農地確權、政策執行與農戶產權安全感知
——基于山東省農戶調查

高 燕，饒芳萍，石曉平，阿布都熱合曼·阿布迪克然木

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095； 2.山東建筑大學商學院，山東 濟南 250101；3.南京財經大學公共管理學院，江蘇 南京 210023；4.南京農業大學中國資源環境與發展研究院，江蘇 南京 210095；5.新疆農業大學公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830052）

1 引言

產權制度對我國的農業、農村發展具有重要影響，制度經濟學認為清晰界定的產權是制度的基礎，所以自20世紀80年代以來國家對農地產權制度進行了一系列改革，以期明晰界定產權，提高農地產權的穩定性和安全性，保護農民的農地權益，促進農地市場健康發展[1-2]。從制度層面看我國農地產權制度改革很大程度上提高了產權安全水平，但由于集體或地方政府干預、侵害農戶農地權益（比如強制流轉、征收導致的利益糾紛、個別地區的強制性土地調整等）、法律法規執行不到位、政府官員不作為或腐敗[3-4]等原因，致使實際產權安全政策難以執行，產權安全水平仍然不高[5-6]。為了進一步提高農地產權的安全水平，我國于2008年提出了新一輪農地確權頒證政策，從2009年開始試點，2013 年中央“一號文件”正式提出用5 年時間在全國基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。截至2018年底，全國30個省份已經基本完成確權工作，2020年底農村承包地確權面積達 15 億畝，土地確權登記發證率超過 96%①數據來源： http://m.agronet.com.cn/News/Detail/257585pcid=24382。。

土地登記確權頒證是各國政府產權制度改革常用的手段，基本的制度邏輯在于正式的土地產權證書可以提供明確的產權信息，由國家正式法律制度作為保障，具有很強的保護效力，因而被認為是土地產權人證明自己權利的有利證明文件，所以很多制度經濟學家和財產理論學家認為確權有利于產權安全水平的提高[7-10]。我國始于2008年的新一輪農地確權歷經10余年時間，預算投資達上千億元[11]。此次確權有兩個顯著特點: 一是強調集體成員權的身份固化；二是強調承包地空間邊界明晰。其功能在于：一是減少農戶預期的不確定性，誘導農民的長期投資與生產行為；二是通過明晰產權優化資源配置，促進農地流轉[12]，健全“歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢”的產權制度。回顧我國農村土地改革歷程，可以發現此次確權頒證是在原有還權賦能改革基礎上的進一步賦能。賦能主要表現為：一是通過更加完整、詳細的產權主客體、權利內容等信息的記錄突出強化證書的權利證明作用；二是加強后期管理中確權的信息在交易、產權界定等領域的管理、保護作用。

從20世紀80年代開始，國內外學者對農地確權的績效進行了廣泛深入的研究，包括確權對農地流轉、租金、農地投資、土地抵押貸款、生產效率等的影響。研究思路大多為農地確權提高了產權的安全性、穩定性，進而對農地流轉、租金、抵押貸款、投資等產生影響，產權安全性或穩定性是研究中極為重要的中間變量[2-3，6-10，13-16]。就現有研究來看，從農地產權安全（特別是感知產權安全）這一視角單獨對我國新一輪確權政策績效評價的研究相對不足。此外，現有研究多以新一輪確權之前的數據或農地確權執行初期的調研數據為基礎展開，數據不能全面反映新一輪農地確權產生的影響。同時，新一輪農地確權作為一項重要的國家公共政策，現有研究鮮見從確權政策執行或實施過程這一視角考慮政策效果，而政策執行卻是政策目標是否實現的關鍵[17]。農業農村部從2019年開展的確權“回頭看”，進一步落實確權頒證工作①開展承包地確權登記頒證“回頭看”，https://news.sina.com.cn/c/2019-04-18/doc-ihvhiewr6928140.shtml。，可見我國新一輪確權政策執行效果并不理想，有必要進一步分析哪些因素或環節影響了新一輪農地確權的績效。鑒于此，本文從政策執行視角，以感知產權安全理論為指導，研究新一輪農地確權對農戶感知產權安全的影響，旨在系統回答以下三個問題：新一輪農地確權政策是否對農戶的農地產權安全感知有顯著影響？政策執行的哪些環節對感知產權安全產生影響？可能的原因是什么？

2 理論分析與研究假設

2.1 政策執行

美國政策學者艾利森指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執行?！盵17]可見，目標最終是否能夠實現依賴于有效的政策執行。政策執行通過解釋、宣傳、試驗、實施、協調與監控等方式，將政策方案內容轉化為現實效果，從而實現既定的效能[18]。根據公共政策執行過程和確權政策程序，本文將確權政策執行分為三個階段：政策宣傳、政策實施和最后確權頒證。政策宣傳貫穿政策執行過程的始終，政策實施為確權執行中間的具體操作階段（包括測量、公示等），頒證僅為最后的產權證頒發階段，實施階段與確權頒證階段前后順序可以明確區分，宣傳階段與其他階段的界限不明確。目前國內文獻并沒有按政策執行過程區分階段研究確權政策可能產生的影響，更多文獻將宣傳與頒證作為獨立變量進行研究，政策執行大多指的是中間實施操作環節。為了更好地研究政策執行對確權政策可能的影響，本文區分政策執行的不同階段，分析了不同階段可能對確權政策的影響。

2.2 土地確權頒證與產權安全感知

產權安全是一個復合的概念，VAN GENDER在綜合前人觀點的基礎上提出了三維視角的產權安全觀：一是通過國家政策法規等正式制度賦權形成的法律層面的產權安全；二是實際中人們持有、保護產權的狀態形成的實際層面的產權安全；三是產權主體根據認知形成的個人感知層面的產權安全[19]。三種層面的產權安全既相互影響又各不相同。例如法律層面、事實層面和感知層面的產權安全常常存在較大差異，且正式制度的執行及非正式制度都會影響事實層面的產權安全[4]，而法律和實際層面的產權安全通過感知層面的產權安全發揮作用，感知產權安全直接影響個人努力程度進而影響產出，所以感知產權安全被認為比法律上的或事實上的產權安全更能直接地反映產權安全的情況[8，10]，因此本文重點關注感知層面產權安全水平。理論上新一輪農地確權政策如果能按要求有效執行，最終農戶能夠持有更加清晰且內容明確的產權證書并體會到政策的重要性，進而改變農民個人舊有的認知，提高農地感知產權安全水平。國內外學者的研究大多數以是否持有產權證書或合同指代確權，很多學者認為正式的法律產權登記頒證可以提高土地感知產權安全[16,19-21]。國內研究文獻中部分觀點認為是否持有證書是影響農戶感知產權安全的因素，持有土地證書改善了農戶的產權安全感知，進而推動了農地生產效率[3-5,22]。

根據上述理論分析和文獻思路，確權頒證作為確權政策執行的最后環節，是否持有證書是衡量確權政策績效的重要變量，本文以是否持有證書代表確權政策執行最后環節（確權頒證）的一個重要指標，提出研究假說1：持有新一輪農地確權證書有利于提高農戶產權安全感知，即新一輪農地確權證書對農戶感知產權安全產生正的積極影響。

2.3 政策實施規范有效與否與產權安全感知

確權政策的參與主體主要是政策制定者、執行者和接受者，農民作為政策接受者對新一輪農地確權政策的認知很大程度上依賴政策實際的實施情況。如果農地確權政策實施時不能被有效執行，甚或消極執行、形式執行（比如農民對農地測量與否、用什么方式測量、測量結果是什么并不清楚），因實施不到位導致農民對確權的功能和作用不了解、不認同，最終也難以實現政策的既定目標[23]。例如2016年17省的調研發現10.8%的受訪者因確權程序規范性問題對確權表示不滿意或非常不滿意[24]；此外2018年31省的調研中也發現有11.2%的受訪者對確權工作執行表示不滿意或非常不滿意[25]。類似的，筆者的調研團隊在2020年山東省內的調研中仍然發現部分農民對農地確權并不知情。這些統計數據表明農地確權政策執行確實存在不到位的情況，確權政策實施過程存在敷衍問題，因此很容易導致農戶對確權政策認可度低，農地感知產權安全水平沒有因新一輪確權政策而得到提高。

因此，本文基于政策執行的中間實施階段的有效規范與否提出研究假說2：新一輪農地確權政策的規范有效實施對農戶產權安全感知有顯著影響。

2.4 政策宣傳與感知產權安全

新一輪農地確權是自上而下的政策，農民作為政策的接受者主要是通過政策執行過程的體驗和政策宣傳（通過各種媒體、各種形式對農地產權制度、新一輪確權政策的宣傳等）獲取確權的信息，感知確權頒證的重要性和作用，進而逐步轉變原有認知，最終影響農戶的行為決策[26]。在政策執行全過程中，宣傳是農戶了解農地確權政策的一個非常重要的途徑，通過宣傳農民接收到越多的確權政策信息或者農地政策信息，對政策內涵的認知越明確，可能運用產權法律制度保護自己權力的能力越強，因而感知產權越安全；反之如果農民對政策信息了解較少，停留在過去不安全的政策環境中，無法形成有效的確權政策認知，影響農民對農地感知產權安全的判斷，最終感知產權安全難以提升。所以，確權政策信息宣傳會影響農民對確權政策的認知，從而影響農戶農地產權安全感知[3]。因此，作為政策執行過程中的重要環節，本文將宣傳單獨作為一類變量，考察其對農戶產權安全感知的影響，并提出研究假說3：新一輪農地確權及相關土地制度政策信息有效的宣傳，對農民的農地感知產權安全水平有正的積極影響。

新一輪農地確權對農戶感知產權安全水平影響的機理如圖1所示。

圖1 新一輪農地確權、感知產權安全的分析框架Fig.1 Analytical framework for the new round of farmland right confirmation and the perception of property rights security

3 樣本選擇

山東省作為新一輪確權頒證的試點省份，于2014年開始在全省范圍內展開新一輪農地確權工作至 2017年底基本完成，是一個很好的檢測確權頒證結束后對農戶產權安全感知影響的研究樣本區域。本文以2020年7—8月對山東省內部分村莊的農戶調研為數據基礎。樣本選擇過程采用分層與隨機抽樣相結合的方法：首先在山東省東、中、西部不同的縣市確定樣本縣；第二步根據全縣經濟發展情況分為三組，即兼顧經濟發展水平較高、經濟發展水平中等及經濟發展水平較低等的鄉鎮，每組隨機選取1個鄉鎮，每個鄉鎮隨機抽取1～3個村；最后根據調研村莊個數及戶數隨機抽樣進行調研。因確權為整村推進，所以每個村莊選取樣本控制在20個以內，小村莊樣本數則控制在個位數。樣本農戶分布于山東省13個市、29個縣（市、區），總共得到問卷數為517份。后期分析中剔除有缺失項的和無效問卷，最后保留了471份有效問卷。

4 模型設定、變量選擇與描述性統計

4.1 模型設定

本文被解釋變量（因變量）為二分變量，選擇二元Logit模型進行估計。Logit概率函數模型如下：

式（1）：Yi代表因變量，表示第i個農戶產權的安全感知；Xi為自變量，分別代表第i個農戶確權頒證與否、測量結果是否公示、農戶確權的滿意度、農戶是否知道農地承包期限、是否知道農地承包制度永久不變等關鍵解釋變量；Zi代表第i個農戶的農戶特征、地塊特征及地區特征等其他控制變量；α0為常數項；βi、bi為系數；ε為擾動項。

4.2 變量選擇

4.2.1 被解釋變量

感知產權安全是指農戶對農地產權安全的判斷，屬于心理認知?，F有文獻中對感知產權安全的內涵主要從失去土地或失去土地權利的主觀可能性以及土地收益是否受到威脅兩個角度衡量[3,4,10,20-23]。參考這一解釋，本文中的被解釋變量即農戶感知農地產權安全（新一輪農地確權頒證后）用農戶是否擔心未來會失去農地或農地收益是否受到侵害而遭受損失（如不合理的征收補償或者強制性流轉等導致農戶收益受損的情況）的可能性來表示（表1）。如果農戶回答“擔心”將其賦值為0，意味著土地產權不安全；如果農戶回答“不擔心”，將其賦值為1，表示土地產權安全。需要注意的是，雖然很多文獻將農村土地調整經歷和次數作為農地產權安全與感知產權安全的主要參考指標[2-4,23-24]，但本次調研中被調研對象已經多年沒有經歷過土地調整，調研中沒能獲取農戶土地調整方面的數據。由此也說明我國限制農地調整的政策在山東省內農村地區已經被廣泛接受，農地調整問題可能不再是影響農地產權安全的重要因素，所以土地調整不作為本文表征產權安全的變量。

表1 變量定義、描述統計與影響方向預期Tab.1 Variable definition, description statistics and impact direction expectation

4.2.2 解釋變量

（1）確權執行測量結果是否公示。如前文所述確權頒證實施執行過程會直接影響農戶土地產權安全感知，本文主要用確權實施或執行過程中測量結果是否公示來衡量，公示過賦值為1，沒有公示過賦值為0。公示后得到農戶認可和肯定，農戶對確權認可度高，則政策執行評價高；相反，如果沒有公示過或者公示不規范造成農戶不知情而對確權認可度低，則農戶對確權政策評價就低。

（2）農戶對確權政策執行的滿意度。為了更好地衡量農地確權政策的執行效果，本文還引用了農戶對確權政策執行的滿意度來進一步衡量確權執行過程是否規范合理。滿意是顧客對服務或產品使用前的期望與使用后得到的感受的一個評判，是一個心理感知指標，通常用滿意度來衡量。新一輪農地確權是一項政府公共服務政策，服務對象為農戶，所以農戶對確權在執行前后的心理感受—滿意度也可以評判確權政策執行的效果。如果確權執行公正規范并及時發放產權證書，農戶滿意度就越高，反之則滿意度較低[27]。確權宣傳、確權執行、發證都會影響農戶確權滿意度。因而滿意度是一個綜合指標，與是否公示從理論看不會形成共線性。調研中農戶對確權工作的滿意度用一個有序變量來衡量，1表示不滿意，2表示一般滿意，3表示滿意。

（3）確權證書是否發放。本文考察的是新一輪確權頒證政策對于感知產權安全的影響，一般文獻中主要采用的解釋變量為是否確權頒證，即用農戶是否已經拿到或持有證書來指代確權頒證政策，已經拿到新一輪農地確權證書的農戶農地產權安全感知高，反之則低[3-4,22-23]。借鑒這一衡量方法，本文采用新一輪確權頒證后農戶是否已經拿到新的證書來表征新一輪農地確權執行中最后一個階段的規范與否，已經頒證且持有的賦值為1，沒有持有的賦值為0（此頒證僅指農戶層面是否已經實際持有新證）。

（4）確權政策信息認知。制度的有效性很大程度上取決于參與人對其認知程度的高低，因此農民對農地產權制度的認知會影響農戶產權安全感知。政策宣傳是農戶了解國家確權等與農地相關政策的重要途經，農戶對確權及相關國家政策信息了解的越全面越清楚，越能了解國家保護穩定農地的政策目的，堅定農戶保護農地及其利益的信心，農戶抵抗產權不安全的能力得到加強，最終提高農戶的農地產權安全感知[26-29]。因此本文引入如下兩個變量來間接表征確權政策宣傳、信息傳播的影響：一是農戶是否知道我國農地承包期限為30年；二是農戶是否知道中共十九大提出的保持我國農村土地承包關系長久穩定不變的政策。

4.3 控制變量

（1）農戶特征。產權安全感知存在個體差異，農戶特征是表征農地感知產權安全的重要控制指標。此變量包括戶主性別、年齡、受教育水平、2019年家庭總收入。年齡越大的農戶經歷的農地政策變化和實際變動情況越多，因而可能越擔心未來失去土地，所以預期該變量的影響方向為負。越富裕的農戶對農地收入的依賴性越低，調研中明顯感覺到收入較高的農戶對農業收入的多少表現出漠不關心的態度，相反收入越低的農戶對農業收入的依賴性越強，對產權安全更為關心，更擔心農地政策發生變化。因此收入越高農戶的農地產權安全感知越強，這一變量的方向預期為正[3-4,30]。

受教育水平用一個有序變量來表示。受教育水平越高的農戶越可能獲得更多與土地政策有關的信息，對國家政策了解越清楚，個人保護產權能力越強，因而對產權安全感知水平越高，所以這一變量預期方向為正。

（2）土地特征。此變量主要有土地面積，雖然農地承包制度是按人均原則分配土地，蘊含著人均土地面積越大，農戶未來失去土地的可能性越大，但山東省地區的農地制度環境相對穩定，土地調整或收回的情況調研中并沒有發現，因此預期該變量的影響方向不確定。由于調研中對這一變量統計樣本過少，所以舍棄了這一變量。

4.4 描述統計分析

調研對象認為未來失去農地或農地收益可能有風險的占比為41.61%，認為沒有風險的占比為58.39%。從這一統計結果看農民對風險認知偏高。雖然我國農地承包穩定，農地確權已基本完成，但可能我國農地制度環境多樣、確權政策與實際執行存在差距，部分地區仍存在侵害農地產權的行為[3-4]，農民對未來農地安全性問題還是比較擔心，農地權益保護有待提高。

對于確權頒證執行情況變量的統計顯示，確權中已經測量過農地的占比為87.9%，沒有測量的占比僅為12.1%；測量結果已經公示過的占比為80%，認為沒有公示過的占比為20%；85.56%的農戶已經拿到了新的農地承包經營權證書，14.44%的農戶仍然沒有拿到證書。對新一輪農地確權表示滿意的農戶占比為81.53%，持一般看法的農戶占比為17.2%，對確權不滿意的農戶占比為1.2%，從數據看農戶對農地確權頒證工作滿意度較高，說明農戶對政府確權政策認可度較高。因2017年底山東省已經基本完成農地確權工作，以上三個指標統計結果均在預期范圍內。有些村莊在執行時存在不到位、敷衍的情況，基層政府害怕新的證書對其村莊管理產生障礙或者對新證書的效力[3,31]有疑問而遲于頒發，說明需進一步強調證書頒發及后期規范管理工作，強化突顯新證的作用。

對于國家政策宣傳及農戶對于政策信息的了解程度，有74.95%的調研對象知道農地承包經營權為30年這一政策，僅有40.13%的農戶聽說過農地承包制度永久不變的政策。由數據可見，農民對農地政策認知并不全面和及時，一定程度影響政府土地政策效果的實現，也會減弱農地確權頒證給農戶產權安全感知。

5 模型估計結果與分析

本文采用軟件Stata 16.0，利用二元Logit模型進行分析?；貧w結果顯示此模型對應的P值為0，擬合優度為0.148 1，表明模型具有有效性，估計結果具有一定可靠性。且模型中變量VIF值小于10，變量之間不存在共線性問題?；貧w結果如表2所示。

表2 Logit模型估計結果Tab.2 Estimation results of Logit model

從關鍵變量的顯著性來看，是否持有新的確權證書這一變量的影響方向為正，但是不顯著，表明確權證書對農戶的產權安全感知的影響不明顯。證實正式的土地文件（尤其是土地產權證書）與產權安全感知沒有關系[30-31]，或對產權安全影響甚微[32]，該發現與國內部分學者的研究結果不謀而合。本文認為產生這一結果可能有二個原因：一是新一輪確權之前我國農地政策一直致力于農地產權的界定及其穩定性安排，早在2002年《農村土地承包法》頒布后，農戶法律層面的農地產權權利（如使用權、收益權、繼承權、租賃權、入股權、抵押權等）已經較為完整，產權安全性、穩定性效果已經顯現[23]。目前實踐中對農戶的農地產權構成威脅的主要因素仍然是村莊集體土地所有權下的管理模式、地方政府征收、村集體或地方政府干預流轉或工作人員的腐敗等[3-4]，但新一輪土地確權并不涉及這些制度內容的改革，此次確權僅是在原有改革基礎上開展的進一步規范、完善性的產權管理政策措施[12]。這可能是新一輪農地確權效果不顯著的根本原因。

農地的產權安全除了受到國家法律制度等正式制度的保護，村莊傳統習俗等非正式制度對農地產權安全的影響非常大。證書頒發一般為整村推進，村內基本不存在證書持有上的差異[32]，如果沒有頒發新政全村人都沒有，所以沒有拿到新一輪農地確權證書的農戶的安全感知變化也不大，這是導致新一輪農地確權頒證與否對農戶的感知產權安全沒有顯著影響的另一個原因。

估計結果中確權實施規范變量中的是否公示、農民對確權的滿意度對農地產權安全感知影響均在5%和1%水平下顯著。從這一結果可以看出確權過程的規范實施對農戶產權安全認知有很大影響，同時對確權越滿意的農戶產權安全感知越高。可見是否頒證只是一種手段，不是產權管理的終點，如果想發揮確權頒證對產權管理和保護的效用，需要在實施或執行管理環節嚴格執行確權政策，提高農地產權證書在日常管理、農地交易、糾紛等方面的作用[12]。

確權政策認知變量“是否知道農地承包年限為30年”和“是否聽說過土地承包制度永久不變的政策”對農地產權安全感知在1%和10%水平下具有顯著的正向影響。說明對國家政策了解越多的人，對農地產權安全感知越強，確權政策效果越好。可以看出政策信息的傳播會顯著提高農戶的產權安全感知，表明政府應多加強農地政策的宣傳和傳播，通過提高農戶對農地政策的認知水平[3,31]，實現提高農戶的農地感知產權安全的目標。

最后，個人特征的差別也會影響農戶的產權安全感知。性別變量在模型中呈現了1%水平上的顯著性，說明男性對農地產權安全更有信心，女性則更沒有信心。主要原因是男性對外界產權安全環境變化的感知更敏感，更了解國家保護農地的政策[31]。受教育程度對農戶產權安全感知影響顯著，教育水平越高的農戶對農地產權安全越有信心，教育水平越低的農戶因不了解或者不理解農地政策而對農地的產權安全感知越差[3,31]。承包土地的面積對農戶的產權安全感知影響系數方向為正，但不顯著。調研對象中規模較大農戶較少，基本都是自家的承包地，因此這一變量不顯著的原因可能是因為調研沒有捕捉到規模較大農戶的產權安全感知信息。變量2019年家庭總收入對農地產權安全感知影響為正，但不顯著。收入對于農地產權安全的影響不顯著的原因可能是因為在大的社會經濟環境下，農地收益長期穩定（自種或出租），而新一輪農地確權并沒有新的權利調整，所以農戶對此感知并不強烈。

6 結論及政策建議

農地產權安全是對農地流轉、農地投資、農地抵押貸款等具有重要影響的因素。新一輪農地確權政策是我國農地管理中的一項重要政策，其重要目標之一即為穩定產權、提高產權安全水平。本文依據產權安全理論，從確權政策執行視角評價該政策的績效。研究結果證明是否持有新一輪農地確權證書對山東省農民的農地產權安全感知不具有顯著的影響，而政策實施過程中是否公示、農戶對確權政策執行的滿意度以及對農地相關產權政策的認知均對農戶農地產權安全感知具有顯著影響。可見，在實踐中農戶不安全的產權感知部分原因是確權政策執行不規范和農戶不理解農地確權及相關農地政策造成的。

農地確權作為我國土地制度的基礎，確權政策有效規范執行是影響確權政策績效的關鍵環節，確權后續工作如何進一步規范執行亦是確保政策績效顯現的重要途經?；谝陨涎芯堪l現，得出以下政策啟示：首先，“對于農民來講，證件才是合法權益的較好證明”①開展承包地確權登記頒證“回頭看”，https://news.sina.com.cn/c/2019-04-18/doc-ihvhiewr6928140.shtml。，確保新一輪確權證書頒發到農戶手中，規范農地確權證書發放和確權信息的應用，是保障確權政策有效的基本途徑；因傳統管理的習慣，農地確權證書在日常管理中經常被忽視，因此需要基層管理者不斷堅持、強調證書的作用，規范使用證書，改變農村普通農戶的傳統上不重視農地證書的認知和習慣。其次，以新一輪農地確權為契機，利用各種宣傳平臺，通俗易懂的形式宣傳農地政策，增強農戶對確權登記頒證政策的認知水平，提高農戶產權的自我保護能力。最后，我國農地采取按人口均分的分配制度，均分制產生的細碎化導致管理難度增大?？山柚萍夹畔⒓夹g降低管理難度，簡化管理流程。通過新一輪農耕地確權及后續“回頭看”的強化工作，建立科學、簡便、規范、有序的農地管理體系，為推動農地規?；娃r地流轉市場奠定堅實的基礎。