面向共同富裕的中國建設用地制度創新：邏輯、理念與路徑

唐 健，田 甜

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法治研究重點實驗室，湖北 武漢 430074）

1 引言

中共十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其核心和目的是全體人民共享發展成果。中共二十大進一步提出，實現全體人民共同富裕，是中國式現代化的本質要求之一。土地作為重要的生產要素，在我國工業化城鎮化進程中充當了“發動機”[1]，但也逐漸暴露出諸如土地出讓收入分配重城市輕農村[2-3]、農民的土地財產權益受限[4-5]、被征地農民安置補償標準低[6-7]、城鄉土地市場二元分割[8]、城市更新改造難以推動[9]等問題。上述問題的本質是如何認識城鄉土地的基本權利、如何認識土地變革中公平與效率的關系、土地要素如何促進區域均衡發展以及土地征收轉用產生的增值收益如何分配等問題，即我國建設用地制度的核心問題。

經歷了2015—2018年農村土地三項制度改革后，2019年版《土地管理法》對城鄉二元分割的建設用地市場等條款進行了修改。對符合土地利用總體規劃和城鄉規劃、經依法登記的工業、商業等集體經營性建設用地，可以出讓、出租、轉讓、入股等方式進入市場，與國有土地享有同等權利。對于農民宅基地，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和住宅，探索宅基地“三權分置”。鼓勵城鎮低效建設用地再開發，再開發中要充分尊重原權利人的權益。

中共十九屆六中全會提出，要堅持人民至上，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，堅定不移走全體人民共同富裕道路。中共二十大又將實現全體人民共同富裕作為中國式現代化的本質要求之一。從“共享發展”到“共同富裕”，體現了中央一脈相承的發展理念，即讓廣大人民群眾分享經濟社會發展成果，最終實現共同富裕。2020年以來，中央層面陸續出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》《建設高標準市場體系行動方案》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》等重要文件，在推進土地要素市場化配置、建立健全城鄉統一的建設用地市場、鼓勵盤活存量建設用地、深化農村宅基地制度改革試點、完善城鄉建設用地增減掛鉤政策、開展土地指標跨區域交易試點、為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地要素保障等方面提出了明確要求，勾勒出了中國城鄉建設用地制度創新的基本架構。基于以上要求，本文嘗試探索共同富裕目標下，我國城鄉建設用地制度創新的基本邏輯、理念遵循與實現路徑。

2 建設用地制度創新促進共同富裕的基本邏輯

實現共同富裕必須要解決發展不平衡不充分的問題，讓全體人民公平積累人力資本、公平獲得共創共建的參與機會、公平共享發展成果[10]。中國城鄉二元土地制度制約了鄉村發展,導致城鄉發展不同步，鄉村建設用地利用低效、非農產業薄弱、產業發展滯后[11]，農業和農村成為當今發展不平衡不充分的最大短板。面對土地經濟價值與社會價值、生態價值之間的矛盾，土地財產功能與社會保障功能之間的矛盾，農民財產性收入增加與地方依賴“土地財政”之間的矛盾，城鄉建設用地需求與供給之間的矛盾[12]，如何通過建設用地制度創新實現效率與公平兼顧，構建權利和機會平等、分配與增長同步的土地要素市場體系，提升土地資源配置效率，是中國當前促進城鄉融合發展、實施鄉村振興戰略、實現共同富裕目標亟待解決的問題之一（圖1）。

圖1 建設用地制度創新與共同富裕的內在邏輯Fig.1 The inherent logic between construction land institution innovation and common prosperity

2.1 效率與公平兼顧的建設用地制度是實現共同富裕的現實要求

2021年8月，中央財經委員會第十次會議強調，“要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系”①《習近平主持召開中央財經委員會第十次會議強調 在高質量發展中促進共同富裕 統籌做好重大金融風險防范化解工作》，新華網，2021年8月17日。。極端追求公平會大量損失效率、增加制度成本，僅僅追求效率也會加劇不同區域、不同群體間的不平等，激化矛盾進而降低效率。共同富裕的實現要在效率和公平之間達到一個平衡，提升效率來把蛋糕做大，追求公平來更好地分配，當前我國在實現共同富裕目標的道路上還處于把蛋糕做大的階段，在效率優先的同時一定要兼顧公平[13]。

我國土地制度的變革始終圍繞解決公平與效率的關系展開，“土改”和社會主義改造時期的重點是解決土地配置與利用的公平問題，改革開放以來的土地制度變革重點是努力實現公平與效率之間的平衡[14]。理論上，經濟發展的傳統范式強調市場負責經濟增長（效率），政府負責再分配（公平）。隨著市場經濟的發展，市場也通過按要素貢獻分配收入體現分配正義，政府也通過制度供給參與資源配置。政府通過制度供給，打破城鄉土地二元體系，建立城鄉統一的建設用地市場，通過做大蛋糕，即把原來“法外”運行的農村集體建設用地納入正規途徑[15]，賦予農村建設用地平等進入市場的權利，創造更多的財富，提升土地要素的配置效率；然后是分好蛋糕，即關注在做大蛋糕之后，通過土地增值收益調節金公平分配集體建設用入市收益，在城市更新中，通過允許原權利人自行改造，或者給原權利人建設配套的公共設施等方式分享更多的利益[16]，以實現土地增值收益在國家、集體和城市、鄉村各個主體之間更加公平地分配。

2.2 權利和機會平等的建設用地制度是實現共同富裕的前提保障

在無制度性障礙的條件下，平等地享有發揮自身潛力并爭取美好生活的機會，是每個人生存與發展的理想狀態[17]。城鄉之間社會資源分配和機會共享的制度性不平等與非均衡化，導致了社會不公正和權利結構不平等問題，形成了“權利差別體系”[18]，而城鄉之間的權利和機會平等是實現共同富裕的前提保障。有研究顯示，社會流動程度越高則不平等程度越低、社會凝聚力越大、經濟增長越強勁，越有助于促進共同富裕的實現[17]。

現行土地制度的權利體系中，對土地用途、年度計劃指標和產權都實行管制，基于規劃權的土地發展權受限，城鄉建設用地“同地不同權，同地不同價”，農民難以享受宅基地的收益權和抵押權，宅基地的財產權利殘缺。由于鄉村缺乏平等的建設用地權利，鄉村空間缺乏平等的發展權，導致城鄉要素流動不暢，鄉村產業發展受阻[1]。因此，應基于權利和機會平等的原則構建城鄉統一的建設用地市場，打通要素流通的渠道，形成城鄉雙向土地要素的優勢互補、城鄉融合的互利共贏，促進共同富裕目標的實現[19-20]。

2.3 分配與增長同步的建設用地制度是實現共同富裕的內在動力

中共二十大報告指出，要“完善分配制度”“完善按要素分配政策制度，探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入，多渠道增加城鄉居民財產性收入”。從城鄉之間看，2021年我國城鎮居民人均可支配收入為47 412元，農村居民人均可支配收入為18 931元①數據來源于《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/。，城鎮居民為農村居民的2.5倍，經濟的持續增長并沒有伴隨著收入的公平分配。因此，在保持經濟高速增長的同時，通過構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，不斷縮小城鄉收入差距是實現共同富裕的內在要求。

建設用地作為各項社會經濟活動的載體，其權利體系、空間配置、利用效率等直接影響著經濟增長模式和區域之間、城鄉之間的財富分配效應。通過創新面向共同富裕的建設用地制度體系，推進城鄉低效建設用地盤活利用、建設用地指標跨區域交易、集體經營性建設用地入市、宅基地“三權分置”等制度改革，轉變經濟增長方式，重構土地收益的區域、城鄉分配格局，推動農民土地財產性收入的增加，有效推進區域經濟協調健康發展，促進區域、城鄉分配正義的實現。

3 面向共同富裕的我國建設用地制度創新的理念遵循

共享發展是實現共同富裕的前提和保障，按照建設用地制度創新促進共同富裕的內在邏輯，當前制度創新要著力解決由于制度安排導致的資源錯配和利益失衡問題，構建能夠推進共享發展的新型城鄉建設用地制度體系。結合中央關于城鄉建設用地市場化改革的政策要求，提煉出建設用地制度創新的理念遵循。

3.1 建設用地制度創新要遵循包容開放的理念

包容性發展即機會平等的增長，能夠兼顧效率與公平，各市場主體平等參與經濟發展過程，平等享受發展成果，實現可持續發展。包容開放的建設用地制度創新可以從決策機制、產權制度、規劃制度等方面入手，逐步建立能夠充分包容不同群體利益的土地產權秩序。

建立包容性的決策機制。我國土地公有制決定了在土地規劃、用途管制、土地市場、土地增值收益分配上，均由政府主導制度運行，公眾參與決策的機制尚不健全。弱勢群體因對土地征收和城市更新等公共政策的制定介入度不夠，無法參與共建共治來保障自身經濟權利。因此應給予農民、城市低收入者等利益相關主體充分表達意愿的途徑和機會，在土地征收和城市更新改造中能夠享有參與決策的權力。

完善包容性的產權制度。在強調以縣城為主體的城鎮化背景下，嘗試在縣域對土地用途而非產權進行管制，使符合土地利用規劃的商業性土地需求通過市場即可滿足，不必經由政府征地獲得，以此克服城鄉土地權利不對等造成的土地增值收益分配不公，在參與土地要素分配的主體中更多地實現農民的土地收益，在城市更新中實現各方主體利益共享。

建立包容性的規劃制度。國土空間規劃涉及政府、社會、集體和個人等多元主體，利益各方訴求不統一[21]，應將公平公正理念前置于國土空間規劃的全過程，引入互動、溝通、平等、互嵌的民主決策過程，在各方參與人達成共識、各方利益最大化的前提下進行空間開發。

3.2 建設用地制度創新要遵循促進區域均衡發展的理念

建設用地空間布局要與經濟發展協調。我國已形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。在制度設計上要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，提高資源配置效率。在土地制度方面，要促進建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜[22]。探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，使優勢地區有更大發展空間。京津冀、長三角、珠三角等19個城市群承載著我國70%以上的人口、貢獻超80%的GDP，是高質量發展的重要動力源[23]。在建設用地指標供給上對這類地區應予以傾斜，以增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升。

建設用地空間布局要有利于人口流動。人口流動是空間、環境、經濟和社會生活等多因素綜合影響的結果，同時又對地區的社會經濟生活產生著深刻影響。伴隨著工業化與城鎮化，人口、產業等要素的區域性集聚一方面加劇了流入地人口與資源環境矛盾，另一方面也造成了流出地城市收縮、鄉村空心化和經濟衰退等問題。在通過宅基地“三權分置”使進城農民有保障地退出宅基地的同時，應利用城中村良好的空間區位，賦予城郊本地農民一定的土地開發權利，在符合規劃和用途管制的前提下，合法地為外來流動人口提供保障性住房，解決流動人口在城市的居住問題。

建設用地制度創新要有利于土地要素跨區域流動。適應鄉村振興的需要，城鄉土地資源從農村向城市的單向流動轉變為城鄉雙向互動。同時，適應區域協調發展的戰略，應推動土地資源跨城鄉、跨區域、跨省的重新組合和優化配置，消除資源要素流動的體制機制障礙，建設全國統一大市場。

3.3 建設用地制度創新要遵循利益共享的發展理念

土地要素市場化改革滯后于人口、資金、勞動力等要素的市場化程度。在城鄉融合發展背景下，深化建設用地制度改革，可以實現經濟發展與再分配同步，實現農民土地財產權的價值，讓農村農民共享更多土地收益，擴大中等收入人群比例，推動共同富裕的實現。

推動城鄉土地增值收益共享。在集體經營性建設用地被允許入市之前，國家壟斷了城鎮建設用地的一級市場，土地從農業向非農產業、從農村向城鎮、從集體向國有轉換所產生的增值收益，絕大部分都用于城市。在當前鄉村振興和城鄉融合發展的背景下，應將土地出讓收入更多地向農村轉移，以實現城鄉地利共享。

共享跨區域交易土地指標收益。充分利用土地的同時要兼顧區域公平，一個區域的發展不應以犧牲其他地區為代價，一個地區發展能力的提高也不應削弱其他地區的發展能力。以實現共同富裕為目標，通過耕地占補平衡指標交易、城鄉建設用地增減掛鉤指標交易等，實現發達地區和欠發達地區之間的土地空間位移，形成不同地區之間的財政轉移支付，做到先富帶動后富。同時要避免發達地區對土地指標的過度利用和粗放利用。

擴大城市更新收益共享范圍。一項制度能夠取得合法性并順利推行，至少要兼容所有政策調節主體的利益，最好能夠實現多方共贏。城鎮工業用地比例高，用地粗放，隨著我國經濟結構調整，工業用地轉為三產用地將成為城市用地結構調整的主要方向，但目前按原用途補償的土地征收補償標準和按市場價補交出讓金的制度安排，讓原用地者很難享有用途調整的增值收益，構成用地結構調整制度障礙。應通過合理的增值收益分配制度，允許將部分增值收益歸市場主體所有，提高其參與城市用地結構調整的積極性，形成政府與市場主體在城市用地結構調整中的雙贏局面。

4 面向共同富裕的我國建設用地制度創新的路徑選擇

面向共同富裕的我國建設用地制度創新，要遵循權利公平、機會公平、規則公平的原則，遵循“包容開放—區域均衡—利益共享”的理念。一是要破解城鄉二元結構，推進城鄉土地要素平等交換，實現農民土地財產權益，為農村發展注入新動能，讓廣大農民平等參與改革發展進程、共享改革發展成果；二是要打破城市中地方政府作為建設用地唯一供應主體的用地模式，讓渡部分權利和利益給其他市場主體，建立多主體多途徑多方式的城市用地模式（圖2）。

圖2 共同富裕目標下建設用地制度創新路徑Fig.2 Innovation paths of construction land institutions with the goal of common prosperity

4.1 構建與城市土地權利平等的農村建設用地制度體系

重新界定農村建設用地功能。一直以來，土地權利體系的設計都是從其功能出發，如宅基地最初的功能就是為農民提供居住保障，沒有被賦予財產權。城鄉融合和鄉村振興進程中，城市群、都市圈里的農村地區已經在承接大量城市功能的外溢，如滿足了城市居住、度假、康養等需求[19]，即農村不僅僅是農產品生產地，同時還能滿足城市人口對農村美好環境、旅游、生態的消費需求，具有社會、文化、環境等方面的非經濟功能。這種非經濟功能的區域空間載體極大地拓展了農業產業邊界，是農業單一生產功能向鄉村多元價值拓展的結果。土地權利的重構應從鄉村多元價值出發，允許土地的多功能復合利用。復合利用既包括建設用地之間的復合利用，比如宅基地與集體經營性建設用地復合利用，也包括農用地和生態用地的復合利用，還包括農用地與建設用地的復合利用。一是重新定位宅基地功能。宅基地不僅是農民的居所，是生活資料但同時也是生產資料[20]，應允許其用于生產經營活動，吸引城市居民前來居住、消費、旅游，以獲取財產性收入。據此，應增加宅基地用于鄉村建設的功能，允許其發展二三產業。二是打通宅基地與集體經營性建設用地轉換路徑。《土地管理法》修改后，退出的宅基地如何管理以及宅基地如何與集體經營性建設用地互相轉換用途，成為實踐中面臨的新問題。《土地管理法》第62條規定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”《土地管理法實施條例》第35條規定：“鄉鎮人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。”在滿足本集體成員的宅基地需求之后結余的閑置宅基地和住房應如何盤活利用？實踐中貴州湄潭[24]和四川瀘縣[25]的做法表明，可以通過將宅基地登記為集體經營性建設用地，從而實現農村內部建設用地統一配置。這一做法已試點成功，有待于政策和法律的追認。

開放集體經營性建設用地用于民生保障。允許集體建設用地建設租賃住房，或對特定售賣對象開放的城市經濟型住房。2017年以來，自然資源部、住房和城鄉建設部先后分兩批確定在18個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，這對深化我國農村集體土地制度和城市住房制度改革、構建城鄉統一建設用地市場具有重要意義[16]。但試點面臨主體積極性不高、審批政策不完善、利益分配難以平衡等挑戰，與既有城鄉土地與住房市場存在磨合與適應的過程[26]。除租賃型住房等具有保障性質的住房外，也應逐步打破集體建設用地建設商品住房的桎梏。

從實物入市發展到指標入市。《土地管理法》解決了集體經營性建設用地以實物形式入市的問題。城鄉建設用地增減掛鉤通過拆除低效、閑置的宅基地產生結余指標，實現了宅基地以指標的形式在縣域、省域范圍內流轉，甚或在脫貧攻堅中，實現了跨省域范圍的流轉。其實質是將財富向遠離城市、沒有條件發展農家樂、民宿等產業的農區和貧困山區轉移，使難以城市化的地區共享高度城市化地區的土地增值收益[27]。農村土地綜合整治是集體建設用地入市的一種新形式。在鄉鎮范圍內整體推進的農用地整理和建設用地整理，盤活了農村存量建設用地，為支持鄉村建設騰挪空間。

4.2 構建兼顧各方利益的城市建設用地制度體系

長期以來，中國城市用地，尤其是房地產用地供給制度呈現出單一化的特征，即以政府為壟斷供給主體、以新增國有建設用地為主要供給渠道、以“招拍掛”出讓為主要供給方式。單一化的城市用地供給制度也導致城鄉之間的土地收益分配失衡，難以兼顧國家、集體、個人利益。今后應著力探索多主體供給、多渠道保障、多方式供應、多種利用方式混合用地的制度體系[16]。

多主體供給。在以地方政府作為供地主體的同時，允許農村集體經濟組織以及企事業單位等國有建設用地使用權人作為新的供給者進入房地產用地市場。首先，農村集體經濟組織可以成為城市更新改造、租賃住房建設乃至部分商住項目的供地主體。其次，企事業單位等國有建設用地使用權人可以成為城市更新改造、保障性安居工程的供地主體。

多渠道保障。將存量建設用地納入到房地產用地的供給渠道中，著力改變單一的新增建設用地供應格局。基于實踐探索，在符合規劃和用途管制的前提下，以下三類存量建設用地可以進入房地產用地市場：一是已經出讓、且出讓期限尚未屆滿的國有建設用地。盤活企業持有的數量大、分布廣、用途多樣、利用效率低的存量建設用地，由企業自行或者與他人合作開發建設保障房。如深圳市加強大棚戶區改造力度，推進已批未建用地、社會存量用地、征地返還用地等開發建設人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。二是國有劃撥用地，通過補繳出讓金等形式，可以用于房地產開發。比如，廣東省在“三舊”改造項目中提出，已經劃撥、使用期限尚未屆滿的、符合規劃要求的國有建設用地通過補繳出讓金等方式完善用地手續后，也可以轉變為房地產用地。三是存量集體建設用地，既包括原有的舊村莊用地，也包括舊廠房、舊工礦、公益用地和公共設施用地等，可以作為房地產用地供應。比如，上海市鼓勵優先利用農村閑置廢棄的集體經營性建設用地，特別是集體工業用地，建設租賃住房。

多方式供應。一方面，進一步完善房地產用地出讓的供給方式，推行附條件的“招拍掛”供地。把“住有所居”等民生目標嵌入“招拍掛”出讓規則，使其在市場經濟框架下更符合公平正義的原則。具體地，將配建保障性安居工程等公共公益性理念前置，讓開發商等用地者在全面考量成本效益后主動承擔一定的社會責任，實現更具包容性的城市建設與發展目標。另一方面，允許以協議方式供給房地產用地。通過健全協議供給房地產用地的制度規則，促使政府、開發商以及村集體、農民、城市居民等原土地權利人形成穩定的收益預期，約束政府行為，壓縮尋租空間，從而實現國家、集體、個人的收益共享，確保社會分配的公平正義。房地產用地供給多元化的制度能夠改變政府壟斷供給和獨享土地收益的局面，讓農村和農民作為新的供給主體平等進入房地產用地市場，并且通過設定公共公益性貢獻和社會責任來優化供給方式，促使開發商等用地者向社會公眾讓利，匹配收益分配的新偏好，服務于城鄉融合和鄉村振興，讓不同主體合理共享土地收益。

多種利用方式混合用地。現代經濟發展的分工越來越細，對產品的需求更多樣化，土地利用方式也應隨之進行居住、生產、經營空間等復合利用的升級。混合用地在土地類型上創新出復合用地等地類，有效適應產業創新需求，為低效工業用地改造和轉型升級提供保障。結合對宅基地功能進行重新定位，改變以往僅僅把宅基地作為生活用地的做法，賦予其充當生產資料、實現鄉村振興和共同富裕重要載體的功能。

4.3 構建促進區域均衡發展的建設用地制度體系

在人口、土地、資本、技術、數據等要素中，土地要素改革一直審慎穩妥。人口、資本、技術等各種要素基本可以跨省流動，但土地作為不動產其流動受到限制，從實物土地上分解出來的耕地占補平衡指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標等土地要素配置可以在縣域及省域范圍內流動。2018年3月，《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》開始實行，但由中央統一下達調劑任務、統一確定調劑價格標準，統一資金收取和支出，實行范圍受到嚴格限制。2019年8月，中央財經委員會第五次會議指出：“增強土地管理靈活性，使優勢地區有更大發展空間”①《習近平主持召開中央財經委員會第五次會議強調 推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局 發揮優勢提升產業基礎能力和產業鏈水平》，新華網，2019年8月26日。。隨后出臺的系列政策均將土地要素市場化配置列于五大要素之首，提出要“探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制”②《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，2020年4月9日。，“允許符合條件的地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制”③《國務院辦公廳關于印發要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》，2022年1月6日。，“完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制”④《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，新華社，2022年4月10日。。這些政策為跨區域的土地要素配置、通過土地政策創新實現經濟發展的空間均衡提供了依據和要求。

推進建設用地指標交易市場化。現代經濟空間均衡發展的特點是經濟高度集聚、專業化分工、人均GDP發展水平大致相等。實現區域協調發展，要求注重資源配置均衡，而不是平均分配資源。目前我國土地空間結構調整的需求呈現出從發達地區向中西部蔓延的趨勢。建設用地指標交易主要通過城鄉建設用地增減掛鉤的方式實現，這一政策工具能夠在更大的時空尺度調整生產的空間布局、優化資源配置并實現充分就業。如貴州省納雍縣2018—2020年跨省交易增減掛鉤指標0.72萬畝，收入21.6億元；同時期出讓總價款為23.4億元，增減掛鉤跨省域調劑與國有建設用地出讓收入相當，為納雍縣經濟社會發展和鄉村振興工作提供了充裕的資金支持。今后可以有限度地開放城鄉建設用地增減掛鉤交易范圍，更多發揮市場作用，探索逐步改變指標交易范圍和對象、價格由政府主導的做法，并探索指標交易后的利益共享機制。

建立建設用地占用與永久基本農田補償掛鉤機制。對于未完成永久基本農田保護任務、使用建設用地較多的城鎮化與經濟發展水平較高且耕地資源緊張的省、市，要求其繳納一定的費用，通過財政轉移支付方式，專款用于補償其對耕地的過多占用，對承擔更重永久基本農田保護任務的地區予以補償，實現資源互補與共享。目前這一思路已經在一定程度上通過耕地占補平衡跨省機制實現。

4.4 構建地利共享的建設用地收益分配制度體系

從新增建設用地和存量建設用地兩方面入手，重構土地增值收益分配制度。新增建設用地的出讓收益要體現向農業農村傾斜，存量建設用地的增值收益要體現政府讓利，各主體共享收益。通過優化土地出讓分配的結構和比例，兼顧中央、地方與社會的收入，達到共同富裕的目的。

新增建設用地出讓收益向農業農村傾斜。長期以來，土地增值收益“取之于農、主要用之于城”，需要穩步提高土地出讓收益用于農業農村的比例。中央已經出臺《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，要求到“十四五”期末，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上，并且重點用于高標準農田建設、現代種業提升、農村人居環境整治、村莊公共設施建設和管護等方面⑤《中辦國辦印發意見 調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興》，《人民日報》，2020年9月24日。。

優化治理結構共享存量土地收益。存量建設用地與新增建設用地不同，土地使用權已經在原權利人手中，盤活更新后如果得不到預期利益，則不利于土地價值的釋放。除了貨幣補償外，還可以考慮給予其部分實物補償。在更新過程中允許其就改造后的用途、價格、改造主體、分配結構等深度介入，建立城市更新中政府、原權利人、改造主體多方共治的機制，共同分享改造后的土地增值收益。

構建區域資源互補與共享機制。建立農產品主產區、生態功能區的跨區域補償機制。對于對承擔保障國家糧食安全、生態安全任務的地區，通過中央政府的轉移支付實現基本公共服務均等化，在跨區域補償過程中實現土地增值收益共享，達到不同區域協調發展、共享發展成果的目標[28]。

5 結語

本文基于“包容開放—均衡發展—利益共享”的理念，在揭示共同富裕與建設用地制度改革之間內在邏輯的基礎上，構建了與城市土地權利平等的農村建設用地制度體系、兼顧各方利益的城市建設用地制度體系、促進區域均衡發展的建設用地制度體系和地利共享的建設用地收益分配制度體系。本文研究認為，權利平等、利益兼顧、地利共享、區域均衡的城鄉建設用地制度體系，能夠實現效率與公平兼顧、權利和機會平等、分配與增長同步，促進實現全體人民共同富裕的目標。

本文僅就共同富裕視角下建設用地制度創新的基本邏輯、理念遵循及實現路徑作了粗線條描述，搭建了制度實現的初步框架，尚有許多細節沒有涉及。比如存量時代土地稅收制度如何改革？土地出讓收入減少背景下土地財政可如何持續？不動產稅的開征與現行土地租稅費關系如何處理？土地出讓收入向農業農村傾斜的政策如何落地？集體建設用地入市后的稅收制度與國有建設用地如何協同？建設用地制度橫向包絡廣、縱向觸達深，以上命題還有待今后的進一步研究。