新時代“楓橋經驗”在機場社會治理現代化中的實踐與探索

朱 嘉

(浙江省公安廳機場公安局,浙江杭州310000)

黨的二十大報告提出要“完善社會治理體系,在社會基層堅持和發展‘楓橋經驗’”。[1]公安機關作為堅持和發展新時代“楓橋經驗”的主力軍,深入學習貫徹落實黨的二十大精神,進一步掀起創新和應用“楓橋經驗”的熱潮。機場公安是公安機關的重要部門,結合近年來機場行業快速發展、空港社會治理日益復雜的新形勢,機場公安通過創新“黨建+平安聯盟”的機制,實現了機場社會治理水平的全面提升。2023年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”60周年暨習近平總書記指示堅持發展“楓橋經驗”20周年,浙江省公安廳機場公安將加大機場基層社會治理現代化力度,積極探索機場版“楓橋經驗”,為全國機場高質量發展提供浙江樣板。

一、運用新時代“楓橋經驗”推動社會治理的內在邏輯

新時代“楓橋經驗”是黨領導下的社會治理的產物,是當下基層社會治理的典范。本文嘗試從歷史邏輯、理論邏輯、制度邏輯三個維度,探索“楓橋經驗”在機場社會治理的實際應用的必要性和可行性。

(一)歷史邏輯

20世紀60年代初,浙江諸暨楓橋干部群眾創造了“發動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決,實現捕人少,治安好”的“楓橋經驗”。毛澤東同志親筆批示“要各地仿效,經過試點,推廣去做”。在此后近60年發展歷史中,“楓橋經驗”始終是貫徹黨的群眾路線、依靠群眾就地化解矛盾、維護社會穩定的典范。2013年10月,習近平總書記作出“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”的重要指示。[2]在新形勢下,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,新時代“楓橋經驗”融入基層治理新格局,實現了由“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”向“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的跨越,[3]由此，“楓橋經驗”被賦予新內涵。大量實踐證明,新時代“楓橋經驗”在推動基層社會治理、維護安全穩定上發揮了重要作用,在各行業、各領域得到了堅持和創新。

邁進新時代,中國民航事業進入了新的高速發展時期,未來中國民航客貨運市場規模的增長速度將遠遠高于世界平均水平,機場社會治理需要滿足新的發展需求,以新安全格局保障新發展格局。機場是較為特殊的交通樞紐,作為獨立行業區塊的組成部分,它不同于行政村、社區等組織結構,缺乏自治力量的參與。同時,機場受到行業的體制機制影響,轄區的治理模式相對固定,部分管理職責模糊,難以形成高效治理。隨著全國各地民航事業的迅速發展,機場不斷擴建擴容,其作為交通樞紐的綜合性、多元化、社會化、城市化特征愈加凸顯,社會治理愈加復雜,如新建的北京大興機場、擴容的杭州蕭山國際機場均呈現出這些特點。機場作為重要交通樞紐,受社會關注度高,事故成本高。機場的安全穩定工作受到高度重視,通常在重大安保期間,均將機場納入到重點區域來管理。新形勢下,堅持和發展新時代“楓橋經驗”,推動機場基層社會治理創新已是形勢所趨、時代所向。

(二)理論邏輯

“楓橋經驗”是中國大地上土生土長的基層治理經驗,歷經將近60年的發展與創新,形成了契合中國實際的較為成熟的理論體系,為基層破解社會治理難題提供了理論支撐。

一是始終堅持黨的絕對領導。黨的領導是一切工作的根本,也是“楓橋經驗”產生、發展、創新的重要保障。以黨建帶群建,提高黨在基層社會治理中的政治領導力、群眾組織力、社會號召力,充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。[4]機場轄區以駐場企事業單位、航空公司居多,每個單位均設有黨支部,黨員干部比例比企業和地方村居要高,且黨員的政治覺悟、大局意識相對較強。各黨支部樹立黨建與平安建設“一盤棋”思想,圍繞平安抓黨建,抓好黨建促平安,通過抓實抓強黨建工作,讓黨建工作為平安機場建設引領方向、激發動力、提供保障。二是始終堅持以人民為中心。黨的二十大報告提出“發展壯大群防群治力量,營造見義勇為社會氛圍,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。[5]“楓橋經驗”是“以人民為中心”思想在基層社會治理中的生動實踐,堅持一切為了群眾、一切依靠群眾、一切發動群眾參與,尊重群眾的主體地位和首創精神,將群眾工作融入社會治理,讓更多群眾了解、支持和參與社會治理。杭州蕭山國際機場轄區僅10平方公里,其場內卻有從業人員3萬余人,保安人員2千余人。這些人員參與社會治理的意愿普遍較高，因此在機場,發展群防群治力量有著強大的群眾基礎。三是始終堅持平安和諧穩定。“楓橋經驗”從社會治安綜合治理領域拓展到平安建設領域,從公安部門主導的政法經驗轉型升級為省委統籌推進的“大平安”建設。[6]平安機場是“大平安建設”的重要領域，加強平安建設是每個機場人的共同目標。自2015年1月民航局印發《關于開展平安民航建設的總體方案》以來,全國各地機場已開展3輪平安民航考核。目前,平安民航考核已成為機場全年最為重要的考核項目。2020年1月,民航局發布《推進四型機場建設行動綱要(2020—2035年)》,提出以“平安、綠色、智慧、人文”為核心的四型機場建設,其中“平安”被擺在首位,體現了安全發展的重要性。

(三)制度邏輯

“楓橋經驗”作為社會治理的一面旗幟,發展至今,更加注重社會治理的制度性、科學性,在基層治理領域發揮的作用越來越突出。

一是注重社會治理制度化。“楓橋經驗”重視制度供給,發揮社會規范的作用,通過村規民約(社區公約)建設保障公民直接行使民主權利,參與社會事務的決策、管理和監督,其體現的基本精神和蘊含的價值對基層社會治理具有普遍的指導意義。[7]“楓橋經驗”推動了基層社會治理的制度創新,制度創新又有效釋放出治理成效,推動社會治理可持續發展。機場要實現有效治理,可以借鑒“楓橋經驗”,發揮制度優勢,加強制度創新,如制定完善《“黨建+平安聯盟”工作制度》《平安聯盟巡防機制》《平安聯盟評價體系》等制度,實現管理扁平快捷、規范高效化。二是注重社會治理協同化。越是復雜的社會系統,對社會治理協同化的要求也就越高,社會治理協同的效應也就越發顯著。[8]單一的社會治理主體難以全面主導日益復雜化的社會治理現象,而“楓橋經驗”多元共治的基本原則與社會治理協同化有著很強的關聯性和契合性,體現出治理主體多元化、治理方式多樣化等特征。如針對機場“黃牛”車輛擾序問題,機場公安推動杭州機場公司、運管等部門成立執法指揮所，有效整治現場擾序行為,使得高架橋現場秩序明顯好轉,體現了社會治理的協同化發展。三是注重社會治理系統化。“楓橋經驗”運用系統化治理思想，來應對無序參與帶來的社會治理風險,實現社會治理內容的有序聯動,進而創設出兼顧治理秩序與治理活力的社會治理新內容。[9]在杭州蕭山國際機場,機場公安將保潔員、安檢員、保安員及店員等人員組成“紅袖章”隊伍,以此形成樓內防控圈,讓分散無序的力量形成整體,引導不同群體共同參與治安管理。

二、新時代“楓橋經驗”融入機場社會治理的現實問題

“楓橋經驗”創新發展至今,在地方社會治安管理運用中相對比較成熟,但在民航這一行業尚處于起步探索階段。近十年來,中國民航業發展迅速,機場越來越顯示出“小社會”的特征,既有與地方社會治理的相似之處,又有行業社會管理的特殊性。這導致機場社會治理出現許多新問題。“楓橋經驗”融入機場社會治理,既是行業需要,也是時代選擇。浙江省是國內小型、中型、大型三類機場俱全的省份之一。隨著浙江“民航強省”戰略的深入推進,各類機場拆改新建、擴容提質,社會治安形勢復雜多變,各類風險隱患相互交織,安全風險、空防隱患、勞資糾紛、現場擾序、基礎要素等比以往更多,機場社會治理面臨更多挑戰。

(一)機場快速發展催生出社會治理新問題

改革開放以來,我國民航業得到快速發展,當前已經成為世界名副其實的航空運輸大國。《中國民航發展階段評估報告》指出,到2035年,我國要實現從單一的航空運輸強國向多領域民航強國的跨越。[10]近年來,浙江民航迅速發展,大型機場由航空港向航空城快速轉變,由單一的交通樞紐向大型綜合型交通樞紐蝶變,全域城市化步伐不斷加快,轄區社會治安和安全形勢日趨復雜。

一是人員密集且流動性加大。在2007年至2019年這12年之間,杭州蕭山國際機場的客流量從1000萬人次躍升至4000萬人次,全省排名第一,全國排名第十。2020年以來,因受疫情影響,客流量大幅回落,但隨著2022年第四季度國內疫情防控全面放開和2023年1月國際防疫放開后,航空客流快速恢復并將呈現快速增長。在“雙循環”的大格局大背景下,將形成以國內市場為主,國內國外相互促進的航空發展新格局。蕭山機場三期工程投運后,航站樓建筑面積達原來的4.7倍,堪比北京大興機場。航站樓設計載客量達9000萬人，融航空、高鐵、地鐵、公路等交通于一體，使乘客換乘方式多樣化，但這也導致交通中心匯集點的人口高度密集流動。

二是治安要素不斷增多。機場的社會屬性愈加突出,場景不斷變化。大型綜合體、星級酒店等大型建筑物拔地而起,駐場單位越來越多。杭州蕭山國際機場從業人員由2007年的6000余人增加到3.2萬人。機場治安管理的焦點由以往的航站樓、控制區擴大到場區各個重點要害部位、反恐和治安重點單位,各種風險集中匯聚,管控防范難度加大、管控標準不斷提高。

三是風險防范能力不足。民航業長期比較安全穩定運行的局面弱化了各方對于民航安全風險的感知、預警和防控意識。加之近三年的疫情防控引發民航客流大幅減少,機場、航空公司在風險防范和社會治理中的人力、財力投入相對減少。后疫情時代行業復蘇在即,行業潛在風險將會逐漸顯露,可能引發紛繁復雜的社會問題,若以當前的管理防控能力,可能難以妥善應對。

(二)機場行業管理機構不健全

全國各地機場普遍面臨缺乏政府主導的尷尬局面,或者雖有類似管委會等機構,卻沒有一個法定統籌履行機場區域行政管理職能的部門。以杭州蕭山國際機場為例,機場轄區沒有明確的一級屬地黨委政府行政管理,機場所在地的黨委政府往往重視航空產業的發展,而對機場轄區的安全管理、治安聯動等工作支持不夠。

一是從機場內部管理來看。內設有政府職能部門，涉及部屬、省屬、市屬、區屬等4個層級的管理部門。另外，空管、海關、公安、市場監管、運管、城管、武警、機場等部門或多或少參與機場的治理,但是互不隸屬、職能不同,相互之間協作合力小、協同治理少。在機場秩序維護方面,例如整治“黃牛”頑疾,就涉及到杭州市交通運輸行政執法隊、航站區管理中心、場區管理中心及機場公安局等多家單位,各管理部門之間沒有形成合力,導致“黃牛”屢禁不止。

二是從機場與外部聯系來看。比較典型的例子就是無人機擾航事件。近年來,杭州蕭山國際機場共發生2起影響重大的無人機擾航事件。其中，2020年6月17日,一架無人機“黑飛”導致28架次航班備降其他機場,22架次航班推遲起飛,對機場正常運行造成了嚴重影響。此類事件在各地機場時有發生卻難以禁絕,除技術原因外,地方政府與機場在凈空區內范圍內未能形成綜合治理合力也是重要原因。此外,還有涉恐涉暴威脅的應急處置,也需要周邊公安機關共同參與,大部分的機場公安并不單獨具備這樣的能力。

(三)主體多元共治不充分

新時代“楓橋經驗”融入基層社會治理的精髓在于依靠和發動群眾,匯聚多元治理力量走向善治,促進基層社會和諧穩定。多元共治主體的行動狀態和行動能力對于基層社會治理的實踐成效具有重要影響。[11]

一是從警情結構來看。110警情是反映社會治理狀況的晴雨表,警情結構也最能直觀反映社會矛盾和治理難題。通過對杭州蕭山國際機場2019年到2021年之間110警情的持續跟蹤,發現31.4%的警情與民航核心業務相關。在這些警情中，除去27.4%的交通事故類警情,普通的治安案件和糾紛占了全部警情的41.2%。上述警情是機場社會治理的難題,恰恰也是這類警情更需要多主體共同參與治理。

二是從安全管理來看。除前面已經提及的機場基層社會治理缺乏主導者的問題以外,還存在機場管理機構、行業協會、調解機構等參與基層社會治理的積極性不高的問題。機場管理機構對于自身屬于行政部門還是企業的職能定位模糊,如在安全與效益之間,機場公司、航空公司更傾向于追求自身經濟效益的最大化,存在安全責任推諉或安全防范投入不足的現象。隨著航空公司逐漸遷出機場固有轄區,其從業人員管理、安全監控等方面也產生了新問題、新挑戰。

三是從矛盾糾紛來看。機場處于發展建設時期,涉及到的勞資糾紛等矛盾增多,僅2021年這一年，杭州蕭山國際機場三期建設引發的勞資糾紛就有70余起,需要調解機構、機場公司、施工單位、法律援助等多主體參與。從目前現狀來看,全省各地機場多元主體參與機場社會治理規模較小,相互之間協作不夠緊密,尚未形成多元共治的合力,融合共治還有很大發展空間。

三、以新時代“楓橋經驗”推動機場社會治理現代化的實踐

航空安全,事關“國之大者”。習近平總書記在2018年9月會見川航英雄機組時指出：“安全是民航業的生命線,任何時候任何環節都不能麻痹大意。”[12]維護機場安全、有序、穩定是機場公安的職責所在。2019年5月,習近平總書記在全國公安工作會議上作重要講話時,要求把“楓橋經驗”堅持好、發展好,推進基層社會治理創新,努力建設更高水平的平安中國。同年10月,浙江省公安廳機場公安將堅持創新和發展新時代“楓橋經驗”作為品牌戰略,緊緊圍繞機場空防反恐中心任務,推動機場基層治理體系創新,創建“平安聯盟”平臺。2022年,這一平臺在原有基礎上發展為“黨建+平安聯盟”,持續推動新時代“楓橋經驗”在浙江機場社會治理現代化中生動實踐。

(一)以黨建為統領,強化機場社會治理現代化力量統籌

機場公安局將黨的領導貫穿于社會治理的全過程、全方面和各環節,不斷探索在新時代“楓橋經驗”指引下的黨建工作新模式、新機制。通過抓黨建促平安,綱舉目張,加強頂層設計,夯實底層基礎。從公安局層面制定“雙牽頭”機制:由機場公安局牽頭,以機場內各駐場單位為綱,編織“平安聯盟”網絡緯度;由各派出所牽頭,以地域網格或商戶網格為底層基礎,編織“平安聯盟”網絡經度,構筑立體化的“黨建+平安聯盟”架構。

充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。組織轄區派出所黨支部與各駐場單位安保部門黨組織簽訂共建協議,通過創新黨建形式,建立五聯工作法,通過聯盟平臺開展“月月黨建活動”,共辦黨建活動、共享黨建資源。2022年5月,機場公安局聯合機場場區管理中心、工商銀行空港支行、機場急救中心、中建三局、中建八局5個聯盟單位舉辦“學黨史、開新局、送服務、進基層”活動,為三期農民工播放露天電影,同步開展反詐宣傳、金融業務、健康義診、勞資咨詢、普法宣教等各類現場服務。各種黨建活動使駐場單位特別是安保力量之間的關系更加融洽。在常態化疫情防控中,整合動員聯盟力量,扛起阻擊疫情的政治責任,堅決“守好門、管好人”。在助力機場三期工程復工復產中,機場公安局創新“分色關注法”,編寫“防疫口訣”,指導1300余名施工人員強化疫情防控隔離措施,確保了三期工地疫情防控落到實處和復工復產“兩戰兩勝”。

(二)以空防安全為底線,打造機場社會治理現代化共同體

以社會共同體理念推動社會治理實踐是“楓橋經驗”的特點之一。黨的二十大報告提出“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”“完善網格化管理、精細化服務”“建設更高水平的平安中國,以新安全格局保障新發展格局”。[13]機場公安牢牢抓住“平安”這一共同目標追求,積極借助機場內的先天優勢推動治理共同體建設。對于機場來說,堅持和發展新時代“楓橋經驗”具備較好的基層基礎條件,如民航主營業務相關單位(含機場、航空公司、保障單位、生產運行、貨運物流等)員工占機場全部從業人員的80%,多數為政府單位和國有企業職工,對民航空防安全有著較高的認同和參與度。機場公安始終堅持“平安不出事”,充分發揮社會治理資源的協同效應,團結各種積極力量,調動133家聯盟單位參與,設立3處“平安聯盟工作站”和20余處治安聯防崗。將機場分為航站樓、東區、西區、施工區“四大網格”,將機場公共區域全部納入網格化分區管理,落實單位主體責任,深化“一格一策”,推行網格區域“1+N”工作目標。其中，“1”是空防安全,“N”是根據網格自身特點和風險隱患情況量身定制的平安建設要求。2020年以來,杭州蕭山國際機場場區派出所對網格化群防群治模式開展了探索和實踐,并組建共享教官團,定期開展網格員反恐應急培訓和應知應會知識培訓,提高網格員的能力素質。

(三)以融合共治為路徑,形成機場社會治理現代化格局

“和”文化在社會治理中體現出巨大魅力,機場公安堅持以“和”文化引領,借勢借力,融合為一,推動機場公司、航空公司、地方行政單位與機場公安之間相融相合,群策群力,以實現群防群治目標。

通過“平安聯盟”名義聯合杭州蕭山國際機場、杭州臨空經濟示范區管委會、蕭山區人力社保局以及人民調解力量,協調建設單位、施工單位在工地設立調解室,創建“聶忠勤工作室”調解品牌,邀請周邊律師事務所設立律師公益服務站,打造平安聯盟“聯調”金名片,在“矛盾不上交,就地化解”的基礎上更進一步,做到“快速介入,及時平息”。在三期工程建設期間,機場日均在場民工達1萬人以上,高峰時近2萬人,勞資、治安糾紛較多,協調難度大。2022年,機場公安通過聯調機制調處糾紛50余起,涉及400余名民工,實際金額近1500萬元,提前干預化解40余名民工的極端討薪事件。在中型機場中,溫州機場公安與浙江越人律師事務所簽訂“警律聯調·法護空港”戰略協議,成立以派出所民警、律師和施工方負責人為成員的矛調小組,2021年至2022年共調處各類治安糾紛20余起,勞資糾紛10余起。同時,不斷拓寬融合范圍,如浙江省公安廳機場公安局、杭州市交通運輸行政執法隊、機場公司航站區管理中心和場區管理中心成立現場秩序聯合執法指揮所,推動“黃牛”擾序問題的綜合整治。機場公安局與蕭山分局、西湖分局、杭州地鐵、上海鐵路等建立協議,在無人機防控、應急聯動、矛盾糾紛調處等方面加強協作共治,這些都是新時代“楓橋經驗”的實踐拓展。

(四)以數字賦能為引擎,催生機場社會治理現代化動能

進入DT(數據處理技術)時代,數字空間的不斷擴展、社會形態的高度互聯和人類社會的去中心化,使得政府面臨復雜多樣的治理空間,“清晰性”成為國家治理的中心問題。[14]浙江省大力推進“數字浙江”建設,通過數字賦能實現城市智慧治理。浙江省公安廳機場公安局借助浙江信息化建設東風,堅持預防為先,結合“公安大腦”建設契機,充分發揮民航優勢,以實戰為導向,打造具有浙江機場公安辨識度的智治模式,不斷提升“三大能力”。

一是強大的交通樞紐智治能力。數字賦能加快了“楓橋經驗”與現代科技深度融合。浙江省公安廳機場公安局在空港自治平臺基礎上,抓住智慧機場建設的有利契機,進一步拓展安保模塊,對標“智能、無感、動態、和諧”模式,依靠大數據、云計算、物聯網等先進技術,首創的“大型綜合交通樞紐智治應用”被評為2022年浙江省數字化改革最佳應用。二是靈敏的預測預防預警能力。對標市縣主戰和派出所主防兩級架構,深化“情指勤輿”一體化實戰化改革,以情報引領精準勤務,依托大數據,將情報產品推送至一線勤務工作。如通過大數據對轄區涉毒人員信息進行研判分析,將分析結果推送至網格民警,組織聯盟成員進行日常監管。2022年,機場轄區涉毒人員從80人下降至4人。此外,優化空地聯動數字一體化機制,向機場、航司、平安聯盟等推送有精神病史或犯罪前科等重點人員的預警信息,防范各類風險隱患。2022年推送預警信息2萬余條,有效確保空防安全。三是高效的處置調度指揮能力。不斷推動“楓橋經驗”與現代科技深入融合,與阿里巴巴集團釘釘科技有限公司開展合作,開發“平安聯盟·智匯釘”應用,讓聯盟成員匯聚到線上、活動在線下,建立“一點觸發、多點聯動、整體響應”的聯動處置體系,即當一個地點發生應急突發事件時,通過“平安聯盟”立即通知周邊聯盟單位安保力量開展應急聯動處置。這一聯動處置體系能有效彌補警力不足或先期處置問題。例如在“9.13編造傳播虛假恐怖信息案”中,嫌疑人謊稱機場內有爆炸物,機場公安利用“智匯釘”線上發動,僅45分鐘就成功完成34家單位、200余個點位的險情排除工作。同時,把“一鍵報警、平安學堂、黨建宣傳、辦事咨詢、社情民意”等模塊都實現掌上應用,并啟用“平安聯盟微信公眾號”,講好聯盟故事、傳播聯盟聲音,通過智慧應用讓更多人員參與“平安民航”共建。

四、展望

黨的二十大報告指出要“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式的現代化是實現共同富裕的現代化,是和諧共生的現代化。浙江作為共同富裕先行和省域現代化先行省份,其外向型經濟非常發達。而機場作為地方公共基礎設施,不僅對外向經濟發展產生舉足輕重的作用,還給社會層面帶來較大影響。機場對地方社會經濟發展具有非常強的拉動效應,如民航業界流傳著的“1 ∶8效應”,即辦好一個機場,就像開啟一扇大門,隨之而來的人流、資金流和信息流,將推動地區產業升級和經濟發展,機場的投入產出比可以高達1 ∶8。機場作為對外開放的窗口,代表著一座城市的形象,相當于一座城市的名片。因此,深化機場社會治理,營造穩定安全的出行環境,對助力省域經濟可持續發展,滿足人民群眾對美好出行的期望有著重要意義。

機場是推進省域治理現代化先行的重要保障,已被提上了社會治理的新高度。《浙江省民航發展“十四五”規劃》提出,到2025年,杭州機場年旅客吞吐量“達到5500萬人次,進入全球前50大機場行列,寧波、溫州機場突破2000萬人次”,同時,“全省中小機場旅客吞吐量超1000萬人次”。隨著國內防疫政策不斷調整,全省機場將迎來全面復蘇,客流量將會逐漸恢復,并實現高速增長。后疫情時代的機場必將會產生不可預見的新風險,這對機場社會治理提出了新要求、新挑戰。

經過多年的實踐探索,機場推出的“黨建+平安聯盟”機制從創新到發展,走出了一條具有民航辨識度的新路子,在機場社會治理中發揮了重要作用。但目前仍處于起步階段,需要根據形勢發展不斷迭代升級，可以嘗試從以下三個方面繼續深化“黨建+平安聯盟”機制。一是以“黨建+”完善多元主體融合共治框架,建立實體化組織領導機構,優化平臺架構、制度體系和運行機制;二是以“微改革”重構多元主體融合共治支撐體系,創新基層治理“情指行”運行新機制,打造情報引領、專群結合、共治共享的基層治理格局;三是以“創樣本”打造多元主體融合共治話語體系,先行先試,打造機場治理的浙江方案,為全國各地機場形成可復制、可推廣的機場版“楓橋經驗”。