完善法規(guī)體系推進航空核應(yīng)急能力建設(shè)

徐 中，吳 劍，張元亮

(中核核電運行管理有限公司，浙江 海鹽 314300)

近年來，我國各類突發(fā)公共事件頻發(fā)，應(yīng)急管理職能已全面整合并提升為國家戰(zhàn)略。通用航空應(yīng)急救援具有響應(yīng)速度快、機動能力強、救援范圍廣、救援效果好、科技含量高等特點，是進行應(yīng)急救援的有效手段。我國應(yīng)急救援工作中也有使用通用航空的經(jīng)驗，如新冠疫情前三個月就有917架航空器執(zhí)行了311次疫情防控任務(wù)，累計飛行2190.78小時6818架次。然而我國通用航空應(yīng)急救援體系、能力均與我國國家地位、社會經(jīng)濟水平不適應(yīng)，尤其制約了通用航空力量在我國核應(yīng)急體系中發(fā)揮應(yīng)有作用。

1 我國航空應(yīng)急救援法規(guī)

法律層面，目前我國并沒有專門法律條款對通用航空應(yīng)急救援活動進行規(guī)范，相關(guān)法律有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《民用航空法》?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》是應(yīng)對突發(fā)事件的總體規(guī)范，對應(yīng)急救援體系中各級政府的具體責任進行了詳細規(guī)定，未對不同救援平臺與方式進行具體規(guī)定?！睹裼煤娇辗ā返谝话偎氖鍡l將從事?lián)岆U救災(zāi)的飛行活動納入通用航空定義；第一百四十八條則免除了通用航空企業(yè)參與緊急情況下的救護或者救災(zāi)飛行活動訂立書面合同的限制性要求。這是全國性法律中僅有的針對通用航空參與應(yīng)急救援的法條。

法規(guī)層面，《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》是航空領(lǐng)域的基本法規(guī)，規(guī)定了通用航空飛行活動需要申請報批的具體信息?！锻ㄓ煤娇诊w行管制條例》是通用航空的基本法規(guī)，規(guī)定了臨時飛行計劃申請時效、飛行保障部門對緊急飛行任務(wù)優(yōu)先安排的責任。而《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》則依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《民用航空法》詳細規(guī)定了民航局、民航管理部門和企事業(yè)單位在民航應(yīng)急工作中的責任，其中民航管理部門負有組織、協(xié)調(diào)并建立配合機制的責任。

規(guī)章制度層面，國務(wù)院在《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中要求：對執(zhí)行應(yīng)急救援、搶險救災(zāi)、醫(yī)療救護與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計劃，應(yīng)隨報隨批；《關(guān)于推動交通提質(zhì)增效提升供給服務(wù)能力的實施方案》中則提出繼續(xù)深化低空空域管理體制改革，規(guī)劃建設(shè)通用航空基地和機場，促進應(yīng)急救援、醫(yī)療救助飛行發(fā)展。展現(xiàn)了國家層面推動通用航空應(yīng)急救援發(fā)展的態(tài)度。

2 核應(yīng)急體系中的航空力量

根據(jù)2013年修訂的《國家核應(yīng)急預(yù)案》，核事故應(yīng)急響應(yīng)行動包含9個方面，其中輻射監(jiān)測和后果評價、去污洗消和醫(yī)療救治、維護社會治安等方面均可應(yīng)用通用航空器，涉及人員裝備運輸、航空遙測等各類通用航空器應(yīng)用場景，然而我國核應(yīng)急體系中航空專業(yè)力量履行相應(yīng)職責的能力和資源不足。目前國家核應(yīng)急航空監(jiān)測中心(核工業(yè)航測遙感中心)已組建國家核應(yīng)急航空監(jiān)測技術(shù)支持中心及國家核應(yīng)急救援航空輻射監(jiān)測分隊，是我國核應(yīng)急體系中的航空專業(yè)力量。在“神盾-2015”國家核應(yīng)急聯(lián)合演習(xí)中，國家核應(yīng)急航空監(jiān)測中心仍需要租用航空監(jiān)測飛機，并在接到應(yīng)急指令后才安裝監(jiān)測設(shè)備，涉及飛機調(diào)用、設(shè)備安裝等環(huán)節(jié)在演習(xí)中被簡化處理，未能充分驗證體系有效性；演習(xí)還顯示出我國航空核應(yīng)急力量在無人機使用、核事故早期放射性煙羽監(jiān)測和預(yù)估方面存在薄弱環(huán)節(jié)。此外，我國軍隊核應(yīng)急力量也存在作業(yè)車輛超大超高，不利于航空運輸?shù)那闆r，同時缺乏空中放射性監(jiān)測、封控和消除手段。

我國核應(yīng)急航空力量薄弱是我國通用航空產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展落后的表現(xiàn)。根據(jù)《2021年通用和小型運輸運行概況》，全國有通用航空器2368架，其中飛機1320架、直升機865架、運動類221架，專業(yè)救援直升機僅有不足百架。而美國可用于救援的直升機超一萬架，俄羅斯軍隊可用于應(yīng)急救援的直升機達到1000余架，德國僅汽車俱樂部一家民間救援組織就有36個空中救援基地，50架直升機和2架固定翼飛機。

與我國核應(yīng)急航空力量薄弱相比，美國、歐洲和日本均已有強大的核應(yīng)急航空專業(yè)力量。美國遙感實驗室在1976年就有對三哩島核電站周邊2000平方公里開展航空輻射監(jiān)測的能力，日本在福島事故后先后進行了22次空中輻射監(jiān)測，使用了直升機和無人機，歐洲有16個國家建立了專業(yè)的核應(yīng)急航空力量，日常進行區(qū)域預(yù)警和監(jiān)控，應(yīng)急情況下開展事故影響評估和指導(dǎo)公眾防護。其中芬蘭空軍除以直升機或固定翼飛機為載體的監(jiān)測設(shè)備以外，還裝備了Patria無人機，可開展多樣化的監(jiān)測任務(wù)；德國、比利時的輻射監(jiān)測設(shè)備則以警用直升機為載具，丹麥、挪威和瑞士的航空核應(yīng)急力量均以軍隊直升機為載具。

3 失配環(huán)節(jié)分析

我國核應(yīng)急航空力量薄弱，既是通用航空產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展落后的表現(xiàn)，也與應(yīng)急救援法規(guī)體系對航空專業(yè)特點匹配不足有關(guān)，具體包括以下方面。

3.1 主體責任不夠明確

現(xiàn)有法律法規(guī)等對政府、民航管理部門和企事業(yè)單位在應(yīng)急救援的責任進行了規(guī)定，但對在航空應(yīng)急救援領(lǐng)域發(fā)揮重大作用的社會公益組織、自然人并無規(guī)定，尤其是擁有航空器的公益組織、具有航空器駕駛或其他相關(guān)技能的自然人，《突發(fā)事件應(yīng)對法》僅規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當積極參加應(yīng)急救援工作，限制了人民政府跨區(qū)域征調(diào)航空器和人員參與應(yīng)急救援工作。對企事業(yè)單位、社會組織、自然人參與應(yīng)急救援的具體權(quán)利義務(wù)并未明確，不利于其參與應(yīng)急演習(xí)和救援工作，也不利于政府主動管理、優(yōu)化救援力量的配置、訓(xùn)練與指揮。

3.2 管理范圍更新不及時

近年來，無人機已在應(yīng)急救援等領(lǐng)域廣泛使用，尤其是在核應(yīng)急領(lǐng)域可以進入載人航空器不能進入的高輻射區(qū)域，具有顯著優(yōu)勢，近年來各省級核應(yīng)急演習(xí)中也有使用無人機進行空中環(huán)境監(jiān)測的經(jīng)驗。我國無人機注冊使用數(shù)量也遠高于其他通用航空器，民航局發(fā)布了《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》規(guī)范其飛行活動，2021年生效的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》中規(guī)定了通用航空經(jīng)營單位需提供民用無人駕駛航空器的實名登記標志；對自然人或非運營企業(yè)所有的無人機管控仍有盲區(qū)，非應(yīng)急體系控制的無人機進入應(yīng)急空域會干擾環(huán)境監(jiān)測等應(yīng)急作業(yè)實施，也存在現(xiàn)場信息不受控發(fā)布影響公眾溝通的風險。

3.3 空域和飛行保障管理不夠完善

近年來相關(guān)部委先后發(fā)布了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等文件，逐步完善低空空域管理，推動飛行保障體系建設(shè)。然而現(xiàn)有文件規(guī)范中對應(yīng)急救援所需的空域使用、飛行保障均無具體規(guī)定，尤其是航空應(yīng)急大多需要跨省區(qū)調(diào)動，需要全國性法規(guī)/制度來明確相關(guān)要求。

3.4 核應(yīng)急預(yù)案不夠完善

通用航空器在核應(yīng)急領(lǐng)域可承擔運輸、監(jiān)測、洗消等任務(wù)，然而在各類預(yù)案中均未能體現(xiàn)其重要性和專業(yè)特殊性，既沒有專門條目明確航空器提供單位的責任，也沒有技術(shù)標準描述通用航空器與放射性監(jiān)測、洗消設(shè)備的接口，在各項演習(xí)中也缺少實質(zhì)性的演練；核設(shè)施周邊通用機場/起降點設(shè)置也無相關(guān)要求。此外，我國沒有開展過核設(shè)施周圍詳細輻射環(huán)境水平摸底以及常態(tài)化航空監(jiān)測研究，不利于在核應(yīng)急狀態(tài)下迅速劃定污染區(qū)域。

4 結(jié)論與建議

綜上所述，我國通過法律、法規(guī)和部門規(guī)章建立了一套關(guān)于通用航空應(yīng)急救援的法規(guī)體系，對通用航空應(yīng)急救援的主體及責任、活動內(nèi)容等進行了初步規(guī)定，但是各項規(guī)定分布零散，且有不全面、不細致之處，限制了我國通用航空產(chǎn)業(yè)及專業(yè)救援力量的發(fā)展；尤其是對核應(yīng)急航空力量的重視不足，導(dǎo)致當前核應(yīng)急航空力量的機隊規(guī)模、設(shè)備接口、響應(yīng)預(yù)案等均難以滿足核應(yīng)急響應(yīng)的需求。為此，提出以下建議：1)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》或其下位法中明確擁有航空器的組織、具有航空器駕駛或其他相關(guān)技能的自然人在應(yīng)急體系中的特定責任，賦予政府跨區(qū)征調(diào)航空專業(yè)設(shè)備、人員參與應(yīng)急救援的權(quán)力。2)以民航部門規(guī)章的形式明確應(yīng)當/能夠參與應(yīng)急救援的通用航空器種類、技術(shù)標準，設(shè)立準入門檻和登記監(jiān)管制度。3)在《通用航空飛行管制條例》中明確應(yīng)急救援、演習(xí)演練等飛行任務(wù)在空域使用和飛行保障的優(yōu)先權(quán)和操作細則，在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確政府、民航管理部門為航空應(yīng)急救援提供場地、空域、保障等基礎(chǔ)條件的責任。4)在各級核應(yīng)急預(yù)案中明確相關(guān)航空器提供單位，對應(yīng)急狀態(tài)下核設(shè)施周邊空域管理、起降場地、本底水平等進行提前摸底，建立核應(yīng)急中航空器使用的技術(shù)標準。

隨著社會經(jīng)濟和工程技術(shù)發(fā)展，我國通用航空產(chǎn)業(yè)迎來了高速發(fā)展期，盡早吸取國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，在主體責任、航空器管理、空域和飛行保障管理等方面完善相關(guān)法律法規(guī)，必能促進我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善我國核應(yīng)急救援體系，全面推動我國應(yīng)急救援能力提升。