城鄉統籌發展中的土地管理問題研究

伍繼林，莫軍術

（廣西壯族自治區柳州市三江侗族自治縣自然資源和規劃局，廣西 三江 545500）

在長期發展過程中，城鄉規劃建設處于自我發展狀態，缺乏整體和長遠規劃，或規劃過于簡單，沒有城鄉規劃的具體標準，適用性不強，難以指導實際建設。在城鄉規劃建設過程中，忽視了地方特色，不適應當地的條件，只是按照模型設計理念統一，導致城鄉建設千篇一律的現象。并且，城鄉規劃建設缺乏管理，這使得生活混亂，垃圾、污水等不加區分的排放，沒有嚴格和統一的管理。城鄉規劃是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務，以促進土地科學使用為基礎，改善人居環境為目的。因此為了促進城鄉規劃建設的順利開展，本文就城鄉規劃中的土地管理進行了探討。

1 城鄉統籌發展的實際意義

改革開放以來，我國綜合實力顯著提升，人們經濟收入不斷增加，但在發展過程中鄉村與城市之間的差距不斷增大，導致城鄉統籌受到了阻礙。為推動我國可持續發展進程，促進社會和諧發展，需要通過對城鄉各個階層的改革來逐漸增加農民享受社會發展成果的機會，改變城鄉二元經濟結構，進而促進城市與農村相互融合[1]。2003 年，黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的相關改革要求，推動國家深化改革。

隨著社會發展，城鎮化成為主流發展趨勢之一。加快城鎮化建設有利于促進農村經濟發展，增加農民收入，促進社會的發展。城鄉統籌發展對社會的現代化以及工業化發展有深遠的意義。與此同時，在城鎮發展過程中，土地是剛需，因此土地流轉逐漸頻繁。土地的高速流轉在為農村經濟作出貢獻的同時，限制了農民行使土地的權利，導致農民無法充分享受城鎮化發展帶來的成果。相關工作人員應該強化在發展過程中的協調性，堅持城鎮統籌規劃的發展方向，進而提高城鄉一體化的建設水平。

2 城鄉統籌發展帶來的問題

2.1 土地污染問題嚴重破壞了生態環境

現階段，傳統的農業生產已無法滿足社會需求，因此，需向農業與工業相互結合的方向發展。工業化建設逐漸轉移至鄉村，在占用農村土地的同時，對農村地區的環境造成了很大的破壞[2]。一些企業在生產過程中缺乏環保意識，將未經處理的生產廢氣污水隨意排放，對周圍的空氣、土壤以及水域造成了很大的污染。

目前，城鄉發展引發的環境問題缺乏合理的環境執法標準以及環境規劃體系，在發展過程中僅關注經濟效益，忽略了生態效益以及相關的社會效益，在經濟效益有所提升的同時，給環境帶來了巨大的壓力，長此以往，不僅會阻礙城鄉統籌發展，還會給人們的生活帶來不利影響。

2.2 土地規劃存在問題阻礙了城鎮化建設發展

土地的利用規劃工作是控制以及指導城鎮化建設的重要手段之一。就目前的發展來看，土地的利用規劃工作滯后于城鎮化的建設，嚴重影響了城鄉統籌發展的進程。關于土地規劃存在的問題，主要體現在兩個方面：①城鎮化沒有較為完善的土地利用管理規劃方針。在過去的發展過程中，不少地區特別是一些村鎮之間，對于土地規劃的重視程度不夠，加上相關的政策內容不夠完善、可操作性較低，使得土地規劃僅局限于形式，并沒有發揮出其自身的實際作用。②改革開放以來我國城鎮化的發展速度不斷加快，但是相關的土地利用管理工作較為落后，缺乏嚴格的科學規劃，導致城鎮化發展過程中出現了大量的土地問題，土地資源被浪費、大量占用耕地資源的現象嚴重。

在城鄉統籌發展的過程中，相關布局較為分散、土地缺乏合理利用成為城鎮化發展的重要矛盾。就目前的發展來看，我國的城市土地利用結構缺乏合理性，第二、第三產業用地不夠合理。隨著近年來工業不斷發展，加上部分工業投資成本較低，導致大量土地被占用但沒有得到有效的開發與利用，在造成土地浪費的同時破壞了周圍的環境，影響了居民生活，降低了土地利用效率。

3 城鄉規劃建設中與土地管理相關的影響因素

3.1 土地管理的不重視

在城鄉規劃建設中，許多承包商往往將追求自身的經濟利益放在首位，為了眼前的利益不惜一切。在城鄉規劃建設中，過分強調眼前利益，會導致土地資源的任意破壞，因此，必須根據相應的規劃和具體的設計方案進行建設。但是，有的開發商沒有嚴格按照規劃進行，在設計制度上做了不合理的修改，不僅影響規劃的整體和長遠發展，而且還會導致土地資源的不合理使用，導致有關部門對土地管理不夠重視，對承包者的土地利用不夠重視，對承包者的土地使用管理不夠嚴格，導致土地和環境受到破壞。

3.2 土地管理投資主體單一

城鄉規劃與建設需要大量的資源作為保障，這是其規劃建設的基礎。由于受到區域經濟發展的制約，政府投資能力有限，往往存在項目前期預期效果較好，后期資金難以獲取，導致項目未能達到預期成果，或被取消，一些社會投資力度不大，主要局限于與各部委有良好關系的公司，沒有發展態度，這也增加了其投資管理的風險。

3.3 土地管理靈活性與穩定性不足

城鄉規劃建設必須嚴格按照反映城鄉規劃建設穩定性的規劃進行。因此，應根據不同的需要，適當調整空間規劃，體現規劃與設計的靈活性，認識土地管理的靈活性與穩定性，平衡兩者之間的關系，促進土地管理科學、理性地發展。土地管理本身往往缺乏靈活性，規劃與建設不能很好地適應實際情況和發展需求的預測，這可能導致設計和施工制度的不適當改變，過度偏離預期目標，從而影響其穩定性。

4 城鄉規劃中的土地管理問題分析

4.1 土地管理與城鄉規劃建設不協調

目前我國城鄉規劃中土地管理利用的內容在土地管理總體規劃和城鄉規劃中均有相應的規定，土地分類體系不同，土地的統計口徑不同，每一輪規劃編制的時間不同，規劃編制的出發點也不相同：土地管理總體規劃強調耕地保護，而城鄉規劃建設則強調建設規模，這些差異給土地的開發、利用、管理帶來諸多困難，同時兩個規劃中有關城鄉規劃中土地管理利用的內容均存在與城鄉經濟發展戰略相脫節的現象，不能與城鄉總體發展融為一體，保證用地規模的合理擴張。

4.2 法律法規問題

城鄉規劃中土地管理體系包括：土地管理總體規劃、土地管理專項規劃和土地管理詳細規劃，土地管理詳細規劃又分為城市城鄉規劃中土地管理和鄉村城鄉規劃中土地管理。但目前我國城鄉規劃中土地管理主要進行的是土地管理總體規劃，而對其他的用地規劃利用則缺乏相應的法律法規指導。

4.3 土地管理信息管理不完善

土地管理數據反映了當前土地的利用情況，是對各類用地進行有效控制、提高土地管理集約度、開展城鄉規劃中土地管理利用的基礎。目前我國大部分的土地與規劃部門對各類土地的利用情況掌握不足，一些建設項目用地相關數據記錄上存在數據缺失、不詳等現象；隨著時間的推移，相關統計數據不能做到及時更新與存儲；記錄在案的資料繁雜、混亂，缺乏系統規范的整理，不能將現代先進的管理信息系統與土地數據的管理相結合。規劃部門對用地信息的掌握不足必然會導致對土地管理效率低下、布局不合理等問題的出現。

5 城鄉規劃中的土地管理措施分析

5.1 嚴格做好土地整理工作

土地整理通常是指農地整理，農地整理的目的就是要提高土地在農業中的使用率。為了做好土地整理工作，可以采取填海造田、排水造田等措施，也可以對蓄水池、道路、畦畔、溝渠、堤糖等實施改造，進而提高土地在農業中的使用率。土地整理的措施和方法有很多，實際工作中一定要認識到，土地整理工作要堅持保護生態環境、協調城鄉發展、科學分配土地資源等原則，進而對耕地進行補充，保障國家的糧食生產能力，同時要改善農業的生產條件，不斷提高農村地區的經濟發展水平，另外還要改善生態環境，實現可持續發展。在土地整理項目的實施過程中，要制定相關政策，鼓勵社會力量參與土地整理，大力吸引社會投資，此外應該創新工作理念，大力落實國際合作，努力引進外資，形成政府投資為主，政府投資與社會投資相互結合的運作機制。

5.2 建立健全相關的法律法規

城鄉規劃中的土地管理首先要不斷健全法律，建立全國性的土地開發規劃，之后再完善相應法律，制訂地區性的土地開發規劃，并且要嚴格立法及不斷完善相關法律，保證城鄉規劃中土地管理等工作有法可依，做到依法行政，同時做好城鄉規劃中土地管理的編制工作，要充分結合我國的實際國情，考慮當前人口、土地、經濟、城市化等形勢，對城鄉規劃中土地管理進行科學調整。

5.3 加強土地資源的綜合管理

城鄉規劃在完善土地管理的同時，應該注意保護生物多樣性，解決沙漠化以及氣候變化等問題，因此一定要強化土地資源的綜合管理。砍伐森林、城市及郊區不斷擴大、農業用地擴張等因素，都使得人與地之間的矛盾日益嚴重，同時也對氮氣圈、大氣層產生了很大影響，全球氣候變暖就是一個明顯的例子。在這種情況下，一定要做好土地資源的綜合管理，在發展地方經濟的同時，應該充分結合土地資源的規劃利用，另外要防止地區經濟發展不平衡現象的加劇，還要完善籌款機制，保證資金，進而努力實現土地可持續使用。

5.4 積極推進及完善多規合一

在國務院新一輪的機構改革方案中，組建了自然資源部，將國土資源部的大部分職責與發改委、住建部、水利部等部門的空間規劃、資源調查、確權登記等職責進行了整合，改變了過去我國土地管理規劃與城市總體規劃分別由兩個行政級別對等的管理部門加以編制，使行政指令得到統一，為城鄉規劃中的土地管理提供了依據。同時需要充分發揮自然資源部的整合作用，在土地管理過程中兼顧生態效益，避免破壞生態環境，整治并利用污染土地、廢棄土地，努力改善水利環境，合理建設農田設施，增加植被，做好水土保持。通過推進及完善多規合一，科學分配開發整理土地的用途，并且結合當地的農業發展情況以及土地適應性來決定開發整理土地的用途，使城鄉規劃中的土地得到有效利用。

5.5 規范鄉村集體的用地流轉程序

面對鄉村集體非農建設用地情況，政府應加大管控力度，將該部分用地轉變成更加合法化、規范化的用地流轉，在保障農民經濟來源的同時，進一步促進用地的健康、有序發展[4]。

5.6 縮小相應的征地范圍

為了更好地解決城鄉統籌發展過程中土地管理方面的問題，政府應當積極參與其中，把該項工作任務付諸實踐，切實控制征地范圍，把人民的利益放在首要地位，建立健全相應的制度并進一步完善農村土地市場，保障失地農民的經濟收入。與此同時，應嚴格遵循市場經濟的相關原則，對土地收益進行合理分配，在縮小征地范圍的同時，進一步提升土地的實際利用率，減輕國家的財政負擔。

5.7 促進鄉村集體土地的合法流轉

為了進一步解決統籌城鄉發展中的土地管理問題，可以采用擴大農村生產經營規模的方式，促進農村集體土地的合法流轉。在合法、自愿、有償的前提之下，農民可以將原本的土地承包權轉變成永久享受的股權分紅權，最大限度保障農民的經濟來源，進一步促進鄉村向第二、第三產業的方向發展。

5.8 合理分配土地相關收益

一些地區由于土地面積較小且人口密度較大，土地供需出現極為不平衡的情況。為了解決這個問題，相關部門需要制定較為合理、科學的制度，適當增加耕地使用權有償流轉，增設相應的用地指標。與此同時，應積極鼓勵企業、地方以及個人進行土地整理，進一步緩解城鎮建設中用地緊缺的問題。除此之外，可以開拓新的城鎮化建設道路，幫助農民樹立科學的觀念，對土地進行合理的開發利用，緩解人地矛盾。

5.9 實行土地管理權力下放，加大執法監管力度

一方面，主管部門應適當下放土地管理權，賦予土地及房屋所有者如使用權、處置權等行政權力，規定同樣的土地承諾，并設定詳細的收費標準，以確保所有人不僅有合法收入，而且有足夠的政府稅收來平衡集體和國家的利益。另一方面，要完善社會監督制度，通過權力下放，建立社會監督機構，加強行政執法，運用法律手段防止非法使用土地，提倡農村及其他非法活動，提高公眾對城市和農村居民法律普及率的認識，指導市民積極參與城鄉規劃，配合人才引進培訓機制的制定，增強城鄉規劃和土地管理工作的實施效果。

5.10 對信息化設計提高重視度

土地利用和規劃管理工作必須在保證農業用地與城鄉建設穩健發展的基礎之上而開展的，然而，目前我國城市的迅速發展受農業用地的制約與影響，為緩解此問題，保障城市發展和農業用地的平衡，在城鄉規劃管理環節中應提高對信息化設計的重視程度。主要從以下幾個方面進行努力：對農田進行信息化管理方式，包括信息化采集、回饋、上報與處理等等，通過信息可以直觀了解農田的基本信息，農田的使用狀況與變化信息都可以通過此方式來加以確定，有利于日后統計農田信息，為統計農田信息提供數據上的支持，包括農田數量、統計剖析與農田占用等信息。此外，還應在制度方面嚴格管理，應制訂土地利用整體計劃并實行土地利用計劃，對基本農田保護區和土地整體開發規劃提供科學的指導與審核。

5.11 改善土地結構

我國許多地方都需要進一步完善、重組和優化土地結構，城鄉規劃管理相關工作者為優化土地結構并提高土地利用率應對其采取必要的措施。土地結構混亂非常不利于城鄉規劃管理工作的順利開展，土地結構混亂導致不能正確劃分土地的具體種類與類型，不利于地區的可持續發展。所以，應運用必要措施促進整體土地資源逐步完善化，積極彌補城鄉規劃管理中存在的不足，還包括亂占耕地的問題。我國有關土地管理部門應對耕地面積問題加以重視，提高對耕地面積問題的重視度與關注度，根據具體情況來采取有針對性的管理措施。針對森林面積大的地域管理部門需要和農業部門一同努力，對這些有限的國土資源進行有效保護，提高森林的覆蓋率與土地資源的利用率。

5.12 堅持科學發展和統籌協調理念

我國各級政府在開展城鄉規劃建設管理工作環節中，應把科學發展觀作為指導思想，主要做法分為以下3 點：①在規劃編制工作環節中積極貫徹以人為本的理念，對社會公平和公共利益保持高度的重視，以建立優質的生活和工作環境為媒介來保障社會群眾的生活質量。②應將科學布局與統籌協調理念作為城鄉規劃管理工作的指導思想，用此理論來幫助各個城市、各個城鎮和村莊能夠可持續良性發展與進步，提高對各區域協調統籌發展的重視程度。③在城鄉規劃管理中還須提高生態環境保護的重視度，要嚴格調控城市項目的數量和規模，保障自然資源開發的科學性與合理性，在開發環節中應保障經濟、社會與環境等方面的效益，幫助城鄉發展由粗放式升級為集約式[3]。

5.13 樹立先進的土地檔案管理意識

服務是土地檔案管理工作的核心，服務根據時期的不同其表現方式也不同，在知識經濟時代條件下，翻閱和查詢并不是土地檔案管理服務的全部工作內容，還應持以人為本的工作理念，積極運用現代化技術方法為人們提供更加專業化的服務，并保障土地檔案管理服務的高效性。為滿足當前土地管理的迫切需求，必須運用現代化管理模式，近年來，我國土地逐步開始信息化建設，而土地系統工作也逐漸走向信息化和數字化，應將現代化管理理念積極貫徹到土地檔案管理工作當中。此外，為優化土地檔案管理質量，土地檔案管理者應愛崗敬業并積極的承擔本職工作，努力構建出用于土地管理的“數據庫”。相關工作人員應利用專業化理念積極努力工作，力爭在為人民服務與實現個人人生價值方面實現雙贏。

6 結語

綜上所述，城鄉規劃中的土地管理是關乎民生的重要工作，并且做好城鄉規劃中的土地管理工作有助于促進城鄉協調發展，有利于解決人與地之間的矛盾，而且只有不斷完善城鄉規劃中的土地管理，才能實現城鄉建設的可持續發展，所以必須加強對城鄉規劃中的土地管理的分析。