完善法規體系推進航空核應急能力建設

徐 中，吳 劍，張元亮

(中核核電運行管理有限公司，浙江 海鹽 314300)

近年來，我國各類突發公共事件頻發，應急管理職能已全面整合并提升為國家戰略。通用航空應急救援具有響應速度快、機動能力強、救援范圍廣、救援效果好、科技含量高等特點，是進行應急救援的有效手段。我國應急救援工作中也有使用通用航空的經驗，如新冠疫情前三個月就有917架航空器執行了311次疫情防控任務，累計飛行2190.78小時6818架次。然而我國通用航空應急救援體系、能力均與我國國家地位、社會經濟水平不適應，尤其制約了通用航空力量在我國核應急體系中發揮應有作用。

1 我國航空應急救援法規

法律層面，目前我國并沒有專門法律條款對通用航空應急救援活動進行規范，相關法律有《突發事件應對法》《民用航空法》。《突發事件應對法》是應對突發事件的總體規范，對應急救援體系中各級政府的具體責任進行了詳細規定，未對不同救援平臺與方式進行具體規定。《民用航空法》第一百四十五條將從事搶險救災的飛行活動納入通用航空定義；第一百四十八條則免除了通用航空企業參與緊急情況下的救護或者救災飛行活動訂立書面合同的限制性要求。這是全國性法律中僅有的針對通用航空參與應急救援的法條。

法規層面，《中華人民共和國飛行基本規則》是航空領域的基本法規，規定了通用航空飛行活動需要申請報批的具體信息。《通用航空飛行管制條例》是通用航空的基本法規，規定了臨時飛行計劃申請時效、飛行保障部門對緊急飛行任務優先安排的責任。而《中國民用航空應急管理規定》則依據《突發事件應對法》和《民用航空法》詳細規定了民航局、民航管理部門和企事業單位在民航應急工作中的責任，其中民航管理部門負有組織、協調并建立配合機制的責任。

規章制度層面，國務院在《關于促進通用航空業發展的指導意見》中要求：對執行應急救援、搶險救災、醫療救護與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務的飛行計劃，應隨報隨批；《關于推動交通提質增效提升供給服務能力的實施方案》中則提出繼續深化低空空域管理體制改革，規劃建設通用航空基地和機場，促進應急救援、醫療救助飛行發展。展現了國家層面推動通用航空應急救援發展的態度。

2 核應急體系中的航空力量

根據2013年修訂的《國家核應急預案》，核事故應急響應行動包含9個方面，其中輻射監測和后果評價、去污洗消和醫療救治、維護社會治安等方面均可應用通用航空器，涉及人員裝備運輸、航空遙測等各類通用航空器應用場景，然而我國核應急體系中航空專業力量履行相應職責的能力和資源不足。目前國家核應急航空監測中心(核工業航測遙感中心)已組建國家核應急航空監測技術支持中心及國家核應急救援航空輻射監測分隊，是我國核應急體系中的航空專業力量。在“神盾-2015”國家核應急聯合演習中，國家核應急航空監測中心仍需要租用航空監測飛機，并在接到應急指令后才安裝監測設備，涉及飛機調用、設備安裝等環節在演習中被簡化處理，未能充分驗證體系有效性；演習還顯示出我國航空核應急力量在無人機使用、核事故早期放射性煙羽監測和預估方面存在薄弱環節。此外，我國軍隊核應急力量也存在作業車輛超大超高，不利于航空運輸的情況，同時缺乏空中放射性監測、封控和消除手段。

我國核應急航空力量薄弱是我國通用航空產業整體發展落后的表現。根據《2021年通用和小型運輸運行概況》，全國有通用航空器2368架，其中飛機1320架、直升機865架、運動類221架，專業救援直升機僅有不足百架。而美國可用于救援的直升機超一萬架，俄羅斯軍隊可用于應急救援的直升機達到1000余架，德國僅汽車俱樂部一家民間救援組織就有36個空中救援基地，50架直升機和2架固定翼飛機。

與我國核應急航空力量薄弱相比，美國、歐洲和日本均已有強大的核應急航空專業力量。美國遙感實驗室在1976年就有對三哩島核電站周邊2000平方公里開展航空輻射監測的能力，日本在福島事故后先后進行了22次空中輻射監測，使用了直升機和無人機，歐洲有16個國家建立了專業的核應急航空力量，日常進行區域預警和監控，應急情況下開展事故影響評估和指導公眾防護。其中芬蘭空軍除以直升機或固定翼飛機為載體的監測設備以外，還裝備了Patria無人機，可開展多樣化的監測任務；德國、比利時的輻射監測設備則以警用直升機為載具，丹麥、挪威和瑞士的航空核應急力量均以軍隊直升機為載具。

3 失配環節分析

我國核應急航空力量薄弱，既是通用航空產業整體發展落后的表現，也與應急救援法規體系對航空專業特點匹配不足有關，具體包括以下方面。

3.1 主體責任不夠明確

現有法律法規等對政府、民航管理部門和企事業單位在應急救援的責任進行了規定，但對在航空應急救援領域發揮重大作用的社會公益組織、自然人并無規定，尤其是擁有航空器的公益組織、具有航空器駕駛或其他相關技能的自然人，《突發事件應對法》僅規定突發事件發生地的公民應當積極參加應急救援工作，限制了人民政府跨區域征調航空器和人員參與應急救援工作。對企事業單位、社會組織、自然人參與應急救援的具體權利義務并未明確，不利于其參與應急演習和救援工作，也不利于政府主動管理、優化救援力量的配置、訓練與指揮。

3.2 管理范圍更新不及時

近年來，無人機已在應急救援等領域廣泛使用，尤其是在核應急領域可以進入載人航空器不能進入的高輻射區域，具有顯著優勢，近年來各省級核應急演習中也有使用無人機進行空中環境監測的經驗。我國無人機注冊使用數量也遠高于其他通用航空器，民航局發布了《輕小無人機運行規定(試行)》規范其飛行活動，2021年生效的《通用航空經營許可管理規定》中規定了通用航空經營單位需提供民用無人駕駛航空器的實名登記標志；對自然人或非運營企業所有的無人機管控仍有盲區，非應急體系控制的無人機進入應急空域會干擾環境監測等應急作業實施，也存在現場信息不受控發布影響公眾溝通的風險。

3.3 空域和飛行保障管理不夠完善

近年來相關部委先后發布了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》《關于促進通用航空業發展的指導意見》《低空飛行服務保障體系建設總體方案》等文件，逐步完善低空空域管理，推動飛行保障體系建設。然而現有文件規范中對應急救援所需的空域使用、飛行保障均無具體規定，尤其是航空應急大多需要跨省區調動，需要全國性法規/制度來明確相關要求。

3.4 核應急預案不夠完善

通用航空器在核應急領域可承擔運輸、監測、洗消等任務，然而在各類預案中均未能體現其重要性和專業特殊性，既沒有專門條目明確航空器提供單位的責任，也沒有技術標準描述通用航空器與放射性監測、洗消設備的接口，在各項演習中也缺少實質性的演練；核設施周邊通用機場/起降點設置也無相關要求。此外，我國沒有開展過核設施周圍詳細輻射環境水平摸底以及常態化航空監測研究，不利于在核應急狀態下迅速劃定污染區域。

4 結論與建議

綜上所述，我國通過法律、法規和部門規章建立了一套關于通用航空應急救援的法規體系，對通用航空應急救援的主體及責任、活動內容等進行了初步規定，但是各項規定分布零散，且有不全面、不細致之處，限制了我國通用航空產業及專業救援力量的發展；尤其是對核應急航空力量的重視不足，導致當前核應急航空力量的機隊規模、設備接口、響應預案等均難以滿足核應急響應的需求。為此，提出以下建議：1)在《突發事件應對法》或其下位法中明確擁有航空器的組織、具有航空器駕駛或其他相關技能的自然人在應急體系中的特定責任，賦予政府跨區征調航空專業設備、人員參與應急救援的權力。2)以民航部門規章的形式明確應當/能夠參與應急救援的通用航空器種類、技術標準，設立準入門檻和登記監管制度。3)在《通用航空飛行管制條例》中明確應急救援、演習演練等飛行任務在空域使用和飛行保障的優先權和操作細則，在《突發事件應對法》中明確政府、民航管理部門為航空應急救援提供場地、空域、保障等基礎條件的責任。4)在各級核應急預案中明確相關航空器提供單位，對應急狀態下核設施周邊空域管理、起降場地、本底水平等進行提前摸底，建立核應急中航空器使用的技術標準。

隨著社會經濟和工程技術發展，我國通用航空產業迎來了高速發展期，盡早吸取國內外相關經驗，在主體責任、航空器管理、空域和飛行保障管理等方面完善相關法律法規，必能促進我國通用航空產業發展、完善我國核應急救援體系，全面推動我國應急救援能力提升。