成品油轉移支付預算用于普通公路養護管理體制改革的思考

文 貴州省交通運輸廳課題組 圖 貴州省交通運輸廳

2016年以來，由于多方面原因，成品油消費稅轉移支付資金作為貴州省普通公路特別是普通國省道養護資金的主要來源，呈現出保障能力不足、收入渠道減少和支出需求倍增等問題，資金供給矛盾凸顯，亟需改革破題。對此，貴州省交通運輸廳成立課題組，深入貴陽市、遵義市、安順市、黔東南州等地調研，并結合省內普通公路的養護管理實際，提出了一系列對策建議。

貴州省黔南州三都縣農村公路

背景介紹

2008年，國務院出臺了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》《成品油價和稅費改革實施方案》，決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革。此次改革將“稅、費、價”三者聯動，明確取消公路養路費、公路運輸管理費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，同時相應提高成品油消費稅單位稅額，實行在價內征收（即征收時不提高成品油價格），納稅仍在生產環節，構建了成品油價格形成機制，由中央財政根據“2009年改革基期核定基數+各省燃油消費稅增量部分”撥付給地方。

為確保地方原有分配基數不受影響，中央采用適當方式集中成品油稅費改革的新增收入，然后按規定返還地方，實行“保存量、調增量”的漸進改革模式。此次改革雖然將成品油消費稅作為“中央稅”，但中央財政采取“不擠不占、不賠不賺”的原則，做“過路財神”，通過轉移支付的形式全部返還給地方。中央向地方轉移支付的資金包括存量資金和增量資金。成品油稅費改革轉移支付考慮的因素基本與歷年影響養路費等收入增長的因素協調一致，既保證地方收入不會因為公路養路費、公路運輸管理費等六費取消而受到影響，而且保證資金分配規范、透明，確保地方所需資金落實到位。同時，在“六費”收入基數返還的基礎上，增量資金的60%與各地的批發環節燃油銷量掛鉤（相當于地方直接分享60%的增量），還有20%與交通設施里程掛鉤，剩余20%與道路通達深度（根據各地車輛擁有量、可居住面積、縣級單位個數等因素綜合確定）掛鉤。在上述分配原則下，能夠保證現有的收入格局不發生大的變化，并適當向中西部地區傾斜。這種分配方案在很長時間里維持了原有的地方收入格局，一定程度上助推了普通公路的建設養護發展，也削弱了它在調整地區財力差異方面的力度，對未來成品油轉移支付保障能力的可持續性帶來了挑戰。

在資金下達方面，貴州省財政廳將成品油價格和稅費改革轉移支付資金下達給貴州省交通運輸廳，貴州省交通運輸廳將資金切塊后下達給貴州省公路局。切塊資金是貴州省公路局組織公路養護管理的主要資金來源，承擔了各公路管理局編制人員全部工資福利等基本支出、公路日常養護、公路大中修工程、部分安防、地災治理、水毀修復工程，以及部分路政經費支出，是貴州省公路局系統普通國省道養護管理等日常工作最重要的資金來源。省級加強成品油消費稅資金的使用統籌，將有限的專項資金集中用于公路事業，形成了資金規模效益，有效促進了公路交通事業的平穩發展。

現存問題

貴州全境均系山嶺與山間盆地構成的獨特山地地貌，山地和丘陵占全省國土面積的92.5%，公路交通在國民經濟發展中具有舉足輕重的作用。改革開放以來，貴州公路建設成果顯著，截至2019年，貴州省高速公路通車里程7005公里，普通國省道總里程2.63萬公里，農村公路17.14萬公里，公路總體技術狀況得到極大改善，公路通達深度迅速提升，西南陸路交通樞紐地位全面鞏固，為貴州經濟建設和社會發展打下堅實基礎。與此同時，貴州省普通公路養護事業也面臨一些突出問題，主要體現在以下幾方面。

成品油稅基數小，嚴重壓縮普通公路養護資金

貴州省處于我國西部地區，經濟發展較為落后，普通公路里程少，車輛保有量小，改革基期的成品油消費稅基數僅為20.13億元，遠低于東中部省份。國家實施西部大開發戰略特別是成品油消費稅改革以來，經過十余年的發展，貴州省GDP增速連續9年位居全國前列，普通公路等級公路里程和服務能力實現跨越式增長，居民車輛購買能力和燃油消費能力大幅度增強，但國家層面仍維持2009年改革基年的分配方式，導致切塊到貴州省的成品油稅資金總量較少，不能滿足普通公路養護實際需求。例如，2017年貴州省成品油消費稅總額約146.26億元，成品油稅轉移支付到貴州省的總額僅為35.61億元（用于普通公路為24.56億元），轉移支付占貴州省成品油消費的24.35%，遠低于與貴州省成品油消費稅總額相近的云南、陜西、廣西、山西、內蒙古、黑龍江、江西等省份，排名全國倒數第三。

成品油稅轉移支付資金總量不足，制約普通公路發展

從2016年起，切塊到貴州省的成品油消費稅用于普通公路養護的資金不增反降，從2016年的24.69億元下降至2019年的23.97億元，加之基本支出不斷增加，用于普通國省道和農村公路的養護資金僅有8.78億元。

2013年5月，《國家公路網規劃（2013—2030年）》和《貴州省省道網規劃（2012—2030年）》分別經國務院和貴州省人民政府批復，貴州省普通國省道里程從9970公里調增至2.62萬公里。路網規劃調整后，道路等級有較大提高，路基寬度、路面結構、安全防護設施的養護管理要求更高，所需養護費用也相對增多。與此同時，隨著高速公路加大入口治超，超限超載車輛大多轉移到普通公路行駛，加重了普通公路的損壞，大大縮短了公路使用壽命周期，增加了普通公路的日常養護費用。

貴陽公路養護部門開展預防性養護施工。

貴州省安順市西秀區雙堡鎮農村公路

經測算，每年普通國省道公路養護資金需求為30.8億元（預防性養護實施里程比重不少于5%，當年發現次差路率次年實施養護工程比例不低于80%），農村公路養護工程資金需求為51億元（農村公路年均養護工程不低于養護里程的5%，按17萬公里里程測算，每年至少需實施大中修8500公里，其中大修每公里80萬元、中修每公里40萬元，共需資金51億元），養護資金缺口巨大。

資金供給減量，阻礙公路養護事業可持續發展

在2009年改革期間，由于貴州省財力薄弱等原因，僅將農村公路管理機構的基本支出納入一般預算，普通國省道管理機構的人員工資和運行經費仍由成品油稅資金保障。隨著政策性工資及養老保險改革等政策調整，成品油消費稅轉移支付資金用于基本支出的部分越來越多，養護資金總量減少，導致普通國省道養護工程資金捉襟見肘，成品油稅資金已經無法解決“養人”“養路”的兩難問題。全國絕大多數省份已將普通國省道管理機構的人員工資和運行經費納入財政一般公共預算，改革過程中財政部一再強調成品油轉移支付不會與經常性支出項目掛鉤，但由于公路事業預算體制的原因，貴州、甘肅、廣西等中西部省份的經常性支出項目已經與成品油轉移支付形成事實上的掛鉤，并由成品油稅資金保障。

成品油稅資金呈現“不增反降”趨勢

成品油轉移支付與燃油稅消費量掛鉤，大幅提高了成品油消費稅稅額標準，充分體現“多用油多負擔、少用油少負擔”原則，增量分配機制建立在地方石油消費量的基礎上，而成品油消費稅本身就屬于調節稅，其目的是逐步降低生產、生活對石油的依賴，推動節能、新能源技術的發展；隨著我國1.6升及以下排量乘用車、混動汽車、電動汽車、新能源汽車的加速發展，工業等非交通行業推進燃油替代能源和可再生能源的使用，成品油消費量雖然總量在增長，但增速呈下降趨勢，從長遠來看，成品油消費稅的稅基會逐漸收窄，導致轉移支付減少。另外，市場上非法銷售的走私油、非法經營者用工業用汽柴油或不合格產品調制的汽柴油及環保等級低的油品對正規油品銷售渠道造成巨大沖擊，嚴重擾亂成品油生產經營秩序，造成國家稅收流失。2016年以來，各省的成品油轉移支付增量部分逐步減少。

解決對策

貴州省黔東南州黃平縣野洞河鎮兩岔河至龍洞河公路路面改善提升工程正在緊張鋪油中。潘勝天 攝

為進一步推進普通公路特別是普通國省道養護事業的可持續發展，建議從財稅和預算體制改革、推進普通國省道養護市場化、加大超限運輸治理力度等角度同步推進，通過加大養護資金保障、提升公路養護市場化發展水平、加大公路安全保護，推動提升養護現代化水平。

爭取建立同養護成本同步增長的轉移支付機制

積極向財政部呼吁，進一步優化成品油稅改革轉移支付的分配方式，打破原有以改革基數為主的轉移支付分配格局，降低改革基數所占權重，增加普通公路養護成本增長量和公路設施里程、公路通達深度等發展型要素的權重，提高增長性返還的比重，增加對貴州等落后省份的轉移支付規模，使成品油轉移支付分配與實際經費需求相匹配。

根據2019年10月國務院印發的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中明確的“后移消費稅征收環節并穩步下劃地方”的消費稅改革方向，積極爭取財政部、國稅總局等部門的支持，推動成品油消費稅征收加快后移至批發或零售環節，拓展地方收入來源，增加地方分配比例，提高地方統籌力度，既擴大地方自主權，引導地方改善消費環境，也有效改善地方交通建設與養護的資金保障能力。

落實普通公路養護事權和支出責任

根據《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》《貴州省交通運輸領域省以下財政事權和支出責任劃分改革方案》精神，積極爭取中央層面對貴州的資金支持，同時進一步明確省級及省以下財政事權和支出責任劃分，增加省級財政在普通國省道建設、養護方面的支出責任。將普通國省道管理機構運行經費和人員經費等基本支出納入一般公共財政預算保障，避免基本支出擠占項目支出；確保成品油稅費改革轉移支付的80%用于普通公路養護且不得用于公路新建。

切實推進公路養護市場化改革

加快養護領域市場化進程 推廣養護工程項目設計施工總承包招標，研究按年度周期、路段里程和工程類別劃分標段的綜合養護承包模式，引導企業加大投入，加大新材料、新設備的應用，加大舊料回收和循環利用等新技術、新工藝的推廣，提高養護資金使用效率和公路養護水平。

穩步推進公益項目市場化 結合一線養護職工較多的實際，日常養護、應急養護繼續實施以養護站自主養護為主的模式，具備條件的縣（市、區）或路段通過市場招標開展日常養護。

逐步構建新的獎懲機制 構建監管考核結果與養護資金、市場準入掛鉤的獎懲機制，探索將養護質量、效率、效益和服務狀況納入合同管理考核，規范市場培育，加快完善信用評價體系，加快形成開放、競爭、有序的公路養護市場。

加強違法超限超載運輸治理

完善省、市、縣三級政府主導治超工作機制，推進解決治超工作經費不足的突出問題，強化治超工作考核評價體系，并將治超工作納入貴州省人民政府的目標考核范疇，定期開展考核評價；完善源頭治超制度，及時公示重點貨運源頭單位，對違法超限超載貨車進行源頭倒查和立案調查，加大對違法車輛、駕駛人及運輸企業的處罰力度；完善信用治超制度，推進信用治超工作，支持建立政府信用數據共享機制，推進違法超限超載運輸失信人聯合懲戒；強化治超聯合執法常態化制度化，交通運輸部門抓好稱重檢測、監督消除違法行為，公安交管部門單獨實施處罰和計分，并嚴格執行全國統一的超限超載認定標準。

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