朝陽縣河灘林采伐跡地更新造林現狀及對策淺析

楊 陽，叢和均

（1.遼寧省朝陽縣國營朝陽縣林場，遼寧朝陽 122639；2.遼寧省朝陽縣林業種苗站，遼寧朝陽 122639）

森林資源是地球上十分寶貴的資源，承擔著維護生態平衡、改善生態環境、促進經濟發展的重任，對保障國土生態安全有著舉足輕重的作用[1-3]。在過度追求經濟效益、管理部門監管不善等因素影響下，部分采伐跡地不能及時更新，尤其是河灘林采伐跡地更新難度最大，導致林地保有量、森林覆蓋率減少[4-5]。要改變這種現狀，必須加大對采伐跡地的更新力度，強化恢復林地的管理，促進林木健康生長，培育優質林木資源，改善生態環境，對保障國家生態安全起到重要的作用。森林資源不僅能夠起到改善環境的作用，而且能夠維護生態平衡，還對經濟社會的發展起到積極作用[6]。森林資源增加的重要途徑，是對林木采伐跡地的更新造林，需要在具體工作中選擇適宜方法，以此來保證其快速成長[7-8]。遼寧省朝陽縣2018—2021年加強采伐跡地更新造林工作，通過4年的摸索實踐，多措并舉、攻堅克難，河灘林采伐跡地共恢復林地3 910 hm2，平均保存率在95%以上，取得了一定成效，對相應地區的跡地更新具有參考意義。本文以朝陽縣為例，對現代河灘林采伐跡地更新管理進行了系統研究，以期為相應地區采伐跡地更新提供參考。

1 基本情況

朝陽縣位于遼寧西部，總面積3 758 km2，最高海拔1 153 m，最低海拔79 m，大凌河、小凌河橫貫全縣。屬北溫帶大陸性季風氣候，年平均降水量485 mm，具有年際變化較大、年內分布不均的特點，干旱頻率約66.7%，屬干旱半干旱地區[9]。

根據2017 年朝陽縣森林資源二類調查結果，到2017 年末，全縣林業用地230 879 hm2，有林地面積80 517 hm2，宜林地面積32 749 hm2，其中采伐跡地未更新或更新不合格面積2 330 hm2，占河灘林地面積7 000 hm2的33%。全縣活立木總蓄積256萬m3，年采伐限額5.05萬m3，其中主伐3萬m3，低產林改造1萬m3[9]。

2 存在的問題

2.1 林農采伐后復耕，注重短期效益

林農采伐后為追求短期效益，選擇當年進行復耕，當年就能有收益。糧食價格增長影響了林農更新積極性?！吨腥A人民共和國森林法》規定2年內恢復即可，第1 年種植農作物的，有了收入第2 年就淡化了更新造林意識，主動更新變成被動更新，即使造林了也不精心管理，成活率較低，不能通過驗收。

2.2 審批采伐時間與造林時間不銜接

部分河灘林采伐跡地審批采伐時間與造林時間未能有效銜接，造成采伐跡地更新不及時。如3月審批，采伐、清場、清理伐根、平整土地、整地等一系列造林前準備活動不能完成，當年更新難度較大。

2.3 林農年齡大，更新造林不及時

部分林農年齡大，見河灘林采伐跡地更新投入得不到回報，不愿意進行更新造林。

2.4 監督管理不到位，存在過度采伐的問題

森林資源是人類賴以生存的生態系統中最重要的組成部分，但在林木采伐的實際操作過程中，部分地方往往注重經濟效益，而林木采伐監督和管理工作未能做到位，由此導致過度采伐的情況，使得森林生態系統的平衡遭到嚴重破壞，也對生態環境造成不利影響，阻礙了林業的可持續發展[10-11]。

2.5 政策落實不到位，監管水平低

為保證林業經濟的可持續發展，國家推行了一系列林業相關政策，但部分地區林業部門未完全落實國家政策，在管理工作中沿用以往的策略，導致部分林農的經濟效益無法得到保障。如林業站人員監管不到位，跟蹤服務意識淡薄[12]，總是把采伐和更新分開來管，出現重采伐輕造林現象；歷史遺留、遷出戶的采伐跡地成為無主戶跡地[12-13]。另外，護林員的工作態度及管理方法也存在一定問題，在采伐監管工作中缺乏科學的方法，從而造成監管水平較低，國家相應采伐管理政策難以落實到實際工作之中，對先進采伐監管模式不了解，進而造成林木采伐監管水平不高，弱化我國林木采伐監管力度[13]。

2.6 執法監管缺失，打擊不到位

執法力度不強、法制宣傳不到位，造成執法監管缺失、打擊不到位的現象發生。當前一些地區為追求經濟利益，致使林木采伐限額數據不真實，國家沒有嚴格監督采伐限額工作，缺少科學的限額編制[14-15]。在采伐林木之前，相關部門需要對伐區進行調查，但是在實際調查過程中，常常未能提前制定調查規劃，最終出現不合理開發和利用森林資源的情況[14-15]。除此之外，伐區調查工作中缺乏嚴格管理，具體體現在采伐中檢查和采伐后驗收環節，在森林生長速度快、伐期短的地區，由于年度采伐量巨大，但又缺少相應的工作人員，導致采伐中檢查和采伐后驗收缺乏管理、過度采伐的情況頻頻出現，對采伐管理工作造成了嚴重影響[14-15]。

3 主要措施建議

針對河灘林采伐跡地更新管理中出現的問題，我們應采取積極有效的措施。從現階段我國河灘林采伐跡地更新發展的實際情況來看，要想解決好河灘林采伐跡地更新管理中的問題，必須從以下幾個方面努力。

3.1 實行承諾制

為確保采伐跡地及時更新，林木所有者申請采伐林木時必須對采伐跡地及時更新做出承諾，可由縣林草局制定采伐申請人承諾書，采伐林木所有者填寫，承諾書中明確采伐類型、標準、地點、四至、面積、株數、蓄積量、采伐強度，保證更新時間，應保證最晚不遲于第二年5 月10 日，即年度采伐指標控制在3 月以后審批，當年清理伐根，秋季完成整地，待第二年春季完成造林更新活動。申請人必須持證采伐，由林業站人員現場監伐，并負責指導清理伐根等活動，明確告知整地、苗木品種、數量、造林時間、造林技術、后期管理，以及違背承諾的后果及應付的法律責任[16]。

3.2 明確責任，實行獎懲

建立健全林區采伐管理的制度措施，從采伐調查到采伐收尾，確定每個環節的管理考核標準，層層落實，責任到人[16-17]。對玩忽職守的工作人員嚴厲問責，確保每一項工作都按規矩落實到位[17]。造林后，縣林草局積極組織驗收，驗收結果作為考核鄉鎮森林資源管理責任狀中完成情況的主要內容，對完成更新面積、質量達到標準的增加采伐限額；對未完成更新任務的扣減下一年度采伐限額，并全縣通報批評；對超過時限不兌現承諾拒不更新的，林政稽查將依法進行處罰，并責令限期恢復植被[18]。

3.3 合理控制審批時限

河灘造林一般在春季4—5 月完成，3 月下旬至4 月上旬必須完成造林整地，否則不能高質量完成更新任務，因此審批時間選擇在春季造林后至11 月中旬，留出采伐、清場、整地、客土等活動空間，做到采伐必須更新，更新必須及時?？茖W規劃，規范服務，合理安排審批時限，既服務于民，又創造了良好的營商環境，造林數量、質量都得到提高，群眾滿意度逐年提升[18]。截至2021 年末，共完成跡地更新面積3 150 hm2，其中歷史遺留面積2 330 hm2，年度更新面積820 hm2。

3.4 合理調整林地權屬

經查，在未更新的面積中有一部分是無主戶、遷出戶，無人經營，村委會通過兩會進行發包，按照《森林法》要求恢復林地；對年齡大、喪失勞動能力的，納入政府項目管理，由村委會組織實施，這樣歷史遺留的采伐跡地得到了更新，林地保有量不減少。

3.5 加大宣傳力度，嚴格執法

采用現場培訓、發放傳單，通過報紙、電視等媒體，廣泛宣傳《森林法》及有關森林資源保護的法規，使每一個林農都知曉誰采伐、誰更新，誰受益、誰管理，嚴格執行采伐管理制度，兌現承諾；林業站負責監管，造林前，逐戶兌現承諾，限期進行整地，對不及時整地、不準備造林、改變林地用途的，上報林政稽查大隊，執法人員對相關人員進行宣傳教育，闡明造成的后果[19]。同時堅持過程化管理，從申請、采伐、整地、栽植到撫育管理，每個環節層層把關，狠抓質量，優化服務，實現了造一塊、綠一塊，更新效果顯著。加強基層的采伐管理力量，吸收專業的采伐勘察、設計人才，組建采伐專業水準高、執法力度強的管理隊伍。在采伐作業的實施環節，充分發揮工作人員的控制作用，及時發現問題、解決問題。根據國家的林業發展要求，應盡量減少商業性采伐，把采伐管理的重心放在生態采伐上，以科學的采伐管理方式促進森林資源健康發展[20]。

3.6 加強林木采伐監管，完善采伐管理制度

在林業可持續發展進程中，河灘地林木采伐是較為重要的工作，對保持森林生態系統的平衡有著重要的意義。因此，應加強林木采伐監督管理，完善林木采伐管理制度，林業管理部門要做好監察工作，保證林木采伐嚴格按照規定執行，若發現問題，應對相應的林業管理部門進行嚴肅處理[18-20]。同時，為保證林業管理部門的工作能夠有法可依，應不斷完善林木采伐管理規定和方法，以此來為林木采伐工作提供標準，嚴格按照規劃開展林木采伐工作，保證采伐數量與原定計劃相符，從而有效地開發和利用森林資源，促進林業經濟可持續發展[18-20]。

3.7 簡化林木采伐管理環節

應簡化林木采伐管理環節，因地制宜發展短輪伐期的速豐林，無需辦理林木運輸證件，只需辦理林木采伐許可證便可以開展采伐工作，為林木經營單位和個人提供便捷的服務，同時也減輕林木管理部門的工作量，有效提高工作效率和質量[3,19]。此外，還需做好林木采伐的監督管理工作，在采伐前進行調查，采伐過程中進行抽樣調查，采伐后采用科學方式進行驗收，并積極開展采伐中的跟蹤調查，通過這種采伐前限額管理、采伐中跟蹤調查、采伐后嚴格驗收的模式，確保各項林木采伐工作的順利開展[14]。

4 管理對策建議

4.1 抓源頭管理

林農申請采伐必須簽訂更新承諾書，鄉村負責人簽字蓋章，對沒有誠信、有未兌現承諾記錄的，不能通過申請。嚴禁木材經紀人辦理相關手續，讓林農知道采伐必須更新，否則是要承擔法律責任的，嚴把進門關，杜絕走后門現象，實現公開透明、公正廉潔，營造良好的營商環境[21]。

4.2 堅持過程化管理

林木生長周期長、見效慢，管理粗放，是森林經營面臨的普遍問題，要提質、提效高質量發展，必須堅持過程管理，走集約經營管理模式，促進森林可持續發展，實現效益最大化，在確保生態效益、社會效益前提下，林農的經濟效益也不斷得到提升[21]。

4.3 納入政府項目管理

河灘林采伐跡地更新造林是恢復林地、增加森林蓄積量的主要途徑，是國家儲備林的重要基地。在執行森林法有關政策的同時，為培育優質森林資源，各級政府將跡地更新納入項目管理，林農可獲得一定的補貼，不僅提高了林農的造林積極性，而且通過項目管理，提高林木生長量，確保國家生態安全[14,22]。

4.4 加大監管力度，落實責任

林長制實施以來，各級政府相應簽訂森林資源目標發展責任狀，將采伐限額、跡地更新面積納入考核的重要指標，明確各級林長是主要責任人，林草主管部門負責監管，林業站對護林員實行網格化管理，哪里出現問題就追究誰的責任，解決不了的及時上報縣級林草執法部門，嚴厲打擊違法行為，只有各部門相互配合，各級林長高度重視，形成上下聯動機制，跡地更新工作才能夠高質量完成[14,22]。