日本社區營造經驗及其對我國公眾參與的啟示

曹克兢， 吳松濤， 呂飛

（1.哈爾濱工業大學建筑學院，寒地城鄉人居環境科學與技術工業和信息化部重點實驗室，哈爾濱 150006；2.蘇州科技大學建筑與城市規劃學院，江蘇 蘇州 215000）

0 引言

進入21世紀后，我國的經濟發展和改革開放的進程逐漸進入了一個新的階段，城市的發展也不再趨向于大拆大建的情況，越來越多的人開始對自己的社會權利重視起來。與此同時，追求效率的建設使得城市的特點喪失，同時生活節奏與交往模式的變化使得人與人之間的關系變得淡漠。在這樣的發展階段，前面積累的矛盾逐漸顯現出來，由政府單方面決定的城市規劃建設暴露出了問題，使得居民和政府之間的分歧加劇，公眾參與的重要性便慢慢凸顯出來。公眾參與能夠挖掘出居民真正追求的東西，讓政府、居民、社會有機融合，使社會更加公平和諧。

我國的公眾參與還處于起步到完善的過渡階段，目前的行政模式屬于PPP（Public-Private-Partnership），也就是參與行政模式。法律在逐漸完善關于公眾參與的部分，但是基本上都是強調政府一方的責任，卻忽略了對大眾主體性的強調。在大數據和網絡的大量使用和更新下，人們對參與的了解確實更進一步，但是對參與的意識有所欠缺[1]。

中國居委會等組織完全承擔了行政末端的工作，大量繁瑣的報表使得本來網格化的管理發揮不出優勢。同時第三方部門的成立門檻也相對較高，目前中國 NPO（non-profit organization），NGO（Non-Governmental Organizations）等組織，非民眾自發啟動，沒有達到促進公眾參與積極性的效果。所以，可以從基層的社區營造方面著手進行，從而調動起居民的參與熱情，為以后全面的公眾參與局面的形成打下基礎。

日本從20世紀60年代的歷史保護和防災運動開始，逐漸完善改進社區營造中公眾參與的方法、流程和結構，截至目前，已經形成了相對完善的市民主導，政府支持型的營造模式，居民、政府、第三方組織、市場和設計師等各種社會角色相互幫助，社區內外經濟運轉順暢。而且和英美將參與中心放在政治和社會上不同，中日更偏向于文化上的參與[2]。文中主要是對日本社區營造中公眾參與經驗進行總結和歸納，然后提出相應的啟示，為中國日后的社區營造提供參考經驗。

1 日本社區營造中公眾參與經驗歸納

日本20世紀20年代開始，人口逐漸進入增長放緩時期，稅收和工作量不斷減少，人們之間冷漠的感情也導致了“孤獨死”事件越來越多。未來城市應該是為之后均衡人口后的居民都能過上更高質量的生活而打造，而當時由于長期以來舊物破壞盛行的風氣所導致的城市文化損失，更是引起當地居民的強烈不滿，從歷史保護運動開始的社區營造慢慢地展開來[3]。

社區營造（まちづくり）作為一種特殊的日本社區治理方式應運而生。社區營造是以地域社會現有資源為基礎，通過多樣的合作，為改善身邊的居住環境，提高社區活力，改善生活品質，而進行的一系列行為和活動，在文中主要討論公眾參與強化型的社區營造[4]。在中國相對應的概念一般稱為社區治理。社區營造產生了地域上有個性的人和無法替代的景觀，進而成為地域和居民的驕傲，由居民進行城市的維護管理，產生了可持續的社會[5]。

由于當時的城市發展，人口聚集于城市，鄉村開始沒落和消亡，日本的社區營造最先便由鄉村開始發展，鄉村和土地聯系較緊密，便于聯系空間和文化。20世紀60～70年代，主要進行的是訴求對抗型的營造活動，基本圍繞防災和歷史保護主題進行[6]。

20世紀80～90年代，進入營造多元化階段，在居民熱情已經被調動的大環境下，町內會逐漸脫離政府，成為居民參與的中堅力量，政府也幫助雇用設計師，在接受專業的組織培訓并進行了多主題的嘗試之后，慢慢地從空間改造和研討會的層次上更進一步，居民開始自發開展能夠提升當地價值的活動來維持社區營造的可持續性，進行資源調查、計劃整合、研討審議，再和政府共同對政策進行評判[7]。

90年代后，營造活動進入綜合化，普及化。阪神大地震后，第三方組織大量興起并在各方面活躍起來，政府開始明確界限，基本保留監督機制和部分對物質層面的支撐，大量居民開始加入NGO、NPO組織和政府進行協商與公平競爭，基本完成了各類型各流程的參與形式，同時利用社區公園，特色商店等來維護居民的資金運轉，組建起社區公益信托維持營造的物質循環，市民主導的社區營造系統漸趨于完善見圖1。

圖1 公眾參與型社區營造發展過程圖

2 日本社區營造的經驗

2.1 制定與完善法律

日本的公眾參與能夠從初始的訴求與對抗型逐漸轉變到市民主導型，法律系統的建立與修改完善是必不可少的。逐步有序的分權幫助政府在社區營造中逐漸從主導者變成支撐者，將權力還給民眾。1940年頒布了《地方自治法》，增進了各地區挖掘自身特色文化的積極性，1950年頒布的《文化財產保護法》[8]，1966年頒布的《關于古都歷史風土保存的特別措施法》，為居民自發開始歷史街區保護運動提供了有效的依據。

90年代后，終身雇傭制度解除，同時《特定非盈利活動促進法》出臺，對NPO、NGO等組織的組成條件的限制降低，并給予法人身份，給予稅收方面的優惠。使得各樣主題和組織類型的第三方組織應運而生，政府逐漸轉變身份，基本只做法律框架的維持和一定的物質和空間保障。NPO、NGO團體大量增加，在醫療、教育、旅游、體育、環境、救災等各方面凝聚民意，社區營造相關的NPO注冊法人數量更是在前三的行列。伴隨著非營利組織的事業深入，各市縣開始頒布協動規則與條例，例如《愛知協動規則》，《市民協動條例》等[9]。幫助NPO與各類地緣團體，企業進行相互的委托咨詢和人才交換，增加營造參與者之間的牽絆和感情。2010年6月日本政府發表《“新公共”宣言》，并成立相應的機構，目的是將原來由政府壟斷的“公共”轉變為向全社會徹底開放的“新公共”[10]，同時為了保證法律中的民意，地方自治的法律可以通過居民投票或者直接請求的制度進行制定與修改，聽證與審議會也會多次舉行，從而形成一套完善的法律體系見圖2。

圖2 公眾參與法律流程

2.2 發掘特色文化資源

日本的社區營造源于地緣的緊密和居民對于團體的認知，獨特文化會加強社區的凝聚力，給參與者確實的責任感與自豪感。社區營造專家宮崎清將社區營造分為人、文、地、產、景5個方面，將地方領袖、傳統民俗、特色展覽館、旅游等各類資源進行統合調研[11]。古川町在河流凈化與放養鯉魚活動中動員了大量居民，居民意識到自己的力量可以將環境改造成自己想要的模式，曾經發達的林木業和古法建造的獨特云裝飾房屋被地方組織以手冊的形式呈現給了大眾。由居民組織，工匠自己設計建造展示文化館，吸引了無數的游客和工匠來學習和體驗，帶來了繼續營造的物質保障[12]見圖3。特殊的社區資源是社區營造的活力源泉。

圖3 古川町社區營造

2.3 提升居民參與意愿

社區居民的在地參與是社區營造的核心，也是社區營造的基礎。對社區資源有初步定位之后，會啟動營造的核心，即居民發動和團體組建[13]。以市町村為主體，市民參與地緣組織內進行討論和提議，個人和團體可以以意見書的形式對規劃提出異議，一些市町村更進一步，市民開始開展與地區規劃相關學習活動，成立自治組織制定建設條例，而政府同時派出專家提供咨詢和支持。2007年成立反貧困網絡，對災區困難居民進行救援，引導媒體關注貧困問題，重視公平正義，凝聚了民眾對社會公益的責任和關心。橫濱市的bi-obi-o機構成立了親子交流場所，她們在社區招募嬰幼兒的母親作為職員，由保育員、大學生志愿者、商店街店主、有養育子女經驗的婦女共同運營親子交流場所[14]。在區內利用空置房等空間建設老年護理房，讓老年人為老年人服務，來幫助護理的老年人還能獲得一些免費券等物品，同時一些放學后家長沒時間照顧的孩子也會在這里玩耍，起到了增加老年人的社區認同感的作用[15]。建立超高齡者街道，讓兒童加入對老年人的贍養互動中[16]。東云公園從利用空地作為孩子們可以體驗農業的田地，通過農活讓其學習自然、環境、飲食，逐漸發展為區域協調的田地，利用收獲的作物進行防災用的煮飯訓練，舉辦收獲祭等相關活動[17]見圖4。

圖4 東云公園社區農場活動

吸引年輕人進行社區營造是增加營造活力和加速傳播的要點，在大學內進行營造的宣傳，招募志愿者，并尋求相應的營造方案，給年輕人多階層多年齡的交談空間，利用節日，祭典來創造機會。在高岡的油菜花節、七夕祭中大學生體會到各式各樣的自制手工品，和各世代的人有了多樣的交流，同時也有了對后輩的責任感，維持將來的節日營造[18]見圖5。大多喜站的鐵路復興活動中，大多喜高中的學生參與清掃列車，舉辦車廂音樂會，和當地居民一同支持鐵路后援會的發展[19]見圖6。

圖5 高岡七夕祭

圖6 大多喜高中鐵道音樂營造活動

2.4 組建協動營造團體

居民的參與積極性逐漸被激發后，便進行營造團體的綜合組建和招募。地緣性活動團體自治會，町內會，社區協議會，自治聯合會等共同組建社區營造中心，提供咨詢，研討等服務，接受行政與企業委托，進行地方公園的改造，公共設施的設計，以及企業的居民調查委托，成為市民社會交流實現的支援。營造組織專有化保證了資源分配更加公平，同時讓活動和組織的程序能夠更加精細完善。日本舞岡公園的營造活動中，以原來居民自己組成的舞岡會成員為基礎，成立了培育會，稱為專項組織，并分出了不同的事業部門來豐富完善公眾的參與選擇和程序[20]見圖7。

圖7 舞岡公園營造活動

除了信息的交流與討論，無論是活動的實施還是外部組織的邀請與聘用，都需要資金的支持，居民的義賣自籌和行政的補充只能彌補一部分的資金使用。由此應運而生的就是社區營造基金，通過政府投入第一桶金之后，吸引外部NPO組織和大學、企業等共同投入，并且采用限制期限，以一段時間為界限，觀察資金的使用和運轉，到時限再進行下一步的投入。克里希菲爾德公園的恢復中，NPO組織了不同類型的免費或收費活動，比如采集泥巴制作肥皂只收取參加費用，還有垃圾藝術品制作等等，都納入基金當中，在活動的同時大家會互相結識，同時也促進了環境的修復見圖8。

圖8 克里希菲爾德公園

至此，以地緣型社區營造中心為基礎，政府和企業為活動委托方和技術后援，教育機關為人才提供后援，NPO等目的型活動團體為核心，通過社區營造基金和信托維持營造持續的模式形成并走上正軌見圖9。

圖9 營造組織模式示意圖

2.5 實施多主題營造

團體建成后，各類主題的社區營造項目分時段和流程相繼展開。主要包含：環境、兒童、地域、文化、人權、經濟、福祉。福岡縣北九州市利用塑料餐具借出與回收利用進行食器普及，并且為殘疾人提供就業機會，清理還回的餐具。竹林清理項目接續出竹炭凈水項目再利用凈化的水進行蔬菜種植，將環境保護融入到營造經濟中。東京都進行了腸胃繪圖認知活動，幫助孩子們有健康的觀念，也加強了鄰里間的交流。福岡縣由企業開始組織的商業街接送自行車服務到市民講解，激活了商業街的活力。又在企業內進行育兒營造，社區內的志愿者和企業內的父親能夠共同為孩子提供一個有愛的臨時環境。滋賀縣的京阪電車通過大津高校的美術展覽與輕音樂會吸引了鐵道投資的注意，將年輕的活力與鐵路文化充分結合，也吸引了社區內的其他居民，成為了當地出名的魅力舞臺[21]見圖10。多樣的營造將各類居民的想法與意圖清晰地呈現了出來，將空間作為載體，讓不同的思想在其中碰撞交流。成為獨特的風景線。

圖10 多主題營造活動

3 日本社區營造經驗對中國公眾參與的啟示

3.1 加強分權與基層組織，參與平臺的建設

政府首先需要適度放開對地方的相關管控，讓地方可以對自己地域的調查和活動展開更有話語權，將政府方面的干預從社區營造的微觀公共事務中分離出來，減少居委會的冗余工作，將行政的邊界和其他組織的職能邊界區分開來，便于社區營造組織的專一化建設，中國特色的黨建可以作為引導，讓黨員成為中間聯系人，構建上下聯通的黨組織機構，利用黨員的服務平臺來推動公眾參與。積極建立參與平臺，開展大數據搭建，讓居民在線上也能夠獲得大量的信息，并能夠參與決策和設計策劃，和專家與政府一起進行探討。

3.2 漸進的法律完善與主題推進

優先做好法律框架是保證公眾參與的第一要素，針對立法，執法，司法三方面的公眾參與分別采取措施。增加網絡平臺的實用性和廣度，將收集的數據與意見真正做到結果呈現里，出臺鼓勵公眾參與的法規，調動大眾積極性，并且降低對民眾組織成立的限制，增加反饋和追責機制。從專一的主題開始組織社區營造，集中資源，逐步引發居民的興趣和地域文化，成立多樣主題的社區營造，再讓其進行交流和融合，達到全民參與的局面。

3.3 發揮鄉村、老社區和大學的潛力

中國目前正處于鄉村振興的一個重要階段，可以利用鄉村和老社區本身存在的一定群眾基礎和相互的信任關系，優先投入資源，展現出成果，將成功的案例作為觸媒，打下公眾參與的大環境基礎，再深入城市進行活動，同時調用大學的師資與學生，以專業講座，互動研討會，音樂會，格列佛地圖等方式將參與營造的方法傳授給居民，培養一個良好的氛圍，也要加強對學生的教育，讓年輕人作為社區公眾參與的未來主力，使之持續下去。

3.4 重視資源挖掘和組織孵化

在初期的調研和中期的研討中不斷尋求不同社區的獨特資源，挖掘社區居民的記憶，可以是自然環境，比如一條河，一片草地，可以是歷史活動，也可以是建筑特色，將人們理想中的社區在記憶的基礎上進行更新。沖繩縣大成地區有著大面積的森林資源和傳統的集群部落殘留。擁有重要的國際遺產和古道。在營造活動中，居民種植象征意義的樹并分批進行維護，同時還分時段開放個人庭院進行藝術手工展覽如圖11所示，并進行捐贈。充分展現了當地的特色[22]。中國是以家維系的人情社會，要強化家庭參與的概念，讓人們去實行自己提出的計劃，并且支援居民自發形成的組織，在前期提供知識和技術上的支撐，讓組織之間產生聯系增強互動，逐漸從居民參加到居民自發形成，打開各類組織交互共進的局面。政府可以通過競標的方式向社會組織購買相關的服務。

圖11 大成地區藝術展覽

3.5 結合物質循環與情感互動，關注弱勢群體

在文化主題確定后，以不同的形式輔助人群進行營造參與互動，可以建造不同年齡段共同使用的中心場所，互相幫助可以給予周邊企業的優惠，做出特色的文化產品，或是進行環境改造，將自然的物品或者垃圾利用起來打造自己的文化，和不同的組織進行交換和人員的擴展，讓各組織可以更有活力地持續運營下去。對弱勢群體的需求和態度多加關注，了解貧困人口，老年人、兒童、婦女等的參與條件，在研討與營造實施過程中讓其自然地融入其中，組建相應的團體，讓他們實現自我價值，拋開孤獨感與特殊感，融入整個社區。

4 結語

文中通過對日本社區營造的歷史發展和各地的特色案例的研究，從法律構建、文化挖掘、意愿提升、團體構建、主題共享、持續營造等角度綜合分析日本社區營造成功的方法，結合中國目前公眾參與的情況，提出未來中國要在分權制度，法律完善，資源挖掘和組織孵化，情感互動和特殊群體等方面加以改進，因地制宜，從社區層面開始，將日本的優點融入中國的社會制度和人情社會之中，逐步實現市民主導參與社區營造，恢復居民之間的弱聯系，打造居民互相信任，充滿活力和地域特色的社區。