基于“地權”“域權”視角的國土空間規劃思考與 廣東實踐

許瑞生，馬向明，王朝宇

（1.中國人民政治協商會議廣東省委員會，廣東 廣州 510699；2.廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司，廣東 廣州 510290）

1 引言

2019年中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》[1]，明確我國要按照行政區域統一開展國土空間規劃和實施土地用途管制[2]，并確立了“五級三類”國土空間規劃體系。理解好五級國土空間規劃體系背后的邏輯是開展國土空間規劃的關鍵。

土地作為人類生產生活和自然資源要素的載體，對土地實施用途管制是國土空間規劃實施的手段，其本質上是政府對土地承載的各種權益即“地權”的規制。國土空間規劃的“五級”，從行政管理的角度來看，不同級政府對空間規劃有不同的事權；而從政治地理的視角來看，則是以土地用途管制為目的，以行政單元為依托創建的不同等級的“域權”[2]。因此，在國土空間規劃治理體系下，規劃的物質對象——土地，不僅僅是客觀實物性質的土地，而是被賦予了制度意義。這種制度意義既包含了關乎經濟體制和社會穩定的與土地價值權益相關聯的“地權”，又包含了與國家治理目的及在不同時空尺度下不同行政等級與行政范圍相關聯的治理“域權”。

空間、時間作為國土空間規劃需要考量的兩個核心變量，也投影了“地權”和“域權”在空間尺度和時間維度的變化。時空對國土空間規劃的影響在近幾年的研究中受到廣泛關注[3-5]，但已有研究對時間維度的考量主要關注要素本身發展的時間過程，對空間尺度的考量主要關注基于自然地理要素分異的地域空間[6-8]，缺少基于治理機制對不同時間階段及空間尺度的“地權”和“域權”的考量，特別是當下五級國土空間規劃中各級規劃的管制事權、關注的重點內容尚不清晰。

廣東北依南嶺，南臨熱帶海洋，具有齊備的“山、水、林、田、湖、海”生態系統[9]，是我國南部重要的生態屏障；同時，作為全國經濟、人口第一大省，在國家未來“一帶一路”、粵港澳大灣區建設等國家戰略中又承擔著重要責任，亟需探索在各級國土空間規劃中統籌不同空間尺度的“域權”，通過提高政府在配置資源中與社會需求的匹配性來協調自然資源與人類社會經濟發展的關系。

本文在分析土地權利與現在規劃制度建立的基礎上，探討 “地權”與不同尺度空間單元的“域權”關系，對廣東不同層級“域權”的權責進行解析，并分別從省級、城市兩個空間尺度解析廣東基于土地“地權”與“域權”考量下的國土空間規劃探索，以期為全國國土空間規劃編制實踐提供參考。

2 土地權利與現代規劃制度的建立

2.1 政府通過“規劃許可”對土地“權利”進行規制

土地是由地球表面部分上下一定的空間以及空間內附著其上的物質和權益組成的綜合體[10]，土地上附著大氣、水、森林、礦產等天然的自然資源，以及隨著人類的開發利用累積形成的人文資源，是人類生產生活的必需品，“它們不直接加入勞動過程，但是沒有它們，勞動過程就不能進行，或者只能不完全進行”[11]。土地產權可分割，但土地本身卻不可分割、不可移動，在土地上進行的各類活動會產生相互影響，因此，土地具有各種形式和尺度的共同體屬性。土地私有制產生后土地權利人開發利用的驅動力是追求開發利用效益的最大化，土地權利人對土地的自利性使用與土地的共同體屬性就存在潛在的矛盾——權利人對其自有土地開發利用的過程中不可避免地對周邊土地產生外部性影響，這種外部性影響可能是正向的，也可能是負向的，并隨著人類對土地利用能力的提高而凸顯。正是工業革命增強人們對土地利用的能力后，土地利用的負外部性問題在人口密集的倫敦日益嚴重，于是英國在19世紀中葉開展公共衛生改革，授予地方政府管制建筑物間距和高度的“警察權”，以確保房屋建設符合城市公共衛生的要求，由此開啟了政府通過行政許可對私人土地開發行為進行管制以確保城市公共利益的歷史。二戰后，隨著城市重建和新城建設的開展，規劃許可制度進一步完善，政府通過編制規劃對土地發展權進行配置并實施用途管制，推動土地的法制管理從以土地所有關系為核心轉向以土地利用關系為核心。

2.2 現代規劃制度的特點：基于對“地權”的界定、保護與管制，凝聚成不同空間尺度的“域權”

隨著人類對土地利用的能力持續提升，資源利用方式趨于多樣，在土地所有權的基礎上，產生了使用權、地役權、經營權、采礦權等組合的土地利用“權力束”，土地上附屬的準物權也逐步擴大并不斷地充實到土地利用的“權力束”里[12]。與此相對應，政府用于對土地利用權力進行界定及規制的規劃方式和內容也越來越豐富。

從公共管理視角來看，政府對土地利用行為進行規制的正當性，來自于土地利用行為所具有的自利性和外部性[12]，使得土地具有“準公共品”的性質。規劃制度的本質是對“地權”，即人類土地利用行為的規制，是政府代表社會以社會福祉最大化為目的，對土地的發展權進行設立和配置，并以此為依據對土地用途進行管理的公權力。社會賦予政府行使規劃許可管制土地用途的權力，政府就有通過規劃制度的實施為社會創造價值的責任[10]。國家是由不同尺度的權利代表所構成的集合[13]，因此，政府總是根據自身的條件和管制的需要創造出不同尺度的管制主體。在工業化初期，土地開發權管制權集中在城市，如英國在1909年頒布《住房與城市規劃諸法》（Housing, Town Planning, Etc.Act 1909），賦予地方政府編制“規劃方案”的新權力，但隨著生產力的發展，需要管制的土地利用外部性增加，不同尺度的空間管制則不斷衍生。英國1932年頒布的《城鄉規劃法》將規劃權限擴展到城鄉空間所有土地類型，由單項城市用地管控轉向城鄉雙向控制，1968年頒布實施的《城鄉規劃法》作為開發控制的重要法定依據，建立起按國家/區域規劃兩個層級劃分的規劃結構體系，這個體系經2004年《規劃和強制性購買法》的調整，形成了區域空間戰略和地方發展框架的規劃體系[14]。即使是土地規劃權一直被州政府授權在市、鎮行使的美國，在20世紀中葉，為應對土地開發對生態、耕地、歷史遺產等產生的負外部性，建立了土地發展權轉移機制[15]，在此期間也逐步演化出平衡地方政府間、城市和鄉村間土地發展權的區域尺度的規劃[16]。進入21世紀，國家和城市的發展都面臨著全球化和全球變化帶來的雙重挑戰，在這種背景下，各地出現了下至社區規劃，上至區域空間規劃政策的多層級規劃體系。

因此，人類對土地開發利用的管理過程始終伴隨著對“地權”的界定與管理。基于對土地權利的界定和管理，各個國家創建出了不同層級的空間主體。空間規劃也就成為了不同層級政府代表國家行使配置和管理“地權”的公共政策，這些不同層級的空間單元享有與其對應的“域權”，這種基于空間層級而享有的“域權”既是一種對土地發展權進行配置和管理的權力，也是一種通過發展權的配置和管理為土地創造價值的責任[17-19]。

2.3 中國空間規劃制度：通過不同層級政府“域權”代表國家行使配置和管理“地權”的公共政策

2.3.1 基于時空維度的我國國土空間規劃的演變

各國對事務管理所采取的體制和演變總是與自身的國情相關。中國是發展中的人口大國，保持國家安全和實現現代化是國家意志的重要組成部分。中華人民共和國成立后，應對重點項目建設的需要，我國從20世紀50年代開始在城市建立起了規劃制度，通過編制總體規劃和詳細規劃對城市地區的功能布局及工廠選址進行引導[20]。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制逐步建立，我國恢復了城市規劃制度以適應市場經濟發展的需要。正如李斯特所述，市場經濟下后發國家在與先發國家的競爭中，國家需要在關鍵領域進行干預[21-22]。1987年我國建立了以耕地保護為核心的土地利用規劃制度，以確保國家的糧食安全。1988年后實行了土地所有權和使用權“兩權分離”的土地制度，土地的有償使用使得土地成為地方工業化和城市化所需原始資本的有效來源[23-24]，土地因此成為了地方捕捉全球化發展機遇的重要工具[24]。在此背景下，2006年國家將新增建設用地指標納入土地利用年度計劃，使土地利用規劃成為國家土地資源配置中重要的也是最直接的手段。為加強國家調控的戰略性和科學性，2007年國家設立主體功能區規劃，進一步從國家維度調配地方發展，以實現國家發展的多維度綜合平衡。

通過規劃對開發進行許可的制度在我國隨著市場經濟的發育逐步發展，形成了城市規劃、土地利用規劃和主體功能區規劃等空間規劃類型。中國土地發展權的配置和管控，就由最早在城市基于建設的管控，向建設、資源配置、生產力布局和生態維育等多個領域延展，形成由城市、省、國家多個層級運行的規劃體系。

2.3.2 新規劃體系下國土空間規劃的主要任務

在經歷改革開放40多年的快速發展后，一方面，人們對土地利用的期望由早期以經濟目的為主，轉向包含生態、健康、審美、文化等多元目標；另一方面，地方發展也面臨著全球化變局的挑戰和全球氣候變化下資源、環境方面的重大壓力。于是，國家建立起了以生態文明為核心的新國土空間規劃體系。

在新規劃體系下，原本分散的“地權”配置權限統一歸口為自然資源部行使“兩統一”職責，同時確立了與行政等級相對應的五級規劃，國土空間規劃成為我國政府調配、安排、控制、授予土地發展權的基本依據，用途管制則成為貫徹規劃、實現“地權”的具體手段。新的“國土空間規劃”概念綜合了“國土”“空間”“規劃”三個詞。其中，“國土”是規劃的對象，要把握住土地的基本屬性，同時也賦予了土地以政體、制度的概念，土地制度作為國家治理的工具，體現了國家意志；“空間”則具有尺度和立體的概念，在地理學有關尺度的研究中，尺度的變化會帶來許多根本性的變化；“規劃”既是共識形成的過程，也是對事務的統籌安排，包含著設計創造和綜合平衡兩個相互過程。國土空間規劃的主要任務可概括為三個主要方面，即實現國家安全（糧食、生態）、國家的發展、資源的可持續利用與資源資產增值三大目標的統一。與自然地理單元不同，國土空間具有權域空間分異的權界屬性[25]。雖然通過規劃實現保障國家安全、滿足國家發展需求、促進資源資產增值“三大目標”是從中央至地方各級規劃的共同職責，但各層級規劃的具體任務和內容有所不同（圖1）。

圖1 不同層級空間規劃的側重點Fig.1 The focuses on spatial planning at different spatial scales

2.3.3 國土空間規劃體系下不同尺度的“地權”與“域權”

國土空間規劃通過實現生態文明建設所需要完成的多元性目標，引導國土空間治理方式的轉型，其編制和實施是基于“三大目標”綜合評估、設計創造、統籌平衡的往復過程，這個過程既是對目標的界定、落實，也是價值的創造。

在國土空間規劃的實踐中，這些管控在“三大目標”的綜合導向下指向不同空間尺度的“地權”。在國家層面上，通過建設用地總量與耕地保護任務量等規模指標分配、基于區域協調戰略明確主體功能區、統籌各省劃定“三線”，對各省提出綜合平衡的空間目標，明確剛性約束與戰略引導。在省級層面，要落實好國家綜合平衡的空間目標，綜合平衡各城市可調配的空間資源，并基于區域共同體屬性強化生態、文化、生活等地域空間系統性關聯。在市縣等城市層面，應重點關注城鎮功能整體的空間組織優化，引導局部詳細微觀尺度上的空間價值權益協調，通過總體規劃及詳細規劃明確具體地類用途、開發強度，賦予區域、地塊空間價值。可以看出，規劃在不同等級上對“地權”規制，是從自上而下對各級政府土地發展權抽象的公權力規制轉變為對用益物權人具體土地開發利用行為的規制，國家、省級“域權”使得國土空間規劃成為各行政區域空間資源分配的依據，城市“域權”使得國土空間規劃成為創造城市價值，實現城市片區、地塊“增值”的依據。

因此，新國土空間規劃體系是通過各級政府行使不同的“域權”，以界定和規制土地隨時間演變而發展的“權力束”（圖2）。好的規劃編制就是在通過不同層級的規劃對土地“地權”進行界定和保護的基礎上，富有創造力地凝聚不同“域權”的力量，通過共同行動撬動土地利用正效應的發揮產生綜合激勵效應，以實現國家安全、國土美麗、城市繁榮、人民幸福的目標。

圖2 基于時空維度“域權”與“地權”變化模式圖Fig.2 Changing pattern of “territorial rights” and “land rights” based on the spatial and temporal dimensions

3 “地權”“域權”視角下廣東國土空間規劃實踐

廣東具有齊備的“山、水、林、田、湖、海”生態系統，在省域范圍形成相對完整的自然生態單元，并發展出獨特“粵文化”，形成完整的自然、文化共同體；自秦設南海郡，廣東便成為了國家治理共同體的重要組成部分，在當前國家建設國際國內雙循環經濟體和推動“一國兩制”重大社會實踐的過程中依然承擔著重要的角色。在協調自然資源與人類社會經濟發展的過程中，廣東省不斷通過規劃實踐探索，演化形成涵蓋省級、城市政府“域權”，覆蓋城鄉全域“地權”的國土空間規劃體系，通過提高政府在配置資源中與社會需求的匹配性來協調人地關系。

3.1 廣東不同層級“域權”的權責分析

廣東在面向新時期高質量發展的過程中，省級和城市層面遇到的問題和挑戰各異。按照“有權利就有責任，有責任就有授權”的公共管理原則，規劃要在省、市各自權利與責任的“域權”范圍內，統籌歷史資源價值、當下矛盾與需求、未來趨勢與方向，探索通過科學配置“地權”促進全省的協同發展（表1）。

表1 省級和城市層級“域權”的“權力”與“責任”簡表Tab.1 Brief information of “powers” and “obligations” of “territorial rights” at the provincial and prefectural levels

在省級層面，首先要落實保護國家國土安全和國家重大發展戰略。應對廣東人口規模持續增長但糧食自給率偏低等糧食安全問題是重中之重；做好對北部南嶺山地、南部海岸帶等生物多樣性維護關鍵區域的保護是維護生態安全的關鍵。廣東作為我國改革開放的“兩個重要窗口”，應以粵港澳大灣區、深圳中國特色社會主義先行示范區為引領，做好對“一帶一路”等國家重大戰略格局的支撐。同時，為應對區域發展不平衡這一制約廣東高質量發展的關鍵問題，廣東也亟需加強整體統籌，既要加強對流域等生態單元的區域統籌，確保廣東生態體系的系統性和功能完整性；也要加強都市圈、城市群等地域空間共同體的關聯，協調配置城市之間空間發展資源。

在城市層面，根據2020年第七次全國人口普查數據，目前廣東常住人口城鎮化水平已達74%，珠三角地區更是達到87%，各城市普遍形成增量、存量及國有、集體“雙二元”空間混雜形態，亟需在生態文明的要求下應對城市轉型發展的需求。因此，城市“域權”重在優化空間組織和協調空間價值權益。這一層級的規劃要在創新地方空間布局模式及建立動態運行機制，協調政府、市場、土地權利人的空間需求和權益，引導國土空間動態調整重構并創造空間價值。

3.2 省級域權：貫徹落實國家意志，統籌構建國土空間開發保護格局

3.2.1 將國家賦予的國土安全責任與重大發展戰略落實到具體空間元素上

為應對自下而上組織的工業化和城鎮化形成跨越市域邊界的城鄉混雜連綿區域，帶來的耕地流失和區域生態環境惡化等社會經濟發展與有限自然資源的矛盾，廣東早在1994年由省級政府介入，開創性完成了國內第一個城市群規劃《珠江三角洲經濟區城鎮群規劃》，提出了“都會區、市鎮密集區、開敞區、生態敏感區”4類空間開發控制模式，突破行政區劃，以空間分區結合財政政策促進土地合理保護與利用[26]，隨后通過編制《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004—2020年）》《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》《廣東省新型城鎮化規劃》 《廣東省國土規劃》等省級規劃促進區域協調發展。但過去的省級規劃主要以空間結構引導為主，缺乏具體空間性要素的構建與管控。在新國土空間規劃體系下，廣東依托全地域、全要素國土空間規劃治理體系，對國家“域權”進行充分落實，聚焦于國土安全保護和保障國家重大戰略落地，落實到具體空間要素布局和管控。首先，堅持糧食安全、生態安全優先，嚴格控制占用耕地和永久基本農田，將其作為國土空間開發保護過程中不可逾越的紅線。同時，為支撐粵港澳大灣區和深圳中國特色社會主義先行示范區“雙區”建設，強化對省級國土空間發展權的統籌作用，將珠三角作為整體劃分服務核心區、開放合作區、樞紐經濟區、高端制造區、科技創新區、重要生態區、重要農業區等功能分區，在新增建設用地資源分配、區域性重大基礎設施布局等方面向重點城市和重點功能分區進行集中配置，并通過主體功能區的布局和各城市功能定位協調，支撐構建以都市圈和城市群為主體形態的城鎮化發展格局。

3.2.2 順應“一核一帶一區”發展特征，構建保護與發展相協調的國土空間開發保護格局

基于省域作為完整自然生態單元的特征，廣東在省級國土空間規劃對國土空間保護總體格局的構建方面順應北部丘陵山地、中部平原水網、南部海岸港灣的自然地理格局，依托以沿海防護林、濱海濕地、海灣、海島等要素串聯為南部海洋生態保護鏈，北部環形生態屏障和珠三角外圍生態屏障，以及依托重要河流水系和主要山脈形成的生態廊道網絡，構建“一鏈兩屏多廊道”國土空間保護格局（圖3）。

基于省級規劃對土地資源等“地權”的配置作用，以及省內“一核一帶一區”①“一核”指由廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、江門、惠州、肇慶九市組成的“珠三角核心區”。“一帶”指由位于廣東沿海的汕頭、潮州、揭陽、汕尾、陽江、湛江、茂名七市與珠三角核心區共同組成的“沿海經濟帶”。“一區”指由韶關、清遠、河源、梅州、云浮5市組成的“北部生態發展區”。的差異化發展基礎和功能定位，構建“一核兩極多支點”國土空間開發格局（圖3）。重點強化珠三角核心引領帶動作用，攜手港澳共建國際一流灣區和世界級城市群；在南部海岸港灣地區，支持汕頭、湛江建設省域副中心城市，把東西兩翼地區打造成全省新的增長極，與珠三角沿海地區串珠成鏈，共同打造世界級沿海經濟帶；在北部丘陵山地地區，重點強化城市中心城區綜合服務功能。

圖3 廣東省國土空間保護（左）開發（右）格局圖Fig.3 Territorial space protection (left) and development (right) of Guangdong Province

3.2.3 關注城市之間空間關系協調，依托都市圈推動省級中心城市成長和區域功能協同

隨著經濟社會快速發展和城鎮空間持續拓展，都市圈等區域的一體化發展程度深化，城市之間呈現“空間距離近、互動性強”的特征，城市群、都市圈等區域成為城鎮化發展格局主體形態。為重塑省內城市區域合作和競爭新優勢，廣東試圖基于省級事權，通過編制并出臺《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》，實現區域資源配置效益最優化和共同發展。

在省市聯動推進都市圈規劃的過程中，基于各地自然生態本底、建設用地布局、社會經濟和基礎設施建設等因素，重點關注“人的移動”及其帶來的設施需求，識別都市圈規劃協調指引重點地區。針對跨行政邊界資源配置和協調的難點痛點，通過對各都市圈提出不同的空間格局，探索引導各地共同形成都市圈整體發展效能最優方案。重點聚焦生態系統與農業空間、交通聯通、產業協同和重大公共服務設施共建共享4個關鍵領域，對都市圈核心城市與周邊城市之間的空間協調問題進行梳理并形成空間布局方案，識別區域重點開發的關鍵廊道和節點（圖4），并針對在區域層面具有重要戰略意義和空間開發潛力的行政邊界地區，在交通網絡、公共服務網絡，機場、港口等門戶型基礎設施以及重點產業平臺的配置等方面進行深入協調，避免產業同質化競爭等問題。

圖4 廣州都市圈國土空間發展格局圖（左）與生態格局指引圖（右）Fig.4 Territorial space development pattern of Metropolitan Area of Guangzhou （left） and ecological pattern guidance （right）

3.2.4 以交通+文化“流空間”為支撐，依托多元化“廊道”促進省域均衡協調發展

在不同歷史時期的內部及對外交往過程中，廣東逐步形成了城市分布及區域聯系格局。農耕時代以水運為主要交通方式，依托通山達海的北江、東江、西江、韓江、鑒江等大江大河，形成了以南北向為主的區域聯系通道。時至今日，這一基礎格局也是全省功能布局和要素流動的基礎支撐。但在各類生產、生活要素流動性提升，區域一體化的深度和廣度均需提升的背景下，廣東也迫切需要在順應既有發展格局的基礎上，通過現代化交通設施的建設，強化東西向區域和城市之間的聯系。因此，在省級國土空間規劃及交通類專項規劃中（圖5），廣東正在試圖通過布局以高速軌道、高速公路等為主要支撐的東西向交通廊道以及預留磁懸浮通道等方式，促進區域之間的產業和人口等要素的橫向高頻流動。

為加強區域之間的功能互動和要素流動，除強化交通等“硬件”支撐之外，從文化脈絡的視角做文章也是廣東當前的重點探索方向。為發揮廣東各地“文化共同體”在促進經濟社會融合發展方面的積極影響，2016年以來廣東基于省級“域權”開展了諸多規劃編制和實施探索。其中，以南粵古驛道規劃建設為代表，通過構建起粵北秦漢古驛道、北江—珠江口古驛道等六大南粵古驛道線路體系，探索依托文化線路的串聯，促進流域城市之間和區域間的空間和功能聯動（圖6）。通過以歷史為紐帶實現文化的跨地區連接，突破點狀、孤立的資源要素規劃利用模式，形成“跨區域線性歷史遺產”空間，南粵古驛道規劃建設不但將曾經具有重要價值的空間要素重新接入現代社會經濟發展的時空體系，也創造出具有文化、經濟和社會等多元價值的線性空間，促進了區域空間、歷史人文與自然空間、城鄉空間的相互關聯，開創了以線性設施規劃建設促進文化的流域串聯與時空轉化的空間規劃新模式。

圖6 南粵古驛道保護利用空間結構規劃圖Fig.6 Planning for spatial structure of protection and utilization of ancient post roads in Nanyue

3.3 城市域權：推動國土空間時空調整重構，探索基于空間價值權益協調的規劃及用途管制方式

3.3.1 總體層面：以“流量”探索“時間換空間”的循環利用機制

過去城市層面的規劃注重于對物質空間的功能布局，缺少對時間維度空間運行路徑的設計[4]。立足于城市層面關于優化調整城市功能空間組織，提高土地利用價值的“域權”，廣東各城市在國土空間總體規劃的編制中，探索以“時間換空間”的規劃新機制[27]，以時間應對空間的有限性，實現城市空間“增值”。一方面基于空間現實和近期明確的開發建設需求，探索與土地權屬、用地現狀功能相適應的“法定管理規劃圖”；另一方面，以規劃目標年理想空間格局為目標，形成農業空間連片、生態空間連續、城鎮空間集聚的“空間引導規劃圖”（圖7）。在兩者之間建立增減掛鉤、復墾復綠、建設空間騰挪等動態“流量”調整機制，適應空間優化調整背后帶來的空間權益價值更迭的實際需要。

圖7 “法定管理+空間引導”空間管理示意圖Fig.7 “Legal management and spatial guidance” of spatial management

3.3.2 詳細層面：推動分層治理和多方空間價值權益協調

隨著經濟和人口密度的提升，珠三角等城鎮密集地區形成一個個在傳統村社經濟、文化共同體的基底上“生長”出的內部功能緊密聯系、權屬和利益高度關聯的“單元”。基于對土地開發容量和權益等各項“地權”進行協調配置的需要，廣東在空間規劃的探索過程中逐步形成了的“單元化”空間規劃體系及其資源配置方式[3]。通過詳細規劃與城市更新、土地整備等工作相結合，以城市更新單元、密度分區等作為基本空間范圍，強化土地價值權益格局與用地方案、規劃指標聯動，提高規劃應對存量用地產權主體多元、產權狀態多樣等特征與問題的能力。同時，為適應市場的不確定性，廣東在城鎮開發邊界內詳細規劃編制與管控中，探索通過建立“單元—地塊”分級規劃體系，以及開放型、限制型、禁止型多向性分類用途管制機制，理清政府針對公益性用地保障公共底線、市場針對經營性用地實施有序開發的管制邊界，以更好地協調政府與市場關系。

4 結語

土地是國土空間規劃的物質對象，隨著人類對土地利用能力不斷提升，“地權”隨著時間的推移由以所有權為中心轉向以使用權為中心，衍生出內容多樣的“權力束”，而城市發展面臨的挑戰也趨于復雜。各國和地區根據本地的實際發展出形式和層級多樣的“域權”以對土地利用“權力束”進行界定和管制的現代規劃體系。

我國國土空間規劃體系通過五級政府行使不同的“域權”，以界定和規制土地不斷發展演變的“權力束”。其既涵蓋了政府與政府之間空間發展權益的協調配置，也涵蓋了政府與土地權利人、土地權利人之間的空間發展權益配置。規劃編制就是在對“地權”的界定和保護的基礎上，凝聚不同“域權”的力量，通過土地利用正效應的發揮產生綜合激勵效應，統籌好空間歷史過程、當下階段與未來趨勢，建立動態空間運行機制，以實現國家安全、國土美麗、城市繁榮、人民幸福的目標。

廣東省國土空間是國家功能體系的重要組成部分，又是一個相對完整的生態單元和“粵文化”共同體。省級“域權”既要落實國家的重大戰略，承擔起生態、文化共同體塑造方面的作用，還要通過國土空間保護利用格局的塑造解決廣東區域發展不平衡的問題。同時，為發揮支撐全國經濟發展及科技創新引領重要區域的使命，城市“域權”也需要足夠的授權以施展創造力，以滿足日益豐富多樣的“地權”需求。廣東省基于省級“域權”的全局性和系統性，在規劃中以落實糧食安全和生態安全，統籌國家和省政府的重大發展戰略為首要任務，形成廣東國土空間開發保護格局，并通過引入都市圈層級提高資源配置的有效性，在資源有限的條件下通過都市圈層面的統籌使資源投放更好地發揮出對市場的引領性。順應以人為本、創新等新時期空間需要及城市“價值”空間邏輯的變化，在遵循城市發展規律，體現整體性、公平性和藝術性的原則下，通過進一步強化城市“域權”，促進有限的城市空間調整優化，協調好政府、社會、市場利益及土地使用權人的空間價值權益，創造空間價值、實現城市“增值”。