“放管服”改革視閾下科研院所科研經費管理研究

張 騰， 沈建新

(江蘇省農業科學院，江蘇南京 210014)

2015年5月國務院召開推進簡政放權放管結合職能轉變工作會議，首次提出了“放管服”改革的概念，即簡政放權、管放結合、優化服務。“放管服”改革作為我國全面深化改革的“當頭炮”、政府職能轉變的“先手棋”，是以“放”為核心，以“管”為抓手，以“服”為支撐的系統化、協同化的行政體制改革[1]，其核心在于重構政府與市場、政府與社會、中央和地方的關系，并通過信息技術應用而推動權力下放、監管改革和服務創新[2]，實現由單一行政管理向多元協同治理邁進。科技是“放管服”改革的重點領域。自2016年7月《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發〔2016〕50號)發布以來，科研經費“放管服”改革已如火如荼地展開。宏觀層面，中央密集出臺政策措施，不斷加大改革強度，引領改革進程；中觀層面，地方充分發揮首創精神，不斷探索創新舉措，放大政策效果；微觀層面，高校院所積極響應改革要求，不斷推進改革落地，釋放政策紅利。

當前，科研經費“放管服”改革已步入深水區，但是在一些關鍵環節還存在著簡政放權質量需要提升、經費管理創新相對滯后、科技服務工作亟待優化等現實問題[3]，制約了科研績效的持續提升?？蒲性核鳛閲铱萍紕撔麦w系的重要組成部分，既是改革的踐行者、承接者，也是參與者、推動者。因此，在“放管服”改革視閾下，如何立足科研的內在規律，廓清改革的思路方向，加快政策的承接落地，建構科學的管理模式，破除體制機制障礙，打通難點痛點堵點，充分釋放科技創新的活力和動力，已成為科研院所亟需研究解決的重要問題。

1 科研經費“放管服”改革的理論邏輯和政策演進

從科研經費“放管服”改革的內在理論邏輯來看，“放管服”并非簡單的政策疊加，而是有機聯系的整體，只有系統推進，才能真正產生協同效應，避免陷入“一管就死，一放就亂”的困局。其中，“放”就是要厘清職能邊界，通過權力讓渡和松綁減負，減少行政干預，激發創新活力；“管”就是要轉換監管方式，通過重心后移和模式創新，糾正監管錯位，防范內控風險；“服”就是要提升治理效能，通過流程再造和數字賦能，優化服務方式，提高辦事效率。從科研經費“放管服”改革的政策演進過程來看，改革走向呈現六大趨勢：一是項目管理由剛性向柔性轉變，集中體現在技術路線、過程管理、科研組織、人事管理等自主權的下放；二是經費管理由預算制向包干制轉變，集中體現在簡化預算編制、下放預算調劑權限、試行經費包干制、加大績效激勵力度、改進結余留用方式、自主規范管理橫向經費等方面；三是監管方式由過程監管向信用監管轉變，集中體現在精簡檢查評審、推進科研誠信建設等方面；四是評價指向由重數量重過程向重質量重結果轉變，集中體現在破除“四唯”、推進分類績效評價、加強評價結果應用等方面；五是服務方式由分散式向共享型轉變，集中體現在推行科研財務助理制度、材料一次性報送、一站式服務、期末一次性綜合績效評價及試點無紙化報銷、搭建共享信息平臺等方面；六是管理重心由主管部門向法人主體轉變，集中體現在健全內控機制、推進內部信息公開、強化自我約束和自我規范等方面。

2 科研經費“放管服”改革的現實困局和難點問題

2.1 政策配套銜接不足

目前，大部分科研院所雖然按照科研經費“放管服”改革的要求，出臺了相關配套制度，但由于對政策理解不一，對“放管服”尺度把握不準，導致政策落實參差不齊、執行效果大打折扣。究其原因，主要有以下幾點：一是部分政策不夠統一，分類管理相對復雜。科研院所科研經費來源渠道較為多元，既有承擔國家、省、市各類項目等取得的縱向科研經費，也有接受市場委托獲得的橫向科研經費。不同來源經費的管理政策存在差異、管理要求不盡相同，如在預算科目設置、間接費用核定、預算調劑權限、預算執行期限、結余資金管理等方面仍然存在多重規定，需要按照經費來源實施分類管理，客觀上加大了管理成本和執行難度。二是部分政策不夠細化，下放權限邊界模糊。比如，對于科技改革政策適用范圍、科研項目績效支出增核方式、設備費預算調增辦法、間接費用管理方式和開支范圍等，尚無具體標準，導致科研院所在實際執行中無所適從。三是部分政策銜接不足，管理目標存在沖突?？蒲薪涃M管理權限的下放與財政、審計、紀檢、人事等部門的管理要求存在結構性沖突，比如擴大經費使用自主權與加快預算執行進度的要求不適應，預算績效管理與科研項目的周期不匹配，簡化采購流程與強化內部控制的要求相矛盾，科技改革政策與審計巡視監督的標準不統一，致使科研院所在下放權限時顧慮重重。四是部分政策調整頻繁，改革步伐同步困難。由于政策落實具有一定的時滯，政策更迭過快過頻使得科研院所應接不暇，難以及時掌握和適應新政策，并且部分政策忽松忽緊，缺乏連續性和穩定性，進一步弱化了改革預期和執行效果。五是部分單位管理薄弱，政策承接能力不足。有的單位尚未制定改革配套制度，導致執行依據缺失；有的單位僅是照搬上位制度，未制定實施細則，導致實際操作困難；有的單位停留于以文件落實文件，未對政策進行宣傳推廣，導致改革流于形式；有的單位對政策理解不全面、不準確，導致實際執行偏差。

2.2 資源配置效率不高

一是科技資源配置方式有待優化。目前，我國縱向科研經費主要采取競爭立項方式進行分配，長期穩定支持經費所占比例偏低，科研人員需要投入大量時間精力從多種渠道申報項目、爭取資源，并且由于缺乏穩定預期及受到方向限制，容易造成科研活動的短期性和功利性，不利于科研人員潛心研究、專注創新。二是科技資源配置效率有待提高?？萍假Y源分配過度集中與重復分散問題并存，一方面“唯帽子”傾向依然嚴重，大量科技資源集聚于少數科研精英，普通科研人員往往難以獲得有效支持[4]，造成供需錯配；另一方面“碎片化”問題依舊存在，科研經費多頭管理的局面還未從根本上扭轉，從而引發項目重復申報，造成資源浪費。三是項目經費撥付進度有待加快。由于從項目申報到經費下達涉及諸多環節，縱向科研經費撥付時間普遍較為滯后，導致項目執行前期“無米下鍋”，而后期為了符合結題驗收要求又“突擊”花錢，不利于經費的合理有效使用。

2.3 部門協同管理不暢

科研經費管理作為一項綜合性管理活動，涉及科研、財務、資產、采購、人事、審計等多個部門，需要各部門協同配合才能有效開展。而我國科研院所普遍采取職能型組織結構，各部門由于職能分工不同，考慮問題的出發點和側重點也有所不同。比如，科研部門更關注項目申報立項和結題驗收，對經費使用管理不夠重視；財務部門側重于經費預算控制及支出規范審核，對項目實施情況不甚了解；審計部門則更強調規范管理及防控風險，對提高科研績效關注不多。管理部門各自為政，使得科研經費管理流程冗長繁復、相互脫節，科研人員需要向不同部門重復提供資料，進行多重審批，極易出現問題反復。再加之各部門執行依據各異、標準不一，進一步加大了管理難度。

2.4 信息共享機制缺失

雖然不少科研院所已建立財務管理、科研管理、資產管理、合同管理等信息系統，但不同信息系統仍然獨立運行，未能實現對接互聯，信息孤島問題突出，流程斷點普遍存在，嚴重影響了科研經費管理效率。一方面，跨部門信息無法實現自動流轉，部分數據需要重復錄入，部分資料依賴人工傳遞，使得信息傳遞效率低下；另一方面管理部門無法全面掌握項目信息，難以支撐對科研項目的全過程管理和實時化管控，使得系統控制和決策支持功能弱化。比如，由于科研系統與財務系統不對接，導致項目立項與經費入賬、項目結題與經費結賬相割裂，造成經費入賬延遲、執行滯后，使得項目結題不結賬、結余資金長期掛賬問題突出。

2.5 財務報銷手續繁瑣

盡管科研院所已采取措施簡化優化科研經費報銷手續，如實行網上預約報銷、改進差旅會議管理、下放審批權限、精簡附件資料等，但報銷“繁難慢”問題依舊突出，主要原因如下：一是科研人員對報銷規定了解不足。一方面財務部門的宣傳培訓不到位，另一方面科研人員不夠重視也無暇顧及財務知識的學習，并且缺乏有效的溝通咨詢渠道，導致退單返工問題頻發。二是財務人員對報銷政策把握不準。財務人員為了控制風險，傾向于執行較為嚴苛刻板的審核標準，對于特殊情況、緊急狀況的應對處理缺乏靈活性，并且由于不同財務人員對于政策理解不一致，導致報銷審核標準不統一，不僅增添了報銷難度，也容易滋長科研人員的不滿情緒。三是財務信息化水平有待提高。財務報銷尚未實現全流程的電子化，經費認領、票據開具、報銷審批、憑證查閱、經費決算等部分環節還停留在線下辦理，一定程度上影響了報銷效率。

2.6 財務助理功能弱化

大部分科研院所雖然設置了財務助理，但從實施效果來看，財務助理的作用發揮仍然有限。一方面，財務助理大多為非專業、非專職人員，既缺乏專業背景，也缺乏系統培訓，往往僅能承擔報銷跑腿等簡單工作，不具備為科研項目預算編制、經費支出、結題驗收、績效評價等提供專業化服務的能力。另一方面，財務助理大多為聘用人員、兼職人員，缺乏穩定性和固定性，并且薪酬待遇偏低，晉升渠道狹窄，考核機制缺失，難以調動其工作積極性和主動性。

2.7 績效評價機制滯后

建立健全績效評價體系，充分發揮評價指揮棒和風向標作用，是提升科研績效的關鍵舉措。但是，目前我國科研項目績效評價尚處于起步階段，在評價指標、評價方法和結果應用等方面仍然存在一系列瓶頸問題。一是評價指標體系不完善。由于科研成果具有多樣性、差異性、滯后性、不確定性和外溢性等特征，導致科研項目績效指標的設定較為困難、標準難以統一，部分主管部門雖然建立了績效指標框架，但總體較為籠統，科學性、適用性不足?？蒲腥藛T普遍對績效評價不了解、不理解，在填報績效目標時往往只有數量而無質量指標、只有產出而無效益指標，并且傾向于設定易于達成的目標，未能突出核心績效。二是評價方式方法不科學?？冃гu價方法較為單一，往往只簡單考核績效目標完成情況；評價標準不夠科學，指標設置隨意性較大、可比性較差；評價程序不夠規范，往往是以自評價為主，第三方參與度不高且專業性不強，導致評價結果缺乏客觀性和權威性。三是評價結果應用不到位。因尚未與項目立項、預算安排相掛鉤，致使績效評價流于形式，難以發揮績效導向作用。

2.8 經費監管效力不強

科研院所內部監督機制建設滯后，監管能力普遍不足，難以跟上權限下放后的監管要求。部分單位尚未實質開展內部監督工作，內部監督缺位導致科研經費管理存在諸多監管盲區和風險漏洞。比如，對于外撥經費管理缺乏約束機制，可能導致虛假交易、關聯交易等問題；對于試劑材料采購缺乏控制措施，可能導致虛列支出、資源浪費等問題；對于項目經費使用缺乏審計監督，可能導致列支與項目無關的支出等問題。部分單位雖然加強了內部監督，但監管方式落后、手段單一，需要科研人員配合提供大量資料、填報各種表格，無形中又加重了科研人員的負擔，背離了“放管服”改革的初衷。并且，由于審計監督缺乏統一的標準和規范，也難以保證審計結果的客觀性和有效性，影響了審計工作質量和作用的發揮。

3 科研經費“放管服”改革的優化路徑和因應對策

3.1 完善配套制度體系

國家宏觀層面要強化頂層設計，注重政策縱向銜接和橫向協同，縱向要自上而下步調一致、口徑統一，適度保持政策的連續性和穩定性；橫向要協調科技、財政、人社、審計、紀檢監察等部門協同聯動，合理保障政策的銜接性和一致性。同時，要完善改革容錯糾錯盡職免責機制，鼓勵大膽探索，支持擔當作為，促使高校院所真正打消顧慮、卸下包袱。地方主管部門要制定完善相關落實舉措，對于可以明確規定的事項，不要再讓下級部門去制定出臺實施細則[5]，并通過組織培訓宣講、專題調研、研討交流、編印指導手冊、開辟網絡專欄等形式，加強政策宣傳、問題研究和經驗推廣；通過建立權責清單、正面清單、負面清單，厘清權責邊界，明晰“放管服”尺度，劃定底線紅線，為改革落地提供制度指引。科研院所要順勢而為，主動作為，成立由單位一把手牽頭的“放管服”改革工作專班，通過開展政策研究、內外調研和制度評估，精準把握改革內涵，以問題為導向，以需求為牽引，全面加強制度梳理、機制重構和流程再造，建立健全內部管理制度體系，確保政策落實有據可依、有章可循。同時，要充分利用培訓會、公眾號、工作群、宣傳冊、網絡平臺等方式加大政策宣貫力度，促進科研人員了解規定、理解政策，切實打通政策落地“最后一公里”。

3.2 改進經費撥款方式

革新科研經費分配機制，堅持分類施策，科學設定不同類型項目競爭立項和穩定支持經費比例，降低競爭性經費投入，增加穩定性經費支持[6]。對于基礎性公益性長期性研究項目應提供穩定資助，加大高校院所自主管理經費投入強度，保障科研人員潛心研究、自由探索。對于撥款金額較小、實施周期較短的項目，可以采取以獎代補、后補助等方式，簡化前期評審程序，引導科研人員及時捕捉研究熱點、更加關注成果質量。對于重大科技項目、應用技術研究與開發項目，仍主要采取競爭性方式進行分配，并積極推行“揭榜掛帥”“賽馬制”等新型項目組織方式，完善競爭規則，突出結果導向和市場導向，破解“重立項、輕成果”的痼疾，加快釋放科技創新潛能，推進科技成果轉化應用。改進資金下達方式，財政科研項目經費可直接撥付至項目承擔單位的基本賬戶[7]，減少資金使用、結余留用審批流轉環節，加速經費下達進程，提高資金結算效率。

3.3 變革科研管理體制

科研院所要加快職能轉變，以“去行政化”為推手，探索建立符合科研單位特點的管理機制，塑造契合科技創新規律的學術生態。變革組織管理模式，引入矩陣式組織結構，成立跨部門、跨崗位的科研管理工作小組，建立聯席會議制度，通過有效聚合管理團隊，打破部門壁壘，形成以業務為驅動的協同管理機制。重塑學術治理體系，完善學術委員會組織架構、功能定位和運行規則，充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展和學風建設等方面的作用，探索建立行政管理與學術治理適度分離、相互協調的多元共治模式，推進學術自治，優化學術生態。推進管理重心下移，落實項目負責人負責制，實行科研誠信承諾制，摒棄層層審批的傳統治理模式，打造“信任+自律+問責”[8]的新型管理模式。優化業務辦理流程，實施全環節流程診斷，按照“能放盡放，應簡盡簡”的原則，下放審批權限，破除制度藩籬，精簡流程環節。創制科研經費業務辦理指南，為科研人員提供一站式、可視化的操作指引和系統化、標準化的管理規范，促進提升自我管理能力、筑牢自我規范根基。

3.4 搭建信息共享平臺

以信息化助推“放管服”改革加力提速，以數字化賦能科研經費管理提質增效。充分利用“大智移云”等現代信息技術，搭建信息共享平臺，集成整合科研管理、財務管理、資產管理、采購管理、合同管理等系統功能，實現不同系統間的全面對接和互聯互通，實現不同部門間的數據同步與信息共享?？蒲腥藛T只需一次錄入，即可實現信息的自動流轉和全面歸集，從而打破數據鴻溝，真正實現讓信息多跑路、科研人員少跑腿。依托信息共享平臺，開通網上查詢、線上審批、分析統計、信息推送等功能，嵌入流程固化、風險預警、自動控制等措施，確?？蒲腥藛T可隨時查詢項目信息和經費收支，管理部門可實時監控項目情況和資金流向，實現科研經費全過程可溯可查可控。拓展大數據分析挖掘功能，通過數據實時采集、深度挖掘、智能分析和可視化展現，滿足不同信息使用者的多重管理需要，為高效管理與科學決策提供有力支撐。建立共享服務平臺，強化儀器設備、科研設施等的統籌管理，推進資源合理配置和共享共用。在信息平臺向內融合的同時，積極向外拓展，通過接入外部商旅平臺和采購平臺，實現請購、下單、結算、報銷的一站式服務，科研人員只需提交采購需求，通過線上審批后即可自動凍結經費，完成采購驗收后，由財務部門與供應商進行統一結算和賬務處理，從而有效提升采購效率、降低采購成本，增進采購的規范性和透明度。

3.5 加快財務轉型升級

加快財務職能轉型升級，推動財務管理由核算型向共享型、服務型、智能型轉變。一是實施標準化管理。健全財務管理制度，完善科研差旅、會議、出國、采購、結算及結轉結余等管理辦法，簡化采購程序，放寬公務卡限制，建立結余資金定期清理機制，夯實管理基礎。編制財務報銷手冊，明晰報銷流程、審批權限、支出標準、附件清單、報銷要求，并嵌入網上報銷系統，便利科研人員對照使用、遵照執行；制定財務業務規范，統一財務審核標準和政策口徑，亮明業務處理規程和辦理時限，實現財務報銷規范化、標準化管理。二是提供專業化服務。設立科研經費專崗，將財務服務延伸到業務前端，為科研人員提供全流程專業服務和智力支持。引入財務服務外包，使財務人員從大量重復性工作中解放出來，從而專注核心業務，提升價值創造能力。搭建財務咨詢渠道，通過工作群、調研座談、下沉指導等，及時為科研人員解疑釋惑、排憂解難。三是推進智能化報銷。建立“一門式”智能財務報銷系統，實現經費認領、預開票據、經費入賬、預算編制、預算調整、票據查驗、預約報銷、網上簽批、無現金支付、網上查詢等全環節電子化辦理，并將相關功能由電腦端向手機端拓展，使科研人員隨時隨地可以進行報銷，從而提高報銷效率，提升服務體驗。同時，通過應用光學字符識別(OCR)、應用編程接口(API)等技術，智能識別上傳票據信息，無縫對接稅務、財政、銀行等系統，實現票據自動查驗、預算自動匹配、報銷信息自動填入、線上簽批自動推動、會計憑證智能生成、無現金直接支付等全流程自動化處理；通過嵌入計算公式、結算標準、預算標準、報表模板等，實現管理費自動計算、內部轉賬在線結算、預算自動控制、決算報表一鍵生成，從而大幅提高報銷的便捷性和準確性。大力推廣應用電子票據，探索無紙化報銷模式，建立電子憑證檔案，支持科研人員網上查詢下載，更好地滿足審計檢查和結題驗收需要。四是開展“包干制”探索。對于橫向科研經費，率先引入“包干制+負面清單”，項目經費無須編制預算，不設科目比例限制，由科研團隊根據合同約定和清單規定自主安排使用；對于科研差旅住宿費、因公出國(境)費，率先試行“單項包干”，費用報銷無需提供支出票據，直接按規定標準包干計算，從而助力破解“報銷繁”問題。

3.6 加強財務助理培育

優化財務助理遴選方式，科學制定財務助理配置計劃，提高崗位待遇，拓寬選拔渠道，引導財務人員向財務助理崗位流動，實現由記賬員、報賬員向管理員的角色轉換，從選人用人源頭提升財務助理專業化水平。強化財務助理培訓考核，指定專人管理財務助理隊伍，通過定期培訓、定期交流、定期考核、技能競賽、選派財務人員和財務助理雙向掛職，促進財務助理更新專業知識、鍛造業務技能、開闊工作視野、提升管理水平，從而更好地服務科研經費全過程管理，更好地配合科研經費全方位監督，更好地保障科研經費規范安全高效使用。健全財務助理獎懲機制，通過在科研績效中設置一定比例的獎勵基金，強化對財務助理的績效激勵，從而更好地激發財務助理的工作動力和服務動能。

3.7 健全績效評價機制

構建績效指標體系。主管部門應分類制定科研項目績效評價指標體系，搭建三級指標庫，細化“顆粒度”，推動績效目標標準化、規范化設置，提升績效評價的科學性、可比性。建立分類評價制度?；A研究類項目應著重評價成果創新水平和科學價值，突出同行學術評議；社會公益類項目應著重評價公共產品質量和社會貢獻，突出服務對象和社會公眾評價；應用技術開發類項目應著重評價成果應用價值和轉化能力，突出市場機制評價[3]。合理設定評價周期。遵循科研活動規律，回歸績效評價本位，打破科研項目一年一評、為評而評的困局，實施期末一次性綜合績效評價，減少過程干擾，對于成果顯現周期較長的項目，可實施后評價。完善結果應用機制。建立績效評價結果與項目申報、預算安排、考核評優、職稱評審、績效分配等掛鉤機制，彰顯績效評價價值功能。

3.8 創新經費監管模式

轉變經費監管方式，構建“規矩在先、責任自負、科學抽查、違規必究”[9]的新型監管模式，打造以信用為基礎、以內控為核心、以監督為保障、以公開為抓手的現代監管體系。一是要建立科研誠信機制。推進科研誠信制度化建設，完善教育宣傳、調查處理、信息采集、分類評價、責任追究等制度規則。加快科研誠信信息化建設，依托信息平臺對科研誠信信息進行跟蹤采集、記錄和評價，形成科研誠信檔案。實施科研信用分類化管理，引入信用評級和“黑名單”制，將信用等級與項目申報、立項評審、經費報銷、結題驗收等相掛鉤，對于守信人員可簡化審批流程，對于失信人員要強化稽核控制，對于嚴重失信人員要嚴肅查處并列入“黑名單”管理，從而切實提高違規成本，激活科研人員自律“內生動力”[10]。二是要健全內部控制機制。開展科研經費風險評估，建立風險清單，重造內控流程，前移控制關口，構筑風險預警機制，采取流程控制、跟蹤管理、預警提示、重點檢查等方式，有效防范風險、堵塞漏洞，及時發現問題、糾正偏差。三是要創新監督檢查機制。理順監督鏈條，整合監督力量，著力構建審計、紀檢、財務、科研等部門協同聯動的監督機制，打造覆蓋事前、事中、事后全過程的監督閉環，完善內部監督、政府監督和社會監督“三位一體”的監督體系，形成大監督格局。改良監管方式，充分挖掘大數據資源“富礦”，強化數據分析研判、交叉比對、相互印證，推動精準監督、及時監督；推進監督信息共享、結果互認，減少重復檢查、交叉檢查。制定科研經費審計工作指引，建立作業標準，提升審計監督執業質量。四是要完善信息公開機制。明確公開公示內容、范圍、程序、方式和主體，重點公開立項情況、設備購置、外撥經費、間接經費使用、研究成果、結題驗收、績效評價、科研誠信等信息，推動監督下沉，延伸監督觸角，充分發揮內部監督和社會監督效能，助推科研經費規范透明使用。