教育法法典化進程中的終身學習權保障研究

龔向和

（東南大學，江蘇 南京 211189）

立法是對社會實踐問題的制度回應，教育法典的編纂在一定程度上反映了我國教育立法的模式創新，同時也是對教育實踐議題的積極回應?！罢窃趥鞒腥祟惙晌拿鞯慕涷灪椭腔鄣幕A上，我們形成了以法典為核心，由單行法和特殊法為輔助，組成了當代法律體系和法治體系，并在民法領域獲得成功的基礎上，逐步推介至刑法、刑事訴訟法、行政法、經濟法、環境法、知識產權法等法域?！盵1]但是，在教育領域，“長期以來，學界更多關注的是單個教育法的立法問題以及單個教育立法中的某個問題或者若干問題，而鮮有涉及宏觀層面的教育法法典化問題”[2]。2021 年4 月發布的 《全國人大常委會2021 年度立法工作計劃》 明確提出，“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”[3]。毋庸置疑，教育法典的編纂將成為今后一段時期內我國教育立法的關鍵任務，教育法法典化戰略的推進也將構成我國教育法治事業建設的重要內容。

與此同時，黨的十九屆四中全會明確提出，要構建服務全民終身學習的教育體系，這也是進入新時代以來我國首次將終身教育體系的建設提升到國家戰略層面的高度。此外，2021 年11 月，聯合國教科文組織在第41 屆大會上面向全球發布的 《共同重新構想我們的未來：一種新的教育社會契約》 明確指出，“新的教育社會契約必須遵循兩條基本原則，即確保人們終身接受優質教育的權利，強化教育作為公共行動和共同利益的形式”[4]。從權利保障的視角出發，無論是教育單行法的制定，還是教育法典的編纂，都應當以對公民教育權益的保障作為邏輯起點和價值目的?！拔覈逃ǚǖ浠倘皇墙逃⒎ńㄔO的最高目標，但是從可行性上來講，我們應當率先實現教育法體系化，之后再進一步實現法典化，這個發展過程是不可跳躍的。”[5]教育法典的編纂以教育法的體系化為前提，而教育法的體系化又必然要求教育單行法的立法規劃已經基本完成。因此，教育單行法的制定與教育法典的編纂在邏輯思路上其實是一脈相承的，都是推進教育法法典化進程中的重要環節。教育法典的編纂不是一蹴而就的，應當在立法進路上分步驟、有次序地開展。隨著學習型社會的建設，終身教育與終身學習理念得以確立，因此教育法法典化的推進應當為學習型社會的發展提供制度保障，也更加需要以終身學習權來奠定教育法制建設的權利基礎。

一、教育法法典化進程的推進與終身學習權的形成

教育法法典化是我國今后一段時期內教育法制建設的主要立法實踐活動，同時也是新時代下教育立法領域所實施的關鍵戰略舉措。伴隨著民法典的制定與頒布，法典化開始成為諸多部門法學者都熱衷討論的焦點話題。教育法法典化作為一種立法策略被推進與實施，側重于對既有教育法律資源的系統性整合，同時也會對學習型社會的建設與公民終身學習權的保障產生非常深刻的影響。終身學習權作為一項基本人權，在權利屬性上還不是一項法定權利，而是屬于一種應然的權利概念。在學習型社會建設的大背景下，終身學習權應當作為一項法律所積極保護的權利類型存在，不能僅僅停留于應然權利層面。因此，在后續的教育單行法制定以及教育法典編纂的過程當中，立法者都應當對終身學習權保障問題作出積極的回應。

1.我國教育法法典化進程的推進

從我國部門法法典化的制度實踐來看，在我國可以被稱為法典的部門法主要是 《憲法典》、《刑法典》 與 《民法典》，而在嚴格意義上直接以法典方式進行命名的法律，迄今為止卻只有 《民法典》。從古代法典的實踐樣態來看，《法經》 是我國歷史上體系相對而言比較完善的成文法典，而古巴比倫的 《漢謨拉比法典》 與古代印度的 《摩奴法典》 則是西方歷史上頗負盛名的法典?！皬姆墒返慕嵌葋砜?，法典編纂是近代民族國家邁向政治成熟的重要標志，也是一國法律共同體立法能力和立法技術趨于完善的表征?！盵6]雖然古代法典編纂的歷史已經較為久遠，但是現代部門法的法典化都或多或少地反映著過去的法典文化傳統。我國教育法法典化進程的推進作為對教育法制建設實踐需求的客觀回應，既是依法治教策略在教育領域的深入適用，同時也是教育立法體系的不斷周延與自我完備?！敖逃ǖ姆ǖ浠褪前凑仗囟ǖ牧⒎ㄔ瓌t、根據特定的價值取向、選擇特定的立法模式對教育法律規范進行創設、排列和編纂，使其形成體系完備、概念統一的規范體系的過程?！盵7]教育法法典化目標的順利實現，不僅需要立法者開展周密的立法活動以及具備專業的教育法知識，同時也需要理論研究者從理論層面對教育法法典化的法律地位、實現路徑、編纂模式以及立法體系等相關問題進行深入反思。教育法法典化涉及對現有教育法律資源的充分整合，需要在現有規范基礎之上進行更為合理的建構，同時也需要從權利保障的進路出發，以更好地實現對公民教育權益的充分保障。

教育法法典化是法典化理念在教育立法領域的彰顯，其主要目的在于推動教育法典的編纂。《教育部政策法規司2021 年工作要點》 提出，要進一步打造教育法治工作高質量，加快推進教育立法：加快推進 《學前教育法》、《職業教育法》、《教師法》、《學位條例》、《國家通用語言文字法》 以及 《中外合作辦學條例》 等法律法規的制修訂工作；研究啟動教育法典編纂工作。[8]隨著教育立法體系的不斷完備，教育法法典化進程的推進正式被提上了日程，而且教育法的體系化也為教育法典編纂工作的開展奠定了前提與基礎。“在社會理論的視角下，法典化不僅是一個編纂技術和法律科學的問題，也是一個對不同社會群體所掌握的規范制定權力進行分配的問題?！盵9]從我國教育法制的歷史發展來看，教育法一直以來都與行政法保持著密切的關聯，學界也有部分學者認為教育法從屬于行政法的立法范疇，而且教育法學的獨立學科屬性也一度面臨著質疑之聲。自20 世紀80年代我國第一部專門性教育法律——《中華人民共和國學位條例》 頒布實施以來，教育領域已經形成了多部法律法規，具有了獨立部門法屬性的法律體系。據此至少可以確認教育法是從行政法體系當中逐漸分立出來，并漸成體系的部門行政法。教育法典也應當具有一定的獨立性，而不是僅僅作為行政法典設想的構成部分。當然，教育法法典化進程的推進也不是一蹴而就的，而是需要立足于既有的教育單行法基礎之上，并在立法技術與立法體例上都應當有所創新和突破，形成教育立法的新模式，從而推動教育領域“良法善治”目標的實現，并進一步提升教育治理體系和治理能力現代化水平。

2.終身學習權的形成

終身學習權是終身與學習權相結合的權利范疇，終身學習權的形成是以學習權的存在與發展為前提的，同時暗含了學習的終身性價值。學習權是伴隨著現代社會發展，尤其是建設學習型社會而產生的一種權利概念。相較于受教育權，無論是產生的時間，還是法律保障制度的建構，學習權都相對稍晚一些。受教育權已經成為許多國家憲法直接規定以及諸多教育單行法明確保護的公民基本權利，然而，學習權在我國立法體系當中并不具有明確的法定內涵，還只是停留于一種權利主張與權利呼吁的發展階段，其立法保護之路還需要不斷探索。當然，學習權這一權利概念的提出有著其自身特定的社會基礎，是與學習型社會的建設需求相契合的?！皩W習權是人在學習化社會的基本權利，是由學習自由、以受教育權為核心的學習條件保障權、個體的發展權構成的統一體?！盵10]國際上，學習權首次成為憲法文本所保障的基本權利是在1980 年的《越南憲法》 之中，其中第60 條規定“學習為公民之權利與義務”。

學習權開始成為一項有別于受教育權的獨立概念，并且在世界范圍內被大家所熟知，是在 《學習權宣言》 通過之后。1985 年，聯合國教科文組織在法國巴黎所舉行的第四屆國際成人教育會議上通過 《學習權宣言》，明確規定了學習權的主要內容包括讀與寫的權利、質疑與分析的權利、想象與創造的權利、研究自己本身的世界而撰寫歷史的權利、獲得教育資源的權利以及發展個人及集體技能的權利。[11]《學習權宣言》 主要以列舉的方式說明了學習權所應當包括的具體權利內容，從國際層面表達了對學習權的基本共識。相對而言，終身學習權還只是法學研究層面的理論概念，尚未成為一個由法律制度明確保護的法定權利。因此，從權利的基本屬性劃分來看，終身學習權屬于自然法層面的應然權利，還處于一個向法定權利與實然權利逐漸過渡的過程。就具體的權利內容來看，終身學習權既包括了傳統意義下學校教育、正式教育模式中公民被動接受教育的權利，同時也包括了社會教育、非正式教育模式中公民主動獲取知識的權利。依據不同的學習階段，學習權包括開始階段的“學習機會權”、過程階段的“學習條件權”和結束階段的“學習成功權”，[12]終身學習權自然也包括這三個階段的權利內容。

不可否認，在教育領域，一直以來受教育權都是被大家所熟知和認可的權利概念。從世界范圍來看，受教育權也是被國際所普遍認可的，而且也是被諸多國家的憲法文本與一般性法律所明確保護的重要權利類型。而學習權，或者說終身學習權這一概念并不被大家所了解，而且也僅有很少一部分國家的憲法與一般性法律對這一權利進行了規定。另外，在理論研究上，學界對于受教育權的關注程度也要高于學習權或終身學習權。在理論研究領域，對學習權有著深入研究并且已經形成較為成熟理論體系的主要是日本學界和我國臺灣學界，而且臺灣對于學習權的研究主要是借鑒和承繼了日本的既有成果。究其本質而言，權利的產生應當來自人的自然需求，是人為實現自我發展與目標價值而產生的利益需求，這可以被視為權利客觀存續的最為本源性的正當基礎。“尊重和保障人權、以人為本是當代社會的核心理念，在教育領域的具體表現就是尊重和保障學習權，保障學習權是教育制度變革的方向。”[13]相應地，終身學習權正是源自公民對教育權益保障的訴求，同時也與學習型社會建設以及終身學習理念、終身教育理念的形成具有莫大的關聯。

3.教育法法典化對于終身學習權的保障價值

教育法法典化與終身學習權具有密切的邏輯關系，前者是后者的規范基礎，為后者的實現提供著充分的制度保障；后者是前者的價值核心，為前者的推進提供著方向指引。教育法法典化進程的推進對于公民終身學習權的保障具有重要價值，同時也為學習型社會的建設奠定著堅實的規范基礎。我國教育法法典化進程的推進，在一定程度上受到民法典的影響，民法典的編纂為包括教育法典等在內的其他部門法的法典化提供了有益的借鑒價值。應當予以指出的問題是，在我國既有的教育立法體系當中，終身學習權并沒有被作為一項法定權利寫入教育法律具體條款之中。這也正如有學者所指出的，學習權“在世界主要國家的憲法和法律中還未得到明確的確立，在我國現行的憲法和法律中也并沒有明確的界定，目前還不是一個確定的經過法律認可的法律概念，只能界定為法理上的概念”[14]。因此，教育法法典化進程的推進為終身學習權的法定化提供了歷史契機與制度基礎。教育法法典化有助于從法律層面明確終身學習權的權利主體、權利構成、實現方式、國家義務、救濟途徑等方面的內容，這對于終身學習權保障而言，無論是靜態層面的立法保障，還是動態層面的司法保障，都能夠獲得很好的規范支撐。

教育法法典化是我國教育立法的一個重要發展階段，是為更好地保障公民權利而在教育領域所展開的專門性立法活動。具體而言，教育法法典化對于終身學習權的保障價值主要體現于以下三個層面。其一，教育法法典化有助于從立法層面明確終身學習權的法律地位，賦予終身學習權更為豐富的規范內涵。依據聯合國教科文組織 《學習權宣言》 對學習權的權利內容與基本內涵的規定，可以發現學習權在內涵與外延上還不夠明晰，而且也相對缺少從終身學習的視角出發來定義這一權利，因而有必要借助教育法典的編纂來推動終身學習權的法定化。其二，教育法法典化能夠為終身學習權的司法救濟提供直接的規范依據，為學習權糾紛的司法審查奠定立法基礎。教育法法典化并不僅僅是教育立法的全新思路與模式，同時還在一定程度上與教育司法具有密切的關系，為教育糾紛問題的解決提供了更為充分的法律依據，推動著教育立法與教育司法的有效銜接。其三，教育法法典化能夠統一終身學習權的法律制度體系，提升權利保障的有效性與連貫性。在學習型社會與數字化時代，對于公民教育權益的保障應當提出終身學習權這一權利概念，它更能涵蓋公民教育權益的訴求。

二、教育單行法制定中的終身學習權保障

我國教育法典編纂的基本步驟，應當是先實現教育法的體系化，在重要的教育領域完成相應教育單行法的制定，從而為教育法典的編纂提供立法基礎。教育單行法的制定屬于教育法典編纂的前置環節，教育法法典化進程的推進需要重視教育單行立法活動的開展。按照“六修五立”的立法計劃，當下教育領域還有《終身教育法》 《學前教育法》 《學校法》 《考試法》 四部教育單行法尚未制定出來。教育單行法的制定應當注重對公民終身學習權的保障，需要在權利理念上體現終身學習權的規范價值。

1.我國教育單行法的立法現狀

綜合來看，教育立法具有兩種立法模式選擇：一是以分散式為主導的教育單行法模式；二是以集中式為主導的教育法典編纂模式，均是我國教育立法的重要方式。一直以來，我國所秉持的主要立法模式就是教育單行法，迄今為止我國現行的教育單行法共有九部，主要是針對不同的教育領域問題而制定的專門性法律，同時也屬于一般性的教育法律。

所謂的教育單行法，主要就是指針對特定教育領域與教育問題而制定的教育法律，在立法體系上保持著一定的獨立性，同時也與教育其他領域的專門性立法在價值理念與立法體例上保持一定的銜接關系。整體而言，我國教育單行法在體系上已經初具規模，在教育發展的主要領域都已經制定了相應的法律制度，為我國教育事業的建設提供了很好的規范支撐作用。早在2010 年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》 就提出了“六修五立”的計劃，“完善教育法律法規。按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規。根據經濟社會發展和教育改革的需要，修訂 《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《學位條例》、《教師法》、《民辦教育促進法》，制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律”[15]。迄今為止，“六修”的任務已經基本完成，“五立”中的 《家庭教育促進法》 也已經制定并頒布，只剩下《考試法》 《學校法》 《學前教育法》 以及《終身學習法》 還沒有制定出來。

“六修五立”所修改和制定的法律類別主要是教育單行法，我國現行有效的教育單行法主要包括 《教育法》 《義務教育法》 《高等教育法》 《民辦教育促進法》 《職業教育法》 《教師法》 《學位條例》 《通用語言文字法》 《家庭教育促進法》 九部。除此之外，就教育立法實踐當中存在的問題，有學者提出，“在兩大法系互相借鑒互補不足的背景下，我國的教育立法也應吸收 ‘權利之法’ 與 ‘補救之法’ 兩種法律目的觀的優勢，不僅要確定教育各方的權利和義務，也要重視提供補救和救濟，不僅重視完善實體法規則，也應加強程序法規則的制定”[16]。教育單行法是自20 世紀80 年代以來我國教育立法所采用的主要模式，教育單行法的特點在于立法較為靈活、高效，能夠在短期內集中立法資源對教育實踐發展過程當中的問題進行及時有效回應。教育法典的編纂需要立足于教育立法已經實現體系化的基礎之上，教育法的體系化是教育法法典化的重要前提保障。

但是，教育單行法同樣具有一定的不足之處，即相關教育立法不是在同一時間與相同情形下制定的，所回應的教育實踐問題與所處的社會環境也不盡相同。因此，諸多教育單行法之間也就難免在立法理念、規范銜接與制度承繼等方面面臨著一定的困境。與此同時，在教育領域還有幾部較為重要的教育單行法沒有被制定出來，因而從嚴格意義上來講，現行的教育單行法體系建構還不夠完善。從現行教育單行法與終身學習權保障之間的關系來看，終身學習權也并沒有在教育單行法之中獲得充分、直接、明確的規定，缺乏相應的法律制度基礎。為此，需要在尚未制定的教育單行法具體條款設計之中對終身學習權進行更為明確的規定，從而也為教育法典的編纂提供終身學習權法律保障的立法基礎與準備。

2.《終身教育法》 對終身學習權的直接保障

《終身教育法》 對于終身學習權的保障是最為直接的，所起到的規范作用也是最為有效的?！啊督K身教育法》 的立法重點是規范終身教育的發展，打通各種教育壁壘，側重于各種資源的優化配置，著力于終身教育體系的建設，這樣就符合同位法在 ‘各自范圍內施行’ 的原則?！盵17]就我國終身教育立法的實踐現狀來看，地方終身教育立法實踐先行是我國的一大特色，但是國家層面的終身教育法卻還沒有取得實質性進展?！按_定公民終身學習權是我國終身教育立法的核心，其他內容都是保障公民終身學習權的有力支撐和實現手段?！盵18]自1995 年《教育法》 第11 條提出“完善終身教育體系”后，終身教育立法工作多次被納入全國人大、教育部與地方人大的工作計劃，也多次被寫入教育部年度工作的重點內容?，F已經制定的地方終身教育促進條例總共有5 部：2005 年制定的 《福建省終身教育促進條例》、2011 年制定的 《上海市終身教育促進條例》、2014 年制定的 《河北省終身教育促進條例》、2012 年制定的 《太原市終身教育促進條例》 以及2014 年制定的 《寧波市終身教育促進條例》。

在世界范圍內，很多國家和地區都相繼建立了與終身教育相關的制度，而且具體規則的設計方面在一定程度上也都體現了對公民受教育權或學習權的保障。在中國，《終身教育法》的制定與實施同樣是“六修五立”規劃中的重要內容，相較于 《學前教育法》 《學校法》 《考試法》，對終身學習權的實現起著直接的保障作用。很多國家都非常重視發展終身教育，也都相繼建立起了相應的保障機制，而且還有不少國家開啟了終身教育立法的相關工作。例如，1976 年，美國國會就通過了與終身教育制度密切相關的法律——《終身學習法》，這部法律的出臺在一定意義上推動了世界終身教育的專門立法進程。除此之外，日本、韓國等國家以及我國臺灣地區也都開展了終身教育的立法嘗試，日本曾在1990 年制定了《終身學習振興法》，韓國則是在1999 年制定了《終身教育法》。

從終身教育立法與公民學習權的保障關系來看，有學者指出，應當“明確 ‘公民享有接受終身教育的權利’，以便彌補終身教育地方立法在政府職權賦予和公民學習權利規定上的不平衡，這是 《憲法》 《教育法》 關于公民受教育權規定的應有之義。當然，終身教育資源的開發與整合既是終身教育體系的前提，也是公民學習權利實現的基礎”[19]。終身教育立法依然強調國家在終身教育發展過程當中的主導地位，國家是教育立法的核心主體，在介入教育發展的過程中發揮著重要的引導作用。更進一步而言，終身教育立法的推進直接指向的是公民權利，應當是公民的終身學習權，因而終身教育法的制定也必然要對終身學習權保障實踐問題進行直接而有效的回應。對終身學習權的保障程度是國家發展教育能力的一種外在體現，國家需要為學習型社會的建設提供充分的制度供給、物質基礎等方面的內容?！霸趯嵤┡c推廣終身教育的過程中，加強制度層面的立法舉措，切實保障公民終身受教育的權利，已日益成為世界各國發展終身教育的必然趨勢?！盵20]

3.《學前教育法》 《學校法》 《考試法》 對終身學習權的間接保障

當前制定教育單行法的任務，除了 《終身教育法》 之外，還要加快推動 《學前教育法》《學校法》 《考試法》 等的制定，使教育單行法能夠對教育主要領域的問題作出全面的回應與規制。這些法律的制定不僅是教育法體系化的重要內容，也是教育法法典化進程推進的關鍵環節。但與 《終身教育法》 不同，從立法性質與權利保障效力上來講，《學前教育法》 《學校法》 《考試法》 對于終身學習權的保障主要是一種間接保障。

首先，就《學前教育法》 的制定而言，2020年9 月，教育部發布關于《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》 公開征求意見的公告，《學前教育法》 已經進入最后審議階段。制定 《學前教育法》 的主要目的在于保障適齡兒童接受學前教育的權利，促進學前教育事業普及普惠安全優質發展，規范學前教育實施，提高全民素質。其中，第十三條還專門對兒童權利作出規定：“國家保障學前兒童的受教育權。對學前兒童的教育應當堅持兒童優先和兒童利益最大化原則，尊重兒童人格，保障學前兒童享有游戲、受到平等對待的權利?！边@一規定是對學前兒童受教育權的直接性保護，據此也可以作為終身學習權權利概念與基本內涵的解讀依據。但是，《學前教育法》 并不能對終身學習權進行全面保護，只能對學前階段學習權的權利內容進行保障。

其次，就 《學校法》 的制定而言，主要是為了規范學校自主實施教育的行為，同時對學校、教師以及學生的合法權益進行充分保護，并維護統一的教育秩序，落實憲法和教育法文本中的教育條款?！皼]有《學校法》，整個國家的教育法律體系是不健全的，而沒有 《學校法》，也不可能建立真正意義上的現代學校制度，學校的發展不能獲得新的解放。”[21]《學校法》 適用的范圍主要包括小學、中學、高等學校、職業學校以及特殊學校等。究其本質而言，學校應當屬于一種公益性組織，同時又可以被劃分為公辦學校和民辦學校?！霸诮逃P系中，國家、學校、教師和學生是必不可少的四個基本主體，以這四個主體為核心至少形成三個基本的教育關系：國家與教育者之間的關系、國家與受教育者之間的關系以及教育者與受教育者之間的關系。”[22]《學校法》 的制定意在強調對作為特定主體的學校的行為施以正當規制，因而 《學校法》 主要調整的教育法律權利義務關系涉及兩個層面：一是學校內部的權利義務關系，主要涉及的主體是學校、教師與學生；二是學校外部的權利義務關系，主要涉及的主體是政府、社會與學校?！爸贫?《學校法》 是完善我國教育法律體系、建立和完善現代學校制度、完善學校的內部治理結構、落實學校依法自主辦學、規范學校資產與財務管理、解決日益增多的校內糾紛的需要。”[23]學校是《學校法》 調整的主要對象，同時也是銜接學校內部與外部權利義務關系的關鍵環節。就 《學校法》 與終身學習權的保障關系來看，《學校法》 在立法階段與內容上具有特定的針對對象，其對于公民終身學習權的保障作用主要體現在學校教育過程當中，因而側重于保障在學校階段接受正式教育與學歷教育的公民的學習權。

最后，就 《考試法》 的制定而言，考試作為選拔、考核人才能力的重要途徑，是許多國家發展教育的重要內容。為確保考試過程與結果的公平公正，有必要建立相應的考試制度，以明確教育考試管理機構的權利與責任，實現對相關主體違法行為的規制。《考試法》 是一部更加具有針對性與專業性的教育單行法，對教育領域的特定問題進行規定，類似于 《學位法》 與 《通用語言文字法》?！翱荚嚪ㄔV求的秩序內含著公平、正義、自由、安全、效率等諸多價值因子，其基本要義是在法權層面實現考試權利與權力關系的理性平衡。”[24]制定 《考試法》 的主要目的在于確?？荚嚮顒庸焦行虻亻_展，同時實現對諸多考試參與主體之間的權利義務關系進行合理的調整。從立法實踐來看，2005 年6 月，由學者起草的 《國家教育考試法》（學者建議稿第7 稿）面世，受到社會的廣泛關注，此后教育部也多次將 《考試法》 的制定作為其工作要點內容?！犊荚嚪ā?作為一項獨立的教育單行法，立法者在制定這樣一部法律的過程當中，也應當注重對公民終身學習權的保障。公民個人在追求自我發展的一生當中必然會經歷各種各樣的考試，《考試法》的制定自然會對公民的終身學習權產生一定程度的影響。《考試法》 的制定旨在塑造科學合理的評價機制，以期實現對公民在特定時間段的學習情況作出公平公正的鑒定，因而考試法所影響的具體權利內容正是公民的學習成功權。在學習成功權中，又包括了兩種權利類型：獲得公正評價權和獲得學業證書學位證書權，《考試法》 對于終身學習權的間接保障作用在這兩種權利類型上都有所體現。因為考試是對學生進行公正評價的一種重要方式，同時學習者在完成學業之后，要想獲得學業證書與學位證書，也需要經歷不同形式要求的考試。因此，《考試法》 的制定關鍵要明確 《考試法》的法律地位、指導思想、立法宗旨、基本原則、調整范圍以及相應的法律責任，具體條款的設計應當側重于對公民學習成功權的保障，而且考試制度的建立同樣屬于教育法治建設的重要構成部分。

三、教育法典“總則+分則”編纂中的終身學習權保障

教育法法典化進程的推進所直接指向的立法結果就是編纂獨立的教育法典，推動形成體系嚴密的教育法律制度體系，從而實現教育領域的“良法善治”。受教育權一直以來都是我國教育立法所依循的關鍵權利要素，因而受教育權在一定意義上也成為教育單行立法的主要權利邏輯。教育法典的編纂是教育立法從教育單行法模式向集中式立法的轉向，是依法治教實踐的創新發展。因此，教育法典的編纂應當對終身學習權的保障問題進行更加積極的回應，在今后的立法計劃實施當中，需要在具體條款設計上充分體現對公民終身學習權的保障。

1.教育法典編纂的權利基礎：從受教育權到終身學習權

權利是法律體系得以建構的核心要素，同時也是法典編纂的基石。從立法與權利保障的內在邏輯關系出發，教育法典在一定意義上也可以被視為公民教育權益的保障法典。正如前文所指出的，教育法典的編纂應當對學習型社會建設的立法需求作出積極而有效的回應，同時在權利保障邏輯上實現從受教育權到終身學習權的轉變?！皩W習型社會的建立基于公民學習權的全面實現，學校之外公民學習權利的實現和保障是當下的重要歷史命題。”[25]從教育單行法的制定到教育法典的編纂，其實就是一個教育立法演進的過程，而且也暗含著教育立法權利理念的衍變。一直以來，在我國《憲法》 第46 條關于受教育權條款的引領下，立法對于公民教育權益的保障所依循的權利邏輯一直都是受教育權保障邏輯。從一定意義上講，終身教育制度的建設在權利保障內涵上已經遠遠超出于受教育權的固有范疇，不再局限于國家力量主導下的學校教育范圍，而是面向更為開放與多元化的現代教育制度體系。

教育法典的編纂在權利保障方面，應當著眼于對公民終身學習權的保障。對公民教育權益的保障，應當在權利保障層面實現從受教育權到學習權的過渡與跨越。這也正如有學者所提出的，“從 ‘受教育權’ 到 ‘學習權’ 的理論轉型，既是教育理念的實質性飛躍，亦是權利意識的歷史性回歸”[26]。對于公民教育權益的保障，我們以往一直強調權利保障邏輯是受教育權保障邏輯，受教育權是我國 《憲法》 賦予公民的一項基本權利，并且在教育法等單行法中都得到了直接的保護與規定。無論是在實務層面，還是在理論研究方面，大家對于受教育權這一權利概念都保持著極大的認可度。而且應當予以肯定的是，受教育權作為既有的權利范式，對表征與涵蓋公民教育權益發揮著極其重要的作用?！皬幕緳嗬墓δ荏w系出發對受教育權進行具體化、體系化保障，是完善教育立法、實現教育法體系化乃至法典化的重要路徑。”[27]

相較于受教育權而言，終身學習權側重于從學習者的角度出發，強調公民在教育與學習活動中的主體地位，學習者是教育活動開展所圍繞的核心主體，應當享有合法與合理的教育權益。“學習權是人們所應當享有的基本權利，終身學習理念的深入影響和學習化社會的全面構建使學習權的充分實現成為可能。”[28]教育法法典化其實就是一個消解教育立法復雜性、分散性的過程，從而提高立法的精準性與系統性，而且教育法典的穩定性與長效性也能夠在一定程度上避免教育單行立法變動的頻繁性與不確定性。除此之外，教育法典也需要對現代信息技術、數字教育、智慧教育、泛在學習等問題進行更為積極的回應，體現法律發展對技術創新的適度規制。

2.教育法典總則應當確立終身學習權的法律地位

教育法典的編纂可以參照民法典的編纂模式，遵循先制定總則、后制定分則的邏輯順序，這也是部門法實現法典化的一種基本方式與進路。民法典編纂的具體進路可以為教育法典的編纂提供經驗借鑒，因為“在改革開放之初的民事立法恢復之時，我國存在著民事單行法與民法法典化兩種不同的立法思路，前者指根據社會發展的實際需要就具體民事關系制定民事單行法律，后者指制定（編纂）一部系統的法典以統攬民事關系”[29]。在教育法典的總則部分，需要對教育法典編纂的一般性與基礎性問題進行規定，主要涉及的內容包括教育基本原則、教育法律主體、教育法律行為、教育法律基本關系、教育權利與義務（涉及教育權、受教育權、終身學習權）、教育類別以及教育法律責任等方面。教育法典總則是教育法典整體內容建構的基礎，是整部教育法典得以有效展開的前提。也有學者據此認為，“作為教育法典的首編，總則編由目的性條款、基本原則和共同性規則組成，對分則諸編甚至整個教育法典有著統轄遵從的效力。就此而言，總則編的質量關乎教育法典體系的整體水平，也是實現教育法體系質的進步的根本保證”[30]。

教育法典總則側重于從宏觀層面對教育法典的基本問題作出規定，個別條款的設計一般具有原則性與指導性的規范效力。具體而言，教育法典總則部分主要是以既有的教育法為基礎，吸收教育法的主要規范內容與法律條款?！皥猿忠?《教育法》 為基礎編纂教育法典的總則編，以其他單行法為基礎編纂教育法典的各分編?！盵31]教育法典總則在設計時，需要賦予終身學習權基本的規范內涵與法律地位，以此奠定終身學習權的法律地位，為教育法典分則的編纂提供價值指引與規范基礎。教育法典總則應當對終身學習權保障問題作出回應，并對學習權這一權利概念進行直接而明確的規定，賦予其明確的法律地位，使之具有與受教育權相對等的基本權利屬性。應當予以肯定的是，民法典的頒布不僅為教育法典的制定，同時也為其他部門法的法典化積累了立典經驗。另外，就環境法典總則的編纂而言，有學者指出，“環境法典總則的功能在于確立環境保護的基本原則和一般性規則，統領環境法典各分編內容并指導環境單行法律的立法和適用”[32]。教育法典采取總則和分則分別前后制定的順序，分兩步走最終整合成一部完整的教育法典，還需要處理好二者之間的有效銜接關系。

在教育法典的總則部分，對于終身學習權的保障要解決的關鍵性問題，就是應當確立終身學習權的法律地位，進一步明晰終身學習權的規范內涵與基本外延。以終身學習權作為法典編纂的重要權利基礎，有助于實現對受教育權保障理論的創新與突破。教育法典總則對于終身學習權的保障所起到的作用屬于宏觀層次，主要是在原則上確立終身學習權保障的價值與目的，而具體的權利內容、保障方式以及實現路徑等方面的問題則主要是由教育法典分則來規定。易言之，終身學習權的法律地位在教育法典總則中得以確立，為教育法典分則具體條款的設計提供指導。終身學習權的保障理念應當貫穿教育法典編纂過程的始終，教育法法典化是教育立法的過程性行為，無論是教育單行法的制定，還是教育法典的編纂，都是教育法法典化進程中的重要內容。因此，無論是教育法典總則的制定，還是教育法典分則的安排，都應當在一定程度上體現對公民終身學習權的保障。

3.教育法典分則需要形成終身學習權的規范依據

就教育法典總則與分則二者之間的關系來看，總則應當是整部教育法典的基礎，分則是對總則規定的延續與細化。教育法典“總則+分則”的體系結構，意在強調教育法典的編纂過程應當循序漸進。從其他相關法典的制定與頒布情況來看，總分結構是一種具有正當性、合理性與可行性的基本模式，符合一般性法典編纂的發展規律與基本要求，而且屬于一種兼具科學與理性的選擇，對于教育法律規范的整合起著重要的積極價值。教育法典分則的制定在規范內容上是以諸多教育單行法作為文本依據的，既包括已經制定出來的 《教育法》 《義務教育法》 《高等教育法》 《民辦教育促進法》 《職業教育法》 《教師法》 《學位條例》 《通用語言文字法》 《家庭教育促進法》，同時也包括 《學前教育法》 《學校法》 《考試法》 《終身教育法》 等尚在立法過程當中的教育法律。教育單行立法具有一定的靈活性，但也有損法律的穩定性與權威性，教育立法活動的頻繁性會消解教育法規范的效力。

教育法律分則的制定應當是對社會實踐問題的回應，實踐對法律規范的需求是教育立法活動有效開展的關鍵推動力。教育領域問題越來越多樣性與復雜性的客觀事實，在一定程度上決定了需要一部統一的教育法典來更好地回應。“法典化是一個過程，其中少不了立法。沒有法律的制定，就產生不了法典?！盵33]終身學習權屬于全體公民的權利，每一位公民都應當享有自身合法的學習權利。依據教育與學習的不同階段劃分，公民在一生當中各個階段所享有的學習權內容是不盡相同的，國家為此需要履行的義務內容與給付程度也是有所區別的。這也正如有學者所指出的，“在不同的教育階段，公民受教育權的性質和內涵不盡相同，國家的責任或義務也相應有所區分”[34]。應當予以肯定的是，教育立法的體系化建構是教育法典編纂工作有效開展的關鍵保障?！氨Ｕ铣扇说膶W習權，首先要使學習明確成為一項基本權利，而不能僅僅是一個法理上的概念。”[35]因此，就需要依賴教育法典分則來進一步細化對公民終身學習權的保障。終身學習權應當是貫穿于教育法典分則編纂過程始終的權利概念，體現在各分編之中，強調對教育法典總則基礎性條款的進一步細化與落實，為教育實踐提供更為明確的規范指引。

終身學習權既強調公民終身學習的重要性，同時也更加側重于公民學習的主動性價值?！皩W習型社會與終身教育體系是全體社會成員的全部教育，絕對不是少數 ‘特殊對象’ 的某一類教育。”[36]教育法典分則部分主要是以既有的教育單行法為基礎，吸收教育單行法的主要規范內容與條款設計。具體而言，教育法典分則應當包括以下幾個方面的內容：學前教育編、義務教育編、高級中等教育編、高等教育編、職業教育編、繼續教育編、民辦教育編、其他教育編、學位編、國家考試編、教育對外交流與合作編以及教育投入編等。另外，就終身教育與終身學習的關系來看，有學者認為，“與 ‘終身學習’ 概念不同，終身教育是從社會角度出發的教育資源服務與教育機會提供，體現的是政府 ‘自上而下’ 的國家行為；而終身學習則是從個人角度出發的學習者自身變化，體現的是學習者‘自下而上’ 的個體行為”[37]。

總而言之，教育單行法的制定與教育法典總則、分則部分的編纂都是教育法典化進程推進中的重要環節，在法典編纂邏輯上是一脈相承的。教育單行法的制定是為了促進教育法體系化目標的實現，并在此基礎之上通過規范整合推動教育法典的編纂?！督K身教育法》 《學前教育法》 《學校法》 《考試法》 等教育單行法的制定對于公民終身學習權的保障都在一定程度上發揮著相應的規范效力，能夠為特定領域教育事業的發展提供指引作用。教育法典的編纂適宜采取“總則+分則”的模式，同時應當致力于實現二者之間的體系貫通，確保不同分編在邏輯思路與價值取向上的有效銜接。教育法法典化進程的整體推進為終身學習權的保障發揮著重要的規范價值，無論是教育單行法的制定，還是教育法典的編纂，都應當以終身學習權作為關鍵的權利基礎，都需要注重對每位公民終身的教育權益進行更加充分的保障。