強化土地資源管理實現節約集約用地的措施建議

顧旭明

（四平市雙遼市自然資源局，吉林雙遼 136400）

0 引言

節約和集約一字之差，但意義大不相同，節約是在目前狀態下減少使用資源，確保資源得到保護；集約則是面對目前資源展開具體安排，要確保每一份資源得到最高效利用。將節約和集約理念都作用于土地資源之上，意味著不僅要避免資源浪費，而且還需要在必須使用資源方面形成高水平的利用方案。節約集約用地達成的效果并非節約用地、集約用地可比。也有學者認為，節約用地是減少耕地占用，集約用地是對建筑用地的綜合開發。我國雖然擁有960多萬km2土地，但耕田日益減少，而建筑用地不斷擴大，土地資源矛盾日益突出，在這樣的大背景下，節約集約用地成了基本國策[1]。目前我國進行的土地確權、土地流轉便是典型的節約集約用地的重要途徑。

1 目前土地資源管理現狀分析

1.1 土地流轉水平尚待提升

土地流轉是確保耕地、宅基地得到規模化利用的關鍵手段，其不僅實現了土地節約使用，也保證了土地集約利用。然而目前土地確權雖然基本完成，但土地資源并未完全流動起來，大部分土地仍然在集體農戶內部流轉。涉農企業還沒有大規模融入基層，土地流轉水平有待提升。我國土地有關法律有待調整，來為涉農企業提供更多便利條件，否則土地流轉水平仍會裹足不前。另外，農民土地流轉意識不足，短期流轉為常態流轉，這也在一定程度上影響到了土地大規模流轉效果。地方政府沒有形成更好的開發項目，農場建設、專業大戶承包、農業園區建設等不足，造成了現有農田資源被閑置。

1.2 土地環境質量不斷降低

一是農村土地面臨著農藥化肥超量使用帶來的嚴重污染。以吉林省為例，新中國成立前黑土層平均100 cm，而今黑土層只有30 cm左右。而生成1 cm黑土需要200年左右，東北黑土資源已經亮起了紅燈。二是農民缺乏環境保護意識，不斷私自開墾耕地不斷擠占森林用地，甚至于為了擴大耕田而砍伐樹木，造成了當地水土流失、土質沙化。三是主管部門缺乏長遠規劃，導致生態水平降低。2012年吉林省土地資源管理部門先后將2.07萬hm2草地開發為耕田，該工作給當地生態環境帶來強烈影響。2018年4月在中央監督下對此問題開始整改，到2019年年底才告一段落。由此可見，地方主管部門缺乏長遠規劃不僅會造成生態損害，還會造成巨大的人力、物力、財力的浪費。

1.3 土地保護需實現標準化

2017年土地分類當中一級分類主要包括農用地、建設用地、未利用地。二級分類有15個，三級分類有71個，這些分類都有比較詳細的含義說明[2]。然而對應的土地保護缺乏標準化內容，即當相應分類土地被破壞、被占用后，土地資源管理部門如何依法制裁還缺乏相應的標準。而且一些土地分類存在爭議，導致一些企業未經許可便開發土地。這種行為導致了建設用地和農用地的劇烈矛盾。

1.4 土地資源開發管理失控

這種失控主要由以下幾個因素造成：一是城市建設規模加大，不斷向四周延展，擠占了周邊農村農用地。二是城鄉各類行業不斷擴大規模，導致現有土地資源難以滿足各行業用地需求。例如商戶、工業、建筑用地之間的比例不斷失調，而且因為土地管理信息化不足導致一部分土地嚴重浪費。

2 提高黨性、完善技術，加強土地資源管理實現節約集約用地

2.1 積極提升土地流轉水平

2.1.1在土地流轉當中融入生態產權制度。所謂生態產權指的是對土地生態水平進行評估量化，并使其成為評價土地質量的重要抓手。可見生態產權是服務于土地資產的[3]。筆者認為，將生態產權和土地流轉融合，通過科學衡量土地生態質量來實現使用權轉讓費的分級。只有這樣才能讓農民重視農田保護，科學地減少農藥化肥使用量，避免有害物超標。在使用權轉讓過程中，雙方在土壤生態評估單上簽字，以此作為憑據。當轉讓到期之后再次評價土壤生態。如果受讓者造成了土壤生態下降，需要給予轉讓者一定的經濟補償。而受讓者提高了土壤生態水平，可以獲得國家相應的補貼。如此，可以讓土地流轉過程中土壤生態成為無形資產，為土地資產提供服務。

2.1.2加大農村土地流轉規模。首先要積極鼓勵村集體建立農民合作社，實現相鄰地塊的整合，增加單位面積的糧食產量、提升農田生態環境、提高勞動效率，實現節約用地、集約用地。地方政府要鼓勵涉農企業進入農村，實現種植的多樣化，提高單位面積產量，通過科學規范的種植，減少土壤中農藥和化肥殘留量，讓土地可以休養生息。農民的土地經營權以股份形式加入涉農企業，增加農民收入。地方政府積極引導農民建立各種合作社，確保家庭農場和專業大戶成為種植主體，通過規模化開發利用，實現土地資源的節約集約利用目標。

2.2 積極提升土地環境質量

一是土地資源管理部門要重視自身責任，清醒地認識到土地保護的必要性。在土地供給過程中提高監督水平，形成動態監測，積極落實環境污染責任、土地科學利用責任，如此才能保證土地得到合理開發和利用[4]。例如聯合農業部門對農村地區農田水利展開科學設計，要形成“林、田、水、路”綜合規劃。另外，還需要對農村荒山、荒灘、撂荒地形籌劃規劃，要為鄉村旅游提供必要的土地資源支持。總而言之，要全面籌劃農村土地，避免土地資源閑置、空置，通過科學合理設計提高土地資源利用率，既能為鄉村振興戰略實現提供驅動力，又可以有效美化環境，達成土地資源節約利用和集約利用目的。二是在農田設置監控監測點，了解土壤結構、土壤類型、種植制度、地力水平、耕地環境狀況、管理水平等。同時，土地資源管理部門聯合農業部門，組織培訓，改變傳統粗放種植方式，普及推廣綠色種植技術。三是土地資源管理部門的上級單位要將“提升土地環境質量”作為考核指標之一，對下級單位展開嚴格考核。考核方式主要以先進設備定期、不定期監測土壤性狀，以這樣的方式提高土壤環境保護意識。

2.3 實現科學開發和管理

為了消除過去管理模式帶來的短期利益陷阱，需要土地資源管理部門形成長遠科學規劃。一是有效開發城中村。城中村的存在造成了城市土地資源開發低效化，給城市環境、城市治安都帶來潛在危害。土地資源管理部門需要結合城市發展規劃、城中村土地資源現狀去形成合理開發方案。要保證這里的群眾可以集中回遷住上樓房，同時將原地開發利用，有效提升城中村土地價值。在開發過程中必須要做好補償工作，避免回遷工作遷延。通過城中村合理開發，避免了城市外擴，降低了城市建設用地對農田擠占的程度[5]。二是對于城市各類行業不斷擴大對土地需求形成的供需矛盾，需要土地資源管理部門聯合城市建設行政主管部門來形成有效解決方案。首先，實現高層建筑，吸引從業者進駐其中。這樣既實現了行業規模化發展，又減少了土地占用水平。其次，可以實現地下空間開發，例如各類地下防空空間開發以及合理利用。三是聯合智慧城市建設，對現有城市土地資源形成再統計再分析，力求城市土地資源完全納入管理范圍，并通過現代技術實現動態監測，避免任何人、任何組織在未經許可情況下私自占用土地以及上部空間。誠然，在這種城市規劃、土地規劃過程中，政府可以效仿發達國家，積極地征集群眾意見，也鼓勵群眾提供各類線索，要保證土地資源的完整性。

3 結語

通過信息化管理手段，對轄區土地實行數字化管理，確保土地分類標準詳細統一，有利于相關規定的實施，對土地侵占等行為進行集中打擊。同時，土地資源管理部門要把握好城鄉土地資源的管理，通過科學合理的布局，有效解決城鄉發展形成的土地資源矛盾，確保每一寸土地都得到合理利用。