬無線電信普通規則及其最后議定書》《國際電信公約附屬無線電信附加規則》《國際無線電報會議附加議定書》《國際電信公約附屬電話規則》。后兩項屬于歐洲局部協定，中方在前四項協定上簽字。(23)《行政院咨請審議國際電信公約草案由》，《立法院公報》1935年第67期，“公牘”第9頁。1934年4月13日，南京國民政府正式批準。西班牙政府按規定將批準書通知各會員國。由于中國對外人在租借地等設置電臺附有聲明書，遭到日本異議。“日本此種解釋，有不承認我國附帶聲明書之意，殊足妨害我國之主權，且恐他國援以為例，未便緘默”，交通部遂請外交部向西班牙政府聲明。(24)《一月來之電政》，《交通職工月報》1936年第3卷第11期，第65頁。可見，南京國民政府對參加國際電信公約態度積極，且能維護自身主權，對可能有損主權之處，采取附帶聲明形式加以防范。

航海類公約主要是《國際海上人命安全公約》。1929年5月31日，第二次國際海上人命安全條約會議達成公約，規定1931年7月1日以后建造的船舶，其構造和各項設備必須按照公約規定，舊有船舶則按公約修改增加設備。公約簽訂后一年，英國詢問中方加入意愿。外交部咨詢海軍、交通兩部意見。海軍部認為，公約與海、交兩部“互有連帶關系”，且還有“其間關系于技術范圍，有為現在代辦各機關自行支配，而不屬于交、海兩部者，將來加入公約時，必須分別收回管理。更有關系營業范圍，應乘此時機設法限制外人權利者，此外尚有關系航船地方范圍應聲明公約效力不在此限者，在在均須考慮，實難驟定贊否”，因此需要兩部開會討論。(25)《本部六月份工作概況》，《海軍公報》1930年第13期，第220頁。兩部約定6月13日召開各方會議。經過多次充分討論，兩部綜合各方意見，于12月29日同意加入公約。1933年1月19日，外交部電令駐英使館辦理加入手續。2月13日，中國正式聲明加入公約。

社會類公約涉及范圍較廣，包括慈善、禁毒、婦孺和勞工保護等。南京國民政府加入此類公約主要基于人道、國情及本身權益，采取選擇性加入政策。

《國際救濟協會公約》是1927年7月12日在日內瓦簽訂的慈善公約。1933年7月間，國際救濟協會按照公約正式成立。27日，該會邀請中國入會。外交部“以該種組織對于國際慈善事業，極屬有利”，于9月27日向內政部等征詢意見。(26)《中國外交年鑒(民國二十四年一月至十二月)》，正中書局1936年版，第67頁。內政部與賑務委員會認為，“我國連年災患頻仍，如能加入國際救濟協會公約，于我國殊有便利”，希望加入。行政院接受這一意見。(27)《國民政府第三四七號訓令》，《立法院公報》1934年第61期，“命令”第1頁。1935年4月15日，南京國民政府批準加入該公約。

《改善戰地傷者病者命運公約》和《戰時俘虜待遇公約》是1929年7月國際紅十字會會議達成的成果。中國派駐瑞士代辦蕭繼榮簽字。按照規定，公約于1931年6月19日施行。外交部向海軍、軍政、內政等機關征求意見。(28)《海軍部訓令第四二號》，《海軍公報》1931年第20期，第123頁。不知何故，軍事部門直到1934年才討論此問題。是年1月19日，軍政部認為“似應予以批準”，并就此征求海軍部意見。1月22日，海軍部表示贊同。(29)《海軍部公函第四二七號》，《海軍公報》1934年第56期，第190頁。3月10日，外交部將兩公約提交給行政院，請求完成批準手續。但直至1935年8月7日，南京國民政府才正式批準。批準公約后，中國認真履行條約義務。如1937年10月16日，軍政部訓令各地軍政部門，要求遵照公約對待俘虜。(30)《全省保安司令訓令保二字第一四0五三號》，《安徽省政府公報》1937年第958期，第6頁?？梢?，南京國民政府對此約是認真施行的。

國際禁毒公約較多。《限制制造及調節分配麻醉藥品公約》于1931年7月13日簽訂。中國代表在訂約時積極發言，如伍連德主張將海洛因從藥典中取消，公約遂有絕對禁止海洛因一項。(31)于恩德：《國際限制制造及調節分配麻醉藥品公約之簽訂及與中國之關系》，《國聞周報》1933年第10卷第43期，第8頁。會議結束后，吳凱聲將文件寄回國內。外交部征詢禁煙委員會意見。該會遂召集內政、外交、財政各部會議，一致認為應簽字。(32)《禁煙委員會民國二十年十一月份工作報告》，禁煙委員會1931年自印本，第6頁。但立法院存在顧慮。為了打消其疑慮，1933年2月27日，禁煙委員會召集內政、教育、實業、軍政、海軍等部及衛生署開聯席會議。禁煙委員會認為，麻醉藥品危害遠大于鴉片，又多系舶來品，要限制進口，必須得到各國幫助。如不加入公約，“我國對于國際禁煙前途將感受無限之困難”。(33)《行政院咨請核議國際限制制造及調節分配麻醉藥品公約附約及議定書案由》，《立法院公報》1933年第50期，“公牘”第26—27頁。6月2日，立法院通過審查。禁煙委員會隨后提出三點保留意見：公約所列麻醉藥品范圍沒有包括印度麻等，“故關于此項原料及他種原料之新誘導體仍應提出保留”；公約規定填報估計書包括全部領土，但中國政府權力無法施及東三省和各租借地，無法估計這些地方所需數量，應提出保留；中國各種調查統計尚未完備，估計書“須俟兩年后國內總調查告成時方能將次年之估計送達”。隨后，中方將批準加入及保留三條通知國聯備案。(34)《禁煙委員會民國二十二年四五六月份工作報告》，禁煙委員會1933年自印本，第11頁。

《禁止非法買賣麻醉藥品公約》(《防止私販麻醉藥品公約》)于1936年6月26日訂立。在訂約會議上，中國代表胡世澤提出“如甲國在乙國享有領事裁判權，而其人民在乙國犯禁煙法，應嚴重治罪，至少應如在其本國犯罪相等”。該主張一度遭到日本反對，但會議最終接受。(35)《胡公使世澤來電》，《禁煙半月刊》1936年第1卷第3期，第40頁。此前，埃及代表就曾提出這類犯罪應按照乙國法律懲辦，胡世澤表示支持，但因列強極力維護領事裁判權而未能通過。胡世澤遂提出修改方案，并稱如不采納，“將來中國麻醉藥情形因外人違法無權懲辦，致釀成不可收拾之局，則中國不負責任”。這才使會議接受。(36)《立法院最近修正通過之重要法規》，《中華法學雜志》1937年新編第1卷第8期，第169，169—172、167頁。胡世澤認為，公約采納這種原則，對中國拒毒運動“便利實多”。(37)《國聯通過防止私販麻醉〈藥〉品公約，胡公使稱便利實多，美政府卻不愿簽字》，《禁煙半月刊》1936年第1卷第3期，第39—40頁。會后，他向國內報告意見，指出公約第二條有未遂犯規定，中國刑法應加以補充；第三條規定享有領事裁判權的國家人民在別國犯罪時應懲辦，中國可借此懲辦日本人私販行為；第七條規定國家不承認引渡本國人之原則者，應對在外國犯罪而逃回本國時加以懲辦，中國應規定“凡不適用禁煙總監頒布法令之地方，仍適用刑法第二十章，關于煙毒治罪之規定”；第九條關于犯罪引渡條款，建議對于無領事裁判權的外人應按照刑法第二十章規定判罪而不適用禁煙總監頒布的法令。不過禁煙總會對胡世澤提出的意見不以為然。(38)《立法院最近修正通過之重要法規》，《中華法學雜志》1937年新編第1卷第8期，第169，169—172、167頁。1937年4月9日，立法院批準公約。

從禁毒公約的參與情形來看，南京國民政府比較積極且慎重。一方面她主動參與公約的制訂，希望參與國際合作，有利于自身禁毒工作；另一方面又基于中國特殊情形，希望將自己主張融入公約中，并提出保留條件，以防對自身造成不利。

南京國民政府前期參加的保護婦孺公約主要是《國際禁販成年婦女公約》。該約于1933年10月11日簽訂。事前，國聯秘書長函請中國政府就草案發表意見。內政部對第十條規定各簽約國得將殖民地、保護國、海外屬地、附屬地或委任統治國排除在外提出異議。(39)章進主編：《中國外交年鑒(民國二十二年一月至十二月)》，上海生活書店1934年版，第157—158頁。會議召開期間，中方提出公約應適用于這些地區，惜未通過，不過中方仍在公約上簽字。國內直至1936年才討論是否批準加入。8月15日，立法院令外交、刑法兩委員會審查。兩委員會決定先由周緯等五委員初步審查，其審查結果認為似可暫緩批準。10月7日，兩委員會聯席會議認為，因第十條規定締約國可聲明將殖民地、保護地、海外領土等排除在外，而這些地區販賣婦女最多，因此即使批準公約，其效力也有限，況且英、法、德、意、美、日、蘇、暹羅、土耳其等都未批準，我國也應暫緩批準。(40)《外交委員會會同刑法委員會審查報告·國際禁販成年婦女公約草案案審查報告》，《立法院公報》1936年第85期，“立法院各委員會審查報告”第71頁。該案提交立法院全體大會討論時意見不一。10月16日全體會議上，各委員“爭持異常激烈”。由于爭持不下，決議再付原審查委員會審查。(41)《立法院通過中蘇郵包互換協定，樓桐孫報告審查經過》，《申報》1936年10月17日，第4版。12月4日，兩委員會再開聯席會議，決議等批準國家增多后，中國再批準。(42)《立法院外交、刑法委員會第四屆第二次聯席會議議事錄》，《立法院公報》1937年第88期，“立法院各委員會議事錄”第14頁。1937年1月8日，立法院決議暫緩批準。(43)《國際禁販成年婦女公約暫緩批準》，《外部周刊》1937年第149期，第3頁。

國際勞工公約數量頗多。截至1937年第23屆國際勞工大會，產生公約62個，經南京國民政府批準的只有12個。未批準者中，有以下幾種情況：其一，明確表示不能加入或不準備批準者，如《限制工業企業之工作時間每日為八小時每周為四十八小時之公約》《十四歲以下之幼童不準雇用于非工業之工作公約》和《雇用女子夜間工作之公約》。不批準的原因多是不符合國情。其二，立法院審查后決議暫緩批準的公約較多，有的是因為當時條件有待滿足(如法律尚未制定)，有的則是與中國現狀不符。例如，《工商業女工生產前六星期與后六星期不得工作而須給生育撫恤金之公約》《禁止工業企業雇傭婦女夜間工作之公約》，行政院于1933年10月30日通過決議，咨請立法院批準，但立法院于1934年1月19日開會審議時，決議暫緩批準。其三，在1937年前處于行政審查階段，尚未進入立法程序的國際公約。例如，《公共職業介紹機關應一律免費及受政府之管轄公約》等18個公約。其四，因公約本身停止接收會員批準，無須再討論批準問題。例如，《碼頭工人在裝卸船舶時應受安全之防護公約》。(44)未批準情況參見《中國與國際勞工公約》，《國際勞工通訊》1938年第5卷第1期，第2—9頁。南京國民政府對國際勞工組織的活動積極參與，但對其制定的公約則采取選擇性加入政策，批準者不多。這反映其態度較為謹慎。

四、積極加入國際公約的原因和影響

南京國民政府積極參與國際公約有多種考慮。

第一，通過加入國際公約，以獲得國際承認。南京國民政府在建立之初，未獲列強承認。而參與國際公約和國際組織，事實上可獲得平等參與國際事務的機會。例如，南京國民政府加入《非戰公約》的原因之一就是期望獲得這種機會。正如時人指出，參加《非戰公約》很有必要。其理由有多種，其中之一是，南京國民政府沒有得到正式承認，需要在一個具有世界性質的國際機關里與各國平等參與，該公約提供了這個機會。國際聯盟還沒有正式承認南京國民政府，可在國聯范圍以外，參加或致力于其他國際活動。公約提供了這樣一個機會，可對國聯形成一種無形抗議。(45)沈諦雷：《非戰公約與中國》，《知難》1928年第76期，第8—9頁。因此，南京國民政府對加入此公約頗為積極，主動向美國政府探詢加入的可能性，請求美國政府邀請中國加入。

第二，以參加國際公約為契機，向國際社會表達取消不平等條約的呼聲。南京國民政府常利用國際舞臺呼吁廢約。1929年，南京國民政府首次參加國聯大會。據吳凱聲回憶，“1929年9月召開大會時，中國代表團提出的主要議案，是根據國際聯盟盟約第十九條的規定，要求國際聯盟大會，討論并修改有關各國早年強加于中國的各項不平等條約。盟約第十九條的主要內容是：‘凡國際聯盟會員國，國與國之間簽訂的不平等條約，通過大會期間討論，并經過2/3會員國的同意，可以修改。’中國政府代表團向大會要求修改有關國家強迫中國簽訂的各項不平等條約，應予修訂的議程。最后上項議程得到國際聯盟大會2/3以上會員國的多數通過。從此，南京國民政府外交部長王正廷根據上述決議案，與有關國家進行接觸與談判，廢除各國對中國海關關稅自主的干涉，收回各國在華租界的會審公堂，取消領事裁判權，并為此進行了頻繁的交涉?！?46)全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第18頁。由此可見，南京國民政府希望利用國際公約服務“廢約外交”方針。在加入《防止偽造貨幣國際公約》時，中國代表提出聲明保留，“中國因有領事裁判權存在之特殊情形，恐于執行引渡外犯時，有所窒礙。若僅對于無領事裁判國人民執行引渡，則頗不公平。故惟有出于一般的保留之一途。當時英日法三國代表，恐大會因此負贊成廢除領事裁判權之責任，聯合反對極烈。經再三解釋，且表示不通過即不簽約，始得勝利，有此保留，則吾國非候各國之領事裁判權一律取消后，對于任何外人犯偽造貨幣罪，皆不負引渡于第三國之義務。”(47)梁龍：《參加議訂國際防止偽造貨幣公約大會報告(節錄)》，《中華法學雜志》1930年第1卷第1期，第156—157頁。據此可以看出，雖中方并未明說要取消領事裁判權，但顯然提醒列強，若此特權不取消，中國就不負引渡義務。

第三，通過加入國際公約改變中國在國際上的形象，提高國際地位。正如時人指出，“夫一國之國際地位，與國際會議及公約之參加，實有密切關系。設能派遣相當人員，出席各項會議，擬具提案，據理立言，不獨于國家權利有所保障，即對于世界幸福，亦多所貢獻”。(48)《國際公約參加之經過》，《時事年刊》1931年第1期，第248頁。正因為如此，南京國民政府對參加國際公約有一定積極性。如1930年中國參加國際裁軍大會時，呼吁盡量裁軍?！爱斈陣H輿論都認為，我代表中國政府的發言，‘主張組織與制度，權力與公理，均須根本改進。而歸結于禁止戰爭及實行消滅戰爭之方法，須得其平’，‘深為各國代表所贊許’，從而‘提高了中國國際地位’。”(49)全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第22、23頁。改善國際形象也是考慮加入公約的一個因素。例如，1933年10月，實業部長陳公博提議加入《女子生產前后雇用之公約》等五個勞工公約時就指出，希望借此改變中國形象。國際勞工公約很多，而中國批準很少，“在國際視聽上，殊有思想落后，漠視勞工之嫌”。(50)章進主編：《中國外交年鑒(民國二十三年一月至十二月)》，第47頁。積極加入公約有利于改變這種國際形象。

第四，參加國際公約獲取相應利益，維護權益。例如，中國加入《白銀協定》就希望借此穩定銀價，獲得經濟利益。因為中國是銀本位國家，銀價漲落對經濟影響很大。協定宣揚的宗旨就是穩定銀價。顏惠慶在簽字后表示：“中國甚樂此約之成立，吾人認其為對于世界進步一極重要行動，中國當然亟愿銀價之安定，而此項協定即為趨向安定銀價之重要步驟”。(51)《世界經濟會議近訊》，《國際周報》1933年第4卷第12、13期合刊，第84頁。他認為協定對中國有利，“將有助于穩定銀價”。這正是中國的目的。加入協定會給中國帶來好處?！按隧梾f定，且可附帶的提高物價，恢復尋常狀態，中國之購買力，自然大增，在今日經濟恐慌時期中，實有裨補。顏氏不信銀價將從此狂漲，以致擾亂中國之國民經濟?！?52)《白銀協定于我有益》，《政治通訊》1933年第14期，第15頁。

第五，履行國際義務。加入公約，在某種程度上是一國參與國際事務、履行國際義務的必要方式。參加戰地救濟公約、難民公約和一些國際航行公約等均是如此。例如，1930年召開國際海洋燈塔公約會議，“就是要通過國際性的會議制訂公約，要求各國政府對各自領海區域內，設置必要的燈塔，并加強負責管理，保障世界國際海洋船只的航運安全?！边@是一種國際義務。因此，南京國民政府派吳凱聲作為代表簽訂了《國際海洋燈塔公約》。據吳凱聲所說，簽訂此約就有盡義務的一面?！拔以韲液炗喠恕秶H海洋燈塔公約》，主要是中國的海岸線，長達一萬余公里；同時在世界各國行駛在海洋中的船只上，華籍的海員人數眾多。簽訂海洋燈塔公約不僅是中國政府應盡的義務，也有利于保障海上華籍船員的人身安全。”(53)全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》第143輯，第22、23頁。

第六，期望以國際公約抵制侵略，維護和平。這主要體現在政治類公約方面。如參加《非戰公約》帶有這種目的。南京國民政府指出，非戰公約主張和平，與中國民族性相合，因此中方對這種“求世界之永久和平”行動表示贊同，愿意加入，以期促進世界和平。(54)《加入非戰公約案》，《外交部公報》1928年第1卷第6期，第116—117頁。關于國際裁軍大會，中方也表示希望促進世界和平。1933年5月16日，美國總統羅斯福提議各國利用軍縮會議成果，締結不侵犯公約，呼吁限制及減少軍備，履行義務，“各自承允不派遣任何性質之武裝軍隊，越出本國國境”。這種提議正合中國之意。5月19日，國民政府主席林森致電羅斯福，“表示對日內瓦軍縮會議今后與各關系國繼續協同努力，而在行將開會之倫敦經濟會議，當竭誠參加其工作，并述明中國現受外國侵略，已使其國家政治及經濟搖動，是以對世界各國參加不侵犯公約及減少軍備，不派武裝越過國境之約言，更為切望，準備與其他各國政府，聯合使之實現，俾世界之和平，系乎政治及經濟者，得告厥成功”。(55)《國際公約與會議之參加——倫敦經濟會議之參加》，《中國國民黨指導下之政治成績統計》1933年第5期，第49頁。

總之，南京國民政府帶著復雜的目的，積極加入多種國際公約。在一定程度上，她加入國際公約有其積極作用。

積極參與國際公約，拓展了國際舞臺空間，提升了國際影響。加入國際公約對促進國際交往與合作、融入國際社會具有重要意義。對南京國民政府而言，此點尤其重要。她成立之初，沒有獲得國際社會正式承認。通過加入非戰公約，至少事實上獲得了國際認可。通過加入各種國際公約，南京國民政府提升了國際影響。這十年，南京國民政府多次被邀請參加各種國際公約，并在訂立和修改公約時發出了自己的聲音，有的主張被采納，這說明國際認可度提升。

積極參與國際公約，推動了國際公約關系的發展。公約體現的是一種多邊關系。積極發展平等多邊關系，本身就體現了中外條約關系朝平等方向轉折的一面。同時，國際公約關系有利于促使原有中外不平等條約關系的轉向。因為國際公約關系實質是條約關系的一種類型，屬多邊條約關系，而這種關系大體上是平等的，中國積極參與這種多邊條約關系，有利于獲得平等地位的事實認可，提高國際地位，從而在改善不平等條約關系進程中處于有利地位，同時擴大了平等條約關系的內涵。此外，當時中國政府還有意識地充分利用參與國際公約的機會，謀求改善不平等條約關系。例如，在國際聯盟行政院會議上，中國代表正式引用盟約第十九條提出廢除不平等條約請求；在加入《非戰公約》時，中國政府希望各國依公約精神盡早廢除不平等條約，撤走在華駐軍等；在加入《國際海上人命安全公約》時，中國政府希望乘機收回外人對航政管理的權利，設法限制外人權利；在加入《國際電信公約》時，中國政府希望利用公約條款查禁外人私設電臺，等等。這些都說明，加入國際公約有利于促進中外條約關系的改善。

積極加入各類國際公約，對中國社會發展也有其積極意義。例如，加入《防止偽造貨幣國際公約》有利于打擊貨幣犯罪，維護金融穩定；加入交通類國際公約，促進了郵政、電信、航業等事業的近代化，有利于加強國際經濟聯系；加入各種社會類國際公約有利于社會事業的發展和下層社會的權益保護。南京國民政府參與國際禁毒公約，拓展了國際合作空間，推動了禁毒事業發展，有利于本國禁毒運動的開展；加入保護婦女公約和保護勞工公約，有利于保護弱勢群體，促進社會公平。

當然，南京國民政府加入國際公約的效果并不能過高評估。例如，希望利用《非戰公約》制止列強侵略的目的就沒有達到；加入《白銀協定》也沒有達到穩定國內銀價的目的。此外，南京國民政府加入了不少國際公約，但有的公約限于客觀條件無法在國內完全落實，如《國際海上人命安全公約》規定的船舶條件當時中國頗難滿足。有的國際公約在國內并沒有認真實施，尤其是一些社會類公約實施效果有限。

[本文為國家社科基金項目“民國時期條約理論研究之研究”(21BZS012)的階段性成果。]