國土空間規劃與土地要素市場化配置：互動機制與融合路徑

呂 曉，王亞男，牛善棟，彭文龍

（1.東北大學文法學院,遼寧 沈陽 110169；2.遼寧省自然資源廳土地保護與利用重點實驗室，遼寧 沈陽 110169）

國土空間治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。加強“要素型”國土空間的規劃管控，是完善國土空間治理體系的重要一步，而處理好規劃與要素市場的關系是有效發揮規劃功能的核心[1-3]。土地作為支持人類生存的最基本、最重要的要素之一，是國土空間治理成效的核心表征。因此，國土空間規劃與土地要素市場成為促進空間賦能，實現土地資源保值增值，完善國土空間治理體系的重要抓手。

現階段，國土空間規劃體系改革與土地要素市場化改革都已成為社會各界關注的熱點。眾多學者從地理學、管理學、經濟學、法學等多維視角出發，對國土空間規劃體系的構建邏輯[4]、技術基礎[5]、現實困境與突破路徑[6-7]及其與區域經濟發展的關系[8-10]和國土空間重塑[11]展開討論。綜合已有研究來看，國土空間規劃強調對國土空間進行全要素、全過程引導與管控，編制過程中要統籌劃定三線（永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮擴展邊界），實施過程中要構建主體協同、要素統一、信息化綜合賦能、全流程監管的國土空間治理體系。但目前國土空間規劃的分級統籌、準入許可、事后監管等制度還未建立完善，由規劃引起的土地發展權受限，區域發展不均衡等問題日趨嚴重，仍有待通過價值權衡、協調各主體之間的互動關系、強化許可與監管制度等重塑國土空間格局[7-9]。而建設完善的土地要素市場化配置機制，推進土地要素提質增效，是加快構建新發展格局的重要一環，也是破解國土空間規劃體系弊端的主要手段[12]。眾多研究在總結我國土地要素市場化配置改革歷程與經驗的基礎上，指出土地要素市場化改革要注重界定產權、政府調控以及耕地保護等內容，認為資源盤活無效、要素跨區域流通不暢、產權保護力度不足、土地利用效率偏低、市場價格不合理等問題制約著土地要素市場化配置[13-18]，處理好市場與政府之間的關系成為解決阻礙的主要途徑?！吨泄仓醒?國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》等政策表明，制定適宜的國土空間發展戰略布局和資源優化配置方案來優化國土空間結構，建立健全城鄉統一的建設用地市場、深化產業用地市場化配置改革，實現市場配置土地的決定性作用，是促進國土空間功能提升和價值實現，提升國土空間治理能力的重要途徑。

綜上所述，如何有機融合國土空間規劃與土地要素市場，實現“剛性”規劃到“彈性”規劃的轉變，發揮市場在要素配置中的決定性作用是我國亟待解決的現實問題。而探索土地要素市場化配置與國土空間規劃的互動機制與融合路徑對解決這一問題、促進國土空間有效治理至關重要?；诖耍疚脑诶迩鍑量臻g規劃與土地要素市場化配置演變邏輯的基礎上，嘗試分析二者的互動關系，探索提出國土空間規劃與土地要素市場化配置的融合導向和具體路徑，以期能為深入推進國土空間規劃體系下土地要素市場化改革、助力全國統一大市場建設提供理論參考和科學依據。

1 國土空間規劃與土地要素市場化配置的變遷邏輯

國土空間規劃體系構建與土地要素市場化改革過程中伴隨著中央與地方的不斷博弈和土地發展權的轉移配置。改革開放以來，市場在土地資源配置中所起的作用經歷了“輔助性—基礎性—決定性”的轉變，此過程中土地發展權逐步商品化，土地要素市場化改革也迎來新征程[19]。我國空間規劃體系初步形成于20世紀80年代計劃經濟與市場經濟“雙軌制”運行時期，是各級政府進行土地開發利用的依據，經歷了“兩規合一”到“三規合一”的演變歷程，最終達成“多規合一”的融合發展模式，其規劃內容由以經濟發展為主轉變為以空間治理和空間結構優化為主，規劃主題也逐漸演變為自然資源的保護、開發和配置[20-21]（圖1）。

圖1 國土空間規劃體系與土地要素市場化改革的變遷邏輯Fig.1 Logic of changes in territorial space planning system and land factor marketization reform

伴隨著國家“集權—集權與分權并存—分權”的治理體系變遷過程，國土空間規劃經歷了以國家宏觀調控為主，到以地方為核心、高度分權化的構建過程，土地要素也由政府主導的計劃分配逐漸轉變為市場化配置。中央高度集權時期，土地要素以計劃形式分配，中央掌控土地所有權、使用權，并落實國民經濟計劃。改革開放后，中央逐步向地方讓渡權力，地方政府的主體意識逐漸加強，開始進行城市擴張，土地產權結構發生變化，城市國有建設用地使用權可以有償流轉，農地承包權和經營權也實現了兩權分離，土地要素市場化程度逐漸增強。分稅制改革后，地方由于事權和財權的不匹配，高度依賴土地財政，土地要素市場開始出現無序運行亂象。對此，中央開始規范建設用地管理，實施土地用途管制，以城市規劃、土地利用規劃等為工具引導和約束土地要素市場化配置。但由于規劃部門不統一，規劃內容不協調，“多規沖突”亂象頻發，規劃效率較低。因此，中央通過橫向的機構調整與縱向的事權改革重新搭建中央與地方之間的關系，重構國土空間規劃體系，實現了由“多規沖突”向“多規合一”的國土空間規劃體系蛻變[2,22]，并且通過“三權分置”、集體經營性建設用地入市等農村土地制度改革進一步還權賦能，促進土地要素市場化配置。隨著國土空間規劃與土地要素市場化改革的不斷演進，土地發展權的配置方式經歷了“計劃配置—市場配置—規劃調節—全域、全要素統一配置”的演變歷程[23]。然而，在規劃格局進一步劃分的同時，土地發展權權能并未完全釋放，受土地基本屬性和國土空間功能管控的限制，土地發展權受損，權利主體利益無法保障，“剛性管控”過強導致的土地利用效率低下等問題依舊無法有效解決。

2 國土空間規劃與土地要素市場化配置互動關系

國土空間規劃與土地要素市場化配置之間存在著密切的互饋關系。國土空間規劃從層級管控、空間分區等多維度約束并引導土地要素市場化配置，同時也成為糾正市場失靈，維護土地要素市場化配置有序運行的守護者；而土地要素市場化配置可以彌補國土空間規劃弊端和用途管制“剛性管控”帶來的負面影響，有助于國土空間開發保護格局的進一步形成，在彌補規劃失效方面起重要作用（圖2）。

圖2 國土空間規劃與土地要素市場化配置的互動機制Fig.2 Interactive mechanism between territorial space planning and market-oriented allocation of land factor

2.1 國土空間規劃約束并引導土地要素市場化配置

2.1.1 奠基礎，定規則

國土空間規劃立足國家戰略需要，通過總體規劃、專項規劃以及詳細規劃三類規劃和監管機制，控制與引導國土空間的開發與建設，是保障土地要素市場化配置可持續發展的重要戰略工具[24]。首先，國土空間總體規劃宏觀把控國土空間的結構和功能，引導和約束土地要素市場的開發和建設活動，通過制定區域發展、主體功能區、土地利用、城鄉建設等規劃內容，在滿足各類用地需求的同時，明確土地要素市場化配置的空間導向和規則，對國土空間主體功能進行引導和約束。其次，國土空間專項規劃和詳細規劃對各區域土地的具體用途、開發規模以及空間環境進行規定，控制土地使用性質及其功能，劃定各類基礎用地的控制線，規范市場建設的方式和范圍，是土地要素市場化配置的直接依據[25-26]，因此，國土空間規劃成為土地要素市場化配置的基礎性規則。

2.1.2 限地方，管企業

國土空間規劃作為具有強制性的宏觀調控工具，強調國家對地方政府和企業發展的引領與管控。土地要素市場化配置的核心治理結構是在央地關系不斷分化與集中、約束與激勵的權衡下形成的，在此過程中，規劃成為中央進行宏觀調控的重要政策工具，被用以限制土地要素市場化配置的主體—地方政府與企業。首先，國土空間規劃對城市國有土地使用權出讓轉讓、城市開發區以及地下空間的建設進行詳細規定，限制地方政府及企業擾亂土地要素市場秩序的行為，嚴控企業調整土地用途、過度開發、建設密度過高、土地荒廢等做法，對任何單位或個人違反規劃的行為進行嚴格查處。其次，國土空間規劃通過三線（生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界）的劃定以及指標約束、計劃管理等手段規定地方政府和企業建設用地規模，對地方土地要素市場化配置進行管控[27]。因此，國土空間規劃對地方政府與企業土地開發行為進行管控，以此規范土地要素市場化配置。

2.1.3 定總量，優存量

國土空間規劃通過優化國土空間結構與布局，不斷提高土地要素的產出效益，注重增量規劃與存量規劃并重、地上開發與地下開發兼顧，努力增加土地后備資源[28]。就土地總量的控制而言，國土空間規劃按照經濟社會發展狀況，以預期性指標對區域土地利用需求進行預判并制定空間安排方案，使地方能應對土地要素市場的變化，適應市場經濟的現實需要[29]。就土地存量的激活來說，國土空間規劃以節約集約的原則來制定地方的空間安排方案，鼓勵運用多樣化模式盤活和利用閑置土地，避免土地浪費[15]。因此，國土空間規劃成為政府在土地要素市場化配置過程中“定總量、優存量”的核心政策工具，助力市場更好發揮作用。

2.1.4 穩價值，糾失靈

國土空間規劃在維護社會公共利益的同時，對于提升區域土地要素價值，促進城鄉土地增值也有積極作用。土地要素市場收益的最大化依賴于好的規劃設計，要依靠土地適宜性評價識別各區域主要功能，并對土地進行最優分配[30]。此外，面對土地要素市場失靈和市場缺位所造成的一系列資源配置不合理問題，國土空間規劃成為糾正土地要素市場失靈的守護者[31]。例如，科學的規劃部署結合審批制度的改革，能對建設用地開發亂象、市場價格無序等問題進行有效管控[32]。由此，國土空間規劃在穩步提升土地要素價值的同時，依法規范土地要素市場，糾正市場失靈。

2.1.5 引方向，塑理念

國土空間規劃以服務生態文明建設為導向，通過劃定生態保護紅線，強調對生態空間的保護。中共十九大以來，為讓地方政府顧及長遠利益，國家改革重構國土空間開發格局，通過組建自然資源部，建立“五級三類”的規劃體系，重塑規劃理念，要求在追求國土空間開發經濟效益的同時必須兼顧生態效益，并對土地要素市場化配置進行限制和引導，如擴大城鎮綠化空間、提高基礎設施的可達性等，來有效增進土地的生態價值，以符合新時代生態文明建設的理念，推動高質量發展[25,27]。由此可見，在國土空間規劃引導下，助力生態文明建設成為土地要素市場化配置必須遵循的核心理念之一。

2.2 土地要素市場化配置促進國土空間規劃編制與實施

2.2.1 助形成，促實施

隨著土地要素市場化的演進，城鄉建設用地出讓、轉讓日趨頻繁，傳統的單一性、強制性規劃已經無法適應經濟社會發展。并且，土地財政逐漸成為地方政府收入的主要來源，人地矛盾日趨嚴重，要求政府必須加強對國土空間、自然資源的綜合管理，藉此國土空間規劃體系逐漸建立，其實踐應用也逐漸得到推廣[33]。市場在跨區域資源配置中具有基礎性作用，可助推人口、產業、土地開發權等要素自由流動，以最大限度消除地域功能和產業上的差異，優化國土空間格局，進而影響國土空間規劃的實施效果[34]。因此，土地要素市場化配置成為國土空間規劃編制與有效實施的重要驅動與保障。

2.2.2 提效率，補失效

國土空間規劃的實施導致限制區和非限制區土地的開發強度不同,對應的土地價值顯化程度不同、土地收益不同，土地要素配置效率過低，造成區域發展非均衡[35]。土地發展權轉移等土地要素市場化配置手段不僅可以針對性地解決土地非均衡發展所引起的困境，也可使因生態保護、公共基礎設施建設等所產生的外部性有效內在化，提升土地要素配置效率，進而推進區域協調發展[10]。針對農村土地利用效率低下、城鎮工礦用地閑置、建設用地指標錯配等規劃堵點，土地要素市場以產權交易為主線，通過供求、競爭、價格等機制提高土地配置的靈活性、科學性和協同性，實現城鄉閑置用地的盤活再利用，彌補國土空間規劃的功能缺陷，促進國土空間集約利用[36]。因此，土地要素市場化配置在促進區域協調發展、彌補規劃失效等方面可以發揮重要作用。

2.2.3 優編制，構格局

在為土地要素市場管控總量、促挖存量的同時，國土空間規劃的編制實施也將得到進一步完善。市場化進程中，農村集體、農民以及各類用地主體的自主意識進一步增強，為公眾參與規劃的編制與實施提供了良好基礎，促使國土空間指標分配、功能分區、用途確定等工作以更民主、更合理的方式開展，有利于調整規劃編制思路、優化規劃內容[37]。在嚴守國土空間規劃“底線”的基礎上，以市場供需機制引導土地資源配置方向，可以有效降低資源錯配的風險，構建更有效率、更科學化的國土空間開發格局。由此，土地要素市場化配置不僅促進國土空間規劃的編制實施，且助力國土空間格局優化。

3 國土空間規劃與土地要素市場化配置的融合導向

國土空間規劃與土地要素市場化配置的有效融合，是打破兩者之間的壁壘，促進其正向的互饋機制持續運轉的過程。在優化國土空間開發保護格局，促進土地利用提質增效的基礎上促進“區域—要素”互聯互動，紓解國土空間開發建設過程中各種矛盾，實現資源可持續利用，是國土空間規劃與土地要素市場化配置有效融合的目標導向。

3.1 促進“區域—要素”互聯互動

實現區域間土地要素高效配置是國土空間規劃與土地要素市場化配置共同的目標。國土空間規劃的內容主要集中在對區域底盤的管控、格局的部署以及要素配置的落實上，其依據區域內部自然資源稟賦，來劃定各類主體功能區的底線，引導區域土地要素在空間、結構上的安排。土地要素市場主要通過無形的市場手段，打破區域空間布局不可調整的壁壘，以土地發展權的形式實現土地要素的跨區域流轉，進而促進區域發展。兩者分別從宏觀區域劃分引導微觀要素管控、微觀要素流通促進宏觀區域發展的角度實現區域的高水平協調發展和要素的高質量利用。而有效融合國土空間規劃與土地要素市場化配置，目的就是為了進一步實現“區域—要素”既有側重、又維護平衡的互聯互動。

3.2 增強國土空間可持續發展能力

國土空間規劃與土地要素市場化配置的融合，能有效緩解政府與市場、效率與公平以及區域發展失衡的矛盾，是實現國土空間治理能力與治理體系現代化，增強國土空間可持續發展能力的重要一環。在國土空間規劃與土地要素市場化配置互饋的過程中，政府完成了“定價格”到“定規則”的角色轉換，將土地要素優化配置的主體地位交還給市場，并以監管者的身份監督市場的運行，在促進土地要素配置效率提升的同時，維護空間發展的公平。此外，國土空間規劃不僅專注于要素的集聚效應，還強調公共資源配置的均等化，而土地要素市場化配置通過土地發展權交易的方式顯化土地的經濟價值，綜合兩方面可實現城與鄉、發達地區與欠發達地區、重點發展區域與特色發展區域的協同發展。綜上所述，國土空間規劃與土地要素市場化配置的有效融合要以實現國土空間可持續發展為導向，通過提高土地要素配置效率和價值顯化，促進國土空間格局優化和城鄉融合發展。

4 國土空間規劃與土地要素市場化配置的融合路徑

4.1 激發土地要素市場活力，營造公平競爭的土地要素市場環境

賦予城鄉土地要素同等的經濟價值，實現土地資源的價值顯化，激發土地要素市場活力，營造公平競爭的土地要素市場環境，是提升土地要素資源配置效率，促進規劃與市場相融合的基礎。具體而言，就是在國土空間規劃實施與土地要素市場化配置過程中，嚴守永久基本農田保護紅線和生態保護紅線，穩固國土空間開發保護格局，在此基礎上實現土地發展權的還權賦能，建立城鄉統一、區域發展、價格均衡、競爭有序的建設用地市場，并通過多元主體的高效供給和彈性用途轉換滿足土地要素市場多方位需求，盤活存量建設用地，科學顯化土地價值，實現市場運行與規劃實施的互促。

4.1.1 產權放活，實現國土空間還權賦能

國土空間規劃在劃定城鎮開發邊界，引導約束土地要素市場有序運作的同時，對農業、生態空間土地發展權產生一定限制，且城鄉割裂的二元土地要素市場也導致土地資源生產、生態、經濟等價值無法均衡發揮，進而制約了市場配置土地資源的決定性作用。因此，放活農業和生態空間的土地發展權，構建城鄉統一的建設用地市場，可以有效促進國土空間規劃與土地要素市場的融合。首先，土地要素市場的本質是土地產權市場，賦予農業和生態空間土地發展權與城鎮空間土地發展權同樣的經濟價值，保障所有區域土地發展權配置的機會公平和規則公平。其次，鼓勵農業、生態空間因地制宜開發各類特色產業，并與城鎮空間聯動建設一體化產業鏈，實現建設空間與非建設空間的均衡發展，以市場打通規劃堵點。

4.1.2 多效供給，促進土地要素市場供需協調

政府對土地資源的壟斷管控在一定程度上規范了土地利用秩序，但也存在政府失靈和土地二三級市場發育不良等問題。因此，改變政府在土地要素市場中的壟斷地位，激勵多元主體積極參與到土地要素市場化配置中，創新建設用地多種用途靈活轉換的土地高效供應模式，可以在完善土地要素市場制度的同時，促進國土空間的優化布局，實現規劃與市場的交融。首先，在顯化土地資產價值的基礎上，多手段激勵集體、企業、社會組織等主體主動以土地供應者的身份進入土地要素市場，提高其對城鄉存量用地挖掘、盤活的積極性，在控制土地征收規模的同時擴大土地供應。其次，解放政府對土地要素市場價格和交易的管控，充分引入競爭、價格、供需調節等市場機制來完善土地出讓、轉讓、租賃等市場交易規則，確定多種用途土地的均衡價格，營造公平競爭的土地要素市場環境。最后，在保障公共管理與公共服務用地需求的基礎上，放寬國土空間用途管制在建設用地用途方面的限制，探索建設用地多種用途靈活轉換和混合產業用地的高效供給模式，遵循市場需求彈性調節建設用地用途，促進國土空間布局優化。

4.2 構建全國統一的土地要素市場，實現土地收益全民共享

打破規劃的區域限制，實現不同區域的聯動發展，是在糾正土地資源錯配的同時實現空間均衡發展，促進規劃與市場有效融合的主要路徑。具體而言，在調整國土空間用地結構，實現全域土地“增存統籌”的基礎上，創新建設用地指標交易形式以加強不同區域間土地要素市場的聯系，并統一土地要素市場管理體制，建立全國統一的土地大市場，實現土地收益全民之間、代際之間共享，可以化解土地要素市場與規劃區域間獨立、割裂發展的難題，在宏觀層面上實現兩者間的互動配合。

4.2.1 市場整合，構建全國統一的土地大市場

在國土空間規劃的區域分割化格局塑造和土地本質屬性的雙重影響下，土地要素市場在空間上形成了割裂分化的局面，導致土地資源的錯配和空間發展失衡。因此，整合土地要素市場是實現其與國土空間規劃互饋互動，打通規劃格局壁壘，促進土地要素自由流通的重要途徑。首先，以落實農村宅基地和集體經營性建設用地制度改革、城市更新、三舊改造等為核心，以全域土地綜合整治為手段，構建城鄉、全域“增存統籌”的建設用地開發利用格局，提升土地節約集約利用效率。其次，以充分挖掘存量用地為基礎，在市場機制的驅動下通過區域間增存建設用地指標置換、交易、組合、入股等多種形式，創新各類主體功能區、東中西部、發達和欠發達地區土地發展權轉移配置和產業帶動發展模式，激活更寬領域間的土地要素流動和適度規模化發展，搭建全國聯動的土地要素市場，實現“區域—要素”的互聯互通。最后，明確中央與地方間土地要素市場運行權責分工體系，并統一各地區土地要素市場管理體制和運行規則，從宏觀層面把握土地定價的整體方向，促進全國統一的土地大市場的形成。

4.2.2 收益共享，優化土地收益分配格局

土地的公共物品屬性導致土地要素市場在運行過程中不可避免地產生外部性問題，且因土地產權的多層體系，土地收益在國土空間和主體中的流向存在不均衡性和不可持續性。因此，優化土地收益分配格局可以糾正市場失靈和規劃失效，促進規劃與市場融合，提升國土空間可持續發展能力，實現土地收益的全民共享。首先，以產權讓渡為邏輯起點，建立土地征收前后“所有者—建設者—經營者”收益共享的土地增值收益分配機制，分角色制定土地增值收益的分配方式。其次，以市場機制測算重點生態保護區、農產品主產區等限制、禁止開發區損失的土地價值，以稅收、政府補貼等財政轉移支付手段進行彌補，建立時間尺度上的生態補償和耕地保護補償機制。再次，在融資優惠、產權下放、適度經營等政策支持下，探索“捆綁負責式”“地域分攤式”“合作建設式”等多種模式激勵土地要素市場主體開發建設公共用地，滿足國土空間對公共用地等正外部性土地的需求。最后，在維持自然資本可持續的基礎上，通過經濟資本和社會資本的積累進行代際補償，如設置土地發展基金，定期儲蓄部分土地出讓金留給后代人發展；建設優異的經營環境和公共設施服務，供后代人可持續利用，并促進土地資本價值的轉化，以此實現國土空間可持續發展[38-39]。

4.3 突出規劃引領作用，實現規劃與市場協同的數字化治理

以長遠視角看國土空間規劃與土地要素市場的有機融合，需要在時空格局上確定未來社會經濟發展趨勢和布局，找尋可持續發展的核心落腳點。具體而言，在明確國民經濟發展戰略的基礎上，以破解空間發展失衡，形成空間發展合力為目標，堅持國土空間規劃的導向作用，在時空尺度上形成土地要素市場供給—需求格局，增強預判，并以智能化手段推動國土空間規劃“一張圖”與土地要素市場化配置的有機融合。

4.3.1 規劃引導，形成土地要素市場供需動態均衡格局

加強國土空間規劃在空間發展上的引導，在時空上形成土地要素市場供需動態均衡格局，是規劃與市場進一步融合的實現形式。首先，以國民經濟發展規劃為指導，以實現區域均衡發展、共同富裕為核心目的，以國土空間規劃為手段明確未來空間發展的格局、重點和傾向，擴大預測性指標的使用范圍，綜合設定國土空間發展的長遠規劃。其次，以構建的國土空間發展格局為指引，對土地要素市場供需時空格局進行宏—中—微觀多層次預判，明確未來土地要素配置的思路和理念。最后，建立全生命周期的土地要素市場監管體系與運行機制，在耦合空間格局和土地要素市場供需格局的基礎上，多措施激勵土地要素的市場化配置，并從全生命周期視角監測供給土地的空間流轉、利用和再配置效率，真正實現土地要素在規劃引導下有充分的流通自主權。

4.3.2 智能管控，搭建規劃與市場數字化統一平臺

采用數字化、智能化的技術手段實現國土空間規劃“一張圖”與土地要素市場交易平臺關聯互通，是規劃與市場實現融合的具體表現。在遙感技術、地理信息系統、全球導航衛星系統的支持下，在不同空間尺度上呈現國土空間開發保護格局，以此為基礎，耦合增存用地布局、土地供需格局以及土地產權、利用、價格、交易信息等多源多類型土地要素數據，搭建規劃與市場互饋互動的數字化智能平臺，智能化模擬土地要素市場運行，提升對土地要素市場發展的預判能力和對規劃實施效果的評估能力，促進土地要素市場供需主體精準對接，實現規劃和市場資訊有機融合，相關信息全民共享。

4.4 明晰政府與市場的權責配置關系，為規劃與市場融合提供法治保障

政府與土地要素市場之間定位不清、權責不明，缺少相關的法律規范約束政府和市場的國土空間開發行為，是國土空間規劃與土地要素市場化配置融合的關鍵阻礙。因此，要實現國土空間可持續發展，需進一步明確政府與市場之間的權責分配關系，并為國土空間規劃與土地要素市場化配置有機融合提供法治保障。

4.4.1 權責劃分，明確政府與市場在土地要素配置中的定位

在國土空間規劃體系和土地要素市場化機制融合過程中，政府的角色應從土地利用和開發的直接決定者轉變為監督者，在構建銜接順暢的國土空間規劃體系的基礎上，以“看得見的手”糾正市場失靈，維護社會公平，被賦予充分的審批權和監督權。而市場應該成為土地要素配置的主要決定者，充分提高資源的配置效率，并且彌補政府失效，被賦予充分的執行權和決定權?；谕恋匾嘏渲弥袡嘭煹拿魑纬烧c市場的高效聯動，保障國土空間規劃與土地要素市場化配置的有效融合。

4.4.2 規范秩序，以法治手段約束政府與市場的行為

以法治手段統一土地要素市場的交易規則與程序，并矯正“土地財政”的扭曲。在土地發展權交易過程中，注重對農村土地產權及其權益者的保護，設定相關法律規則明確土地收益的分配以及產權的歸屬；出臺《國土空間規劃法》《耕地保護法》等，加強對耕地、生態用地的保護，限制土地要素市場化配置的運行范圍，對土地要素市場主體保護和毀壞生態環境的行為采取獎懲措施，并規范土地發展權交易程序，規避土地要素市場亂象產生。針對政府短期求利、征地糾紛、過度融資、不規范出讓等行為，對土地征收、招拍掛、轉讓、抵押融資等行為進行約束，對相關審批程序、土地價格范圍都設置明確的規定[40]，提高政府依法用地的意識。由此，通過法治規范，強化國土空間規劃和土地要素市場化配置融合的法律保障。

5 結論與討論

國土空間規劃與土地要素市場都是完善國土空間治理體系、提高治理能力的重要抓手。國土空間規劃體系下土地要素市場化改革是促進“區域—要素”互聯互通，提高土地要素配置效率，實現區域均衡發展的主要抓手。本文在梳理國土空間規劃與土地要素市場化改革變遷歷程的基礎上，歸納凝練兩者的互動機制與融合導向，進一步提出促進國土空間可持續發展的國土空間規劃與土地要素市場化配置融合路徑，得出以下結論：

（1）國土空間規劃與土地要素市場化改革在歷史變遷軌跡中相互交織，均在中央與地方不斷博弈的過程中發展演化，其中還伴隨著土地發展權的轉移配置。然而，在國土空間規劃“剛性管控”過硬的影響下，土地資源錯配、土地發展權受損、國土空間發展失衡等問題成為制約可持續發展的重要因素。因此，要以土地要素市場化手段彌補國土空間規劃在配置社會成員空間權利中的功能缺陷，實現規劃與市場的有效融合，助推國土空間治理體系的完善和治理能力的提升。

（2）國土空間規劃與土地要素市場化配置之間存在著密切的互動關系，國土空間規劃通過奠基礎、定規則、限地方、管企業、定總量、優存量、穩價值、糾失靈、引方向、塑理念來約束并指引土地要素市場化配置，而土地要素市場化配置通過助形成、促實施、提效率、補失效、優編制、構格局來促進國土空間規劃的編制與實施，這種互動關系持續運轉的過程就是國土空間規劃與土地要素市場化配置有效融合的過程，且兩者的有效融合在土地要素利用提質增效的基礎上促進“區域—要素”互聯互動，緩解國土空間開發建設過程中各種矛盾，增強國土空間可持續發展能力。

（3）國土空間規劃與土地要素市場化配置融合的主要路徑有以下4點：其一，放活各區域土地發展權權能，提高多元市場主體土地要素的高效供給能力，進而激發土地要素市場活力，營造公平競爭的土地要素市場環境；其二，以土地要素全域“增存統籌”、區域間自由流通、市場管理機制統一以及收益分配格局優化為途徑，構建全國統一的土地要素市場，實現土地收益全民、代際之間共享；其三，加強國民經濟發展規劃、國土空間規劃在未來國土空間發展方向上的引導，搭建國土空間規劃“一張圖”與土地要素市場化配置信息共享、實時監測、智能互動的平臺，實現規劃與市場協同的數字化治理；其四，明確政府與市場在土地要素配置過程中的定位和權責，以法治手段約束政府與市場行為，進一步完善國土空間規劃與土地要素市場化配置的治理措施。

（4）本文的核心是探討國土空間規劃與土地要素市場化配置的互饋關系和融合路徑，并未充分考慮在產權保障、鄉村治理、組織建設、產業發展等內容協同方面土地要素市場化配置與國土空間規劃應如何有效融合、呼應。在新時代背景下，尋找實踐案例與經驗佐證兩者之間的關系，探索兩者之間關系的演進過程，剖析互動機制與融合路徑面臨的諸多困境，提出增強兩者之間有機聯系的政策方案，是進一步完善土地資源配置的基礎，也是未來需要持續探討的內容。目前，國土空間規劃體系下土地要素市場化改革已步入深水區，就如何完善土地要素配置機制而言，規劃與市場具有統一性，是相互依存、互相交融的，就規劃論規劃，就市場論市場無法實現社會公平發展和共同富裕。因此，未來亟待找尋規劃與市場的邊界和融合措施，實現兩者的優勢結合，劣勢互補。且除土地要素外，探索全要素市場化配置與國土空間規劃的關系，對國土空間治理亦有重要意義。