成渝經(jīng)濟圈警務合作體系構(gòu)建路徑探究
——基于我國既有區(qū)域警務合作模式的借鑒與現(xiàn)實考量

周長明

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。黨的二十大報告明確提出要“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設”［1］，這為我們進一步推進成渝雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向。現(xiàn)代化的治理能力和高水平的治理體系是支撐成渝經(jīng)濟圈高質(zhì)量建設不可或缺的要素，高水平的社會治理又離不開高質(zhì)量的警務合作。構(gòu)建成渝經(jīng)濟圈警務合作體系是兩地公安機關(guān)主動服務國家戰(zhàn)略全局和全省發(fā)展大局的具體措施。從服務成渝經(jīng)濟圈建設的角度來說，重視成渝兩地警務合作的重要意義就在于營造安全穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。為落實黨中央《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》和兩省市黨委政府部署要求，推進警務合作，兩地公安機關(guān)先后召開三次聯(lián)席會議，共同簽署了《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設22 條》《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設警務合作運行機制》和《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設警務合作框架協(xié)議》等一系列合作文件，在服務雙城經(jīng)濟圈建設警務合作上已經(jīng)取得階段性成效。作為服務經(jīng)濟建設和警務模式創(chuàng)新雙重功能的跨區(qū)域現(xiàn)代警務合作，應充分借鑒和吸取公安部區(qū)域警務合作的經(jīng)驗和范式，依據(jù)成熟的協(xié)作理論和模型，從指導理念、原則、內(nèi)容、模式、機制等方面進行多維構(gòu)建、優(yōu)化，使警務合作切實起到為成渝經(jīng)濟發(fā)展保駕護航作用。

一、我國既有區(qū)域警務合作的現(xiàn)狀

區(qū)域警務合作以服務經(jīng)濟一體化為目標，通過信息化網(wǎng)絡化等途徑，促使經(jīng)濟聯(lián)系緊密、地緣位置毗鄰的某幾個行政區(qū)域內(nèi)公安機關(guān)形成合作共識，并協(xié)同開展一定警務工作的一種高級組織形式［2］。我國的警務合作肇始于2010 年，至今已經(jīng)形成了七個警務合作區(qū)域，在合作框架、機制方面探索出不少高質(zhì)量、可供復制的經(jīng)驗。從合作效果上看，區(qū)域警務合作在整合不同地區(qū)警務資源、協(xié)同打擊違法犯罪以及完善社會治安防控等方面發(fā)揮了較為積極的作用。

（一）我國區(qū)域警務合作的形式與內(nèi)容

1.我國區(qū)域警務合作的主要形式

從合作形式上看，我國現(xiàn)有的區(qū)域警務合作可分為雙向需求自主合作與共同上級推動合作兩種類型。

雙向需求自主合作型警務是公安機關(guān)基于共同案件偵辦、社會治安、公共服務需求而建立的警務合作關(guān)系。這種警務合作雙方互不隸屬，行政級別可不對等，具有松散性、不穩(wěn)定性。合作各方簽訂戰(zhàn)略框架協(xié)議，具有協(xié)議性、合意性。合作針對專項警務內(nèi)容，任務完成即告終止，具有專項性、臨時性。

共同上級推動合作型警務是具有共同警務需求的公安機關(guān)，由共同的上級行政部門推動建立的警務合作關(guān)系。這種警務合作形成三角形的協(xié)作關(guān)系，由共同上級推進、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，基于共同需求的公安機關(guān)互不隸屬，但和共同的上級形成隸屬關(guān)系。因此，這種警務合作具有隸屬性和非隸屬性雙重屬性。基于三角關(guān)系，無論縱向還是橫向，在指令下達和任務達成以及雙向合作上都能較為通暢，具有緊密性、穩(wěn)定性。合作的運行具有行政指導、領導成分，具有合意性和指令性。合作內(nèi)容涉及全警務內(nèi)容，具有綜合性、長期性特點。迄今為止，明確的國家層面區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)有13 個，在公安部的完善區(qū)域警務合作、警種合作機制的總體安排協(xié)調(diào)下，全國建立了東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省、泛珠三角地區(qū)等七大警務合作區(qū)域，并建立了相應的警務合作機制［3］。2021 年4 月公安部組織長江上中下游公安機關(guān)分別與長江航運公安局、海關(guān)總署緝私局簽署區(qū)域警務合作協(xié)議，建立的“一線帶三圈”的長江警務一體化新格局。警務工作實現(xiàn)了“劃界管轄、各自為戰(zhàn)”向“警務合作”的轉(zhuǎn)變，隨著國家經(jīng)濟戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略的需要，區(qū)域警務合作也提升到國家戰(zhàn)略高度。

2.我國區(qū)域警務合作的內(nèi)容

從合作內(nèi)容上看，我國現(xiàn)有的警務合作主要有基礎保障性警務合作、專項性警務合作、大型聯(lián)合警務合作三項，這也形成了當前警務合作的基本內(nèi)容。

其一，基礎保障性合作一般是指以情報信息共享、理論研究及綜合保障為主要內(nèi)容，其目的在于推動區(qū)域情報互通、預測區(qū)域警務發(fā)展趨勢、總結(jié)區(qū)域警務合作經(jīng)驗教訓、實現(xiàn)技術(shù)開發(fā)與能力提升、共享人才資源。從具體的警務合作實踐上看，西北地區(qū)的理論調(diào)研交流合作，泛西南地區(qū)的警務戰(zhàn)略研究合作、刑偵技術(shù)研發(fā)與運用合作都屬于基礎保障性警務合作。

其二，專項性警務合作是指為了維護區(qū)域安全穩(wěn)定，滿足刑偵、治安、公共服務專項工作要求，而常態(tài)化開展刑事和治安警務合作事項。通過打破地域限制，合作各方可在打擊違法犯罪、警務管理、行政服務等方面互惠互補，提升警務能力。實踐中此類警務合作內(nèi)容占比最高，環(huán)首都區(qū)域的刑偵警務合作、東北地區(qū)跨區(qū)流竄犯罪互查共破警務合作、蘇浙皖滬區(qū)域禁（緝）毒警務合作、泛西南地區(qū)打擊經(jīng)濟犯罪警務合作、陜甘青寧新晉蒙七省區(qū)道路交通景區(qū)合作、中部五省刑偵警務合作及網(wǎng)絡安全警務合作［4］都屬于專項警務合作。

其三，大型聯(lián)合警務合作是一種更高層次的合作，主要是在重大治安案件處置、重大安全事故及災害應急救援、重大安保勤務等方面開展開展的警務合作，重點在于提升公安機關(guān)在災害、突發(fā)案事件等方面的應急處置能力。我國警務合作中東北地區(qū)和泛珠三角地區(qū)建立的重大安保任務互幫共助，泛西南地區(qū)開展的重大自然災害和安全事故應急救援警務合作都屬于高級別的警務合作。從實踐效果上看，這種合作已經(jīng)在北京奧運會、上海世博會以及汶川抗震救災中體現(xiàn)出較大的實戰(zhàn)效能。

（二）我國區(qū)域警務合作容易出現(xiàn)的問題

雖然我國推行區(qū)域警務合作建設已有十余年的歷史，并且建立了區(qū)域警務合作機制。但由于一些傳統(tǒng)警務模式的束縛，合作方彼此利益難以協(xié)調(diào)，區(qū)域警務合作效能并未充分發(fā)揮，有關(guān)制度的落實和機制運行尚待加強。

1.協(xié)作意愿不足

雖然七大警務合作區(qū)和“一線帶三圈”警務合作是在公安部推動下建立的，但現(xiàn)行警務合作多表現(xiàn)為自發(fā)組織、平等協(xié)商、互惠合作、輪流坐莊的方式開展。這樣的非制度性警務合作實際運行上無異于雙向需求性的警務合作，不利于發(fā)揮指導性、協(xié)調(diào)性、監(jiān)督性作用，同時還表現(xiàn)出多為雙向需求型警務合作的臨時性、松散性、不穩(wěn)定性等弊端。由于上級組織指令性、協(xié)調(diào)性不足，互不隸屬下平等協(xié)商建立的警務合作缺乏跨行政區(qū)的約束力和執(zhí)行力，無法實現(xiàn)對合作成員單位的制衡。由于缺乏共同上級對警務合作的監(jiān)督，互不隸屬的成員單位也很難實現(xiàn)互相監(jiān)督，消極合作不可規(guī)避。

2.聯(lián)動效應疲弱

跨區(qū)域警務合作是以合作單位為平臺，破除各類壁壘，實現(xiàn)信息技術(shù)、人才資源、硬件設施等資源共享，促進信息對稱、警令暢通、系統(tǒng)互補、功能優(yōu)化，求得警種間的協(xié)調(diào)和合作。從合作層級和組織來看，合作層級較為單一，基本上是發(fā)起合作的同級機關(guān)雙向一維合作，而對于各自下轄的組織合作聯(lián)動不足，即使有合作也未經(jīng)整體統(tǒng)籌，較為散亂，難以形成合力。從公安內(nèi)部業(yè)務看，警務合作范圍有限，并非全警種、全業(yè)務合作。已有的區(qū)域警務合作表明，因刑偵、治安辦案需求，合作往往定位于專項性警務合作，并且刑偵辦案占據(jù)合作內(nèi)容的絕大部分，這種小范圍的警務合作已經(jīng)遠遠不能滿足新時期、新形勢下區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的要求。在具體內(nèi)容上，專項警務合作“各自為陣”的現(xiàn)象較為突出，刑偵抑或治安區(qū)域聯(lián)防的格局尚未顯現(xiàn)。從構(gòu)建初衷來看，全警種、全業(yè)務警務合作是七大警務區(qū)和“一線帶三圈”警務一體化區(qū)域警務合作的應有之意，但在實踐運行中，基于以塊為主的利益格局，還未脫離一些傳統(tǒng)警務模式束縛，并未真正實現(xiàn)綜合性警務合作，聯(lián)動合作效應自然不足。

3.監(jiān)督反饋不足

區(qū)域警務合作涉及總對總、點對點的警務合作關(guān)系，對于點對點的合作質(zhì)效可以由各自總的公安機關(guān)進行監(jiān)督、反饋、協(xié)調(diào)，但對于總對總的監(jiān)督反饋并未真正實現(xiàn)。比如七大警務合作區(qū)中，泛西南警務合作區(qū)內(nèi)點對點的市一級警務合作可以由各自的省一級公安機關(guān)進行監(jiān)督反饋，但對于泛西南合作區(qū)內(nèi)各省之間的合作尚缺實質(zhì)性監(jiān)督機關(guān)。雖然七大警務合作區(qū)是在公安部推動下建立的，但針對以塊為主的省級公安機關(guān)合作不積極、質(zhì)效不明顯等情形，并未形成自上而下的有效監(jiān)督。如果從合作區(qū)域內(nèi)部共同選出監(jiān)督機構(gòu)，因難以完全剝離監(jiān)督者與被監(jiān)督者之前的利害關(guān)系而容易對監(jiān)督的公正性產(chǎn)生疑問。即使能夠行使監(jiān)督，因?qū)倮骊P(guān)系也會導致雙方都僅監(jiān)督對方，也可能會將監(jiān)督異化為合作籌碼，最終產(chǎn)生零和效應。如在區(qū)域外單獨成立的無關(guān)利益第三方組成監(jiān)督機構(gòu)，雖然在形式上具備了對警務合作各方進行客觀評價的基礎，但第三方機構(gòu)因難以完全掌握警務合作區(qū)域的具體實際而無法作出客觀的判斷，而且成本較高也不易操作。

雖然成渝雙城經(jīng)濟圈發(fā)展上升到了國家戰(zhàn)略層面，警務合作的內(nèi)涵更廣、標準更高，但我國既有的警務合作模式仍存在諸多問題，需要認真梳理。

二、掣肘我國區(qū)域警務合作的深層原因

前已論及，我國既有的區(qū)域警務合作成效顯著、成果豐碩，但也存在諸多問題和不足，究其深層原因，主要有如下方面的情況：

（一）警務合作理念未能與時俱進

警務合作呈現(xiàn)出的問題是表象，其根源還在思維理念上。一方面，部分公安機關(guān)在警務理合作念上還不同程度存在滯后保守的傾向，特別是部分基層民警對跨區(qū)警務合作的思想準備不充分，“重需求、輕給予”的本位主義思想人為造成合作上不對等的狀況。合作應該是互利互惠的，資源劣勢方在渴求得到資源優(yōu)勢方的協(xié)助的同時，也要充分考慮資源優(yōu)勢方的回報意愿，若索求與付出懸殊過大，則難以獲得資源優(yōu)勢方的積極回應。盡管在上級部門促使下，跨區(qū)域警務合作一般都簽訂了戰(zhàn)略框架協(xié)議，制定了議事規(guī)則和輪值機制，但有些警務合作只是浮于形式，合作理念上的本位主義容易導致跨省警務合作管理制度虛化，合作實踐可能停留于形式，難以深入發(fā)展。另一方面，警務合作存在的聯(lián)動效應不足，資源共享、協(xié)調(diào)合作不充分等問題也是源自警務合作理念上缺乏開放共享的意識。由于一些警務理念的滯后，創(chuàng)新性思路也顯不足［5］。同時，合作方式局限于一些傳統(tǒng)形式，現(xiàn)代化網(wǎng)絡技術(shù)與警務合作的融合不足，使得當前區(qū)域警務合作停留在有限的封閉環(huán)境，難以實現(xiàn)動態(tài)合作的效果，信息科技助推警務合作效能的效果不佳，警務合作的立體性合作組織架構(gòu)、常態(tài)管理制度、合作運行模式、監(jiān)督機制、激勵機制等深層次、務實性的制度、機制的設計和建設也存在不足。此外，對跨省警務合作中的創(chuàng)新經(jīng)驗鮮有及時總結(jié)推廣，或者沒有結(jié)合本地實際而只是簡單對其他地區(qū)警務合作的具體創(chuàng)新措施進行復制和移植，存在生搬硬套、創(chuàng)新不足的情況［6］。這也進而使得一些地區(qū)的警務機制改革也因此處在停滯階段，改革的內(nèi)驅(qū)力不夠，合作多停留在單一性、形式化、政績式的警務合作表層。

（二）法律規(guī)制闕如

管理制度是警務合作質(zhì)效的基礎和保障。因此，警務合作的順暢有序離不開完善高效的管理制度，并且制度的效果往往體現(xiàn)在合作效果上，只有科學的制度才能帶來高效的合作。而現(xiàn)實層面，不僅是雙向需求型警務合作，即便像七大警務合作區(qū)和“一線帶三圈”這種由共同上級成立領導機構(gòu)，自上而下管理相對順暢的警務合作模式在管理制度層面也沒有很好地實現(xiàn)長效動態(tài)的管理。無論是公安警務服務、行政案件處理還是刑事案件偵查，公安機關(guān)主要遵守屬地管理的原則，而跨省警務合作涉及到眾多公安警務業(yè)務需要打破地域之間的壁壘。當前人財物流動規(guī)模頻率呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，人民群眾對常態(tài)化、多途徑的社會交往安全性、便利性的需求增高，對社會治安和諧平穩(wěn)的要求提升，這都需要更加高質(zhì)量的跨區(qū)警務合作作為保障。而公安工作必須堅持在當?shù)攸h委政府領導下開展，這樣才能有效發(fā)揮維護當?shù)厣鐣伟驳淖饔谩．斍埃七M成渝經(jīng)濟圈警務合作也需要認真思考如何解決處理案件管轄原則與跨省警務合作之間關(guān)系的問題。當前警務合作的實踐已經(jīng)反映出各地公安機關(guān)之間緊密合作的動力減弱，需要有其他動力來共同促成各地更密切的聯(lián)系［7］。

（三）合作體制仍存問題

跨區(qū)域警務合作呈現(xiàn)出監(jiān)督不到位、激勵機制不足等問題，其主要原因在于跨區(qū)警務合作體制仍然有待完善。我國公安管理體制實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理模式，由于事權(quán)財權(quán)的劃分，合作中“塊”的作用能夠充分發(fā)揮，但“條線”方面的指導、監(jiān)督不足。堅實有力的自上而下指令性的三角協(xié)作體制還未形成，縱向到底橫向到邊的統(tǒng)一、完整的組織尚未架構(gòu)。理論上，相較于雙向需求型警務合作來說，協(xié)作型的警務合作更趨近于理想型的警務合作模式，但實踐中由于合作成員的共同上級機關(guān)指導性、監(jiān)督性沒有跟上，容易導致三角形的緊密合作體制難以真正建立。最終三角形的警務合作關(guān)系可能就會偏廢了一角，體制不健全的問題可能最終使原本理想的指導協(xié)作型警務合作陷于一維雙向警務合作關(guān)系困局，影響了警務合作的目標達成。由于警務合作體制統(tǒng)籌設計不足，部省、省市、市縣三級立體的警務合作系統(tǒng)尚未完全建立。區(qū)域警務合作表現(xiàn)出臨時性、零散性、碎片化的現(xiàn)象，常態(tài)化、模式化、制度化的戰(zhàn)略性警務合作統(tǒng)籌設計不夠。同時，由于警務合作體制不夠健全，對于過程管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、獎懲等制度則考慮不足，合作成員在沒有共同上級指導和領導情況下，作為利益相關(guān)方又無法實現(xiàn)互相監(jiān)督、自我監(jiān)督，最終可能形成無監(jiān)督的局面，警務合作監(jiān)督協(xié)調(diào)功能因此缺失。

（四）激勵機制不健全

獎懲激勵機制是警務合作良性運行的重要保障，是警務合作監(jiān)督的延續(xù)，是對積極合作和消極合作的明確評判與處置。由于缺乏自上而下的監(jiān)督，互不隸屬的成員單位又無法實現(xiàn)自我監(jiān)督，因此就不能建立激勵先進懲罰消極的“選擇性激勵”機制。警務合作中還存在縮水合作、辦而不急等落實力度不夠問題。區(qū)域警務合作效能要提升就應在各自履職和監(jiān)督機制基礎上建立激勵機制以及責任追究制度，以增強警務合作的約束力和執(zhí)行力。但已有警務合作實踐表明，由誰來制定規(guī)則、誰來執(zhí)行規(guī)則是警務合作面臨的難題。與監(jiān)督機制一樣，互不隸屬成員無法自我實現(xiàn)獎懲，自上而下可以實現(xiàn)監(jiān)督與獎懲，但條線又受塊的影響弱化了監(jiān)督激勵功能。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈警務合作的現(xiàn)狀

2020 年4 月成渝兩地省級公安機關(guān)聯(lián)合成立服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設警務合作領導小組，召開了第一次會議，雙方簽署了《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設22 條》和其他合作文件，為兩地開展跨區(qū)警務合作奠定了基礎，明確了合作目標。成渝雙城經(jīng)濟圈警務合作就此拉開大幕。

在宏觀層面，成渝兩地公安機關(guān)以齊心唱好“雙城記”、攜手建好“經(jīng)濟圈”為共同引領形成共建共治共享的警務合作理念，從講政治的高度深刻認識公安工作服務保障成渝經(jīng)濟圈建設的重要意義，明確兩地各級公安機關(guān)要重點從應對重大斗爭、防范重大風險、抵御重大挑戰(zhàn)等方面共同提升應對能力。同時，上級領導層也成立了專門的機構(gòu)來為成渝經(jīng)濟圈警務合作把方向、謀好局。截至2022 年3 月警務合作領導小組已召開三次聯(lián)席會議，深入研究成渝公安機關(guān)開展警務合作的具體舉措，總結(jié)兩地各級公安機關(guān)取得的有益合作經(jīng)驗，形成雙方警務合作共識。在政策支持方面，2021 年1 月四川省政府辦公廳與重慶市政府辦公廳共同印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈便捷生活行動方案》，2022 年1 月又發(fā)布《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈便捷生活行動事項（第二批）》，都對兩地公安工作合作提出明確支持。

在具體實施的微觀層面，成渝兩地警務合作在合作形式、執(zhí)法辦案協(xié)作、社會治理等方面也進行了有益探索，形成了良好的警務合作經(jīng)驗。在具體的合作形式上，兩地各級公安機關(guān)圍繞公安政務服務、刑事辦案協(xié)作、警務資源共享、公安隊伍建設等方面展開，一些市區(qū)公安機關(guān)還通過簽署“警務合作協(xié)議”來進一步深化合作，為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設營造便捷高效的政務環(huán)境。特別是在公安刑事案件協(xié)作方面，雙方就打擊重點違法犯罪形成合作共識，在案件管轄上精簡管轄權(quán)移交手續(xù)、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)。在證據(jù)提取運用上，雙方強化DNA、聲紋虹膜等刑事偵查技術(shù)方面的學習交流，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，同時探索刑事案件無障礙委托取證、證據(jù)互認，加強案件信息情報共享。兩地公安機關(guān)在刑事案件辦理上，在統(tǒng)一標準要求下共同推動了打擊犯罪的法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。在推動共建共治共享的治安治理新格局上，雙方公安機關(guān)就重大活動安保、重大風險化解深化工作銜接，在輿情防控、治安形勢研判方面強化連接，通過協(xié)同治理、快速反應為成渝經(jīng)濟圈建設營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。在公安大數(shù)據(jù)共享上，雙方以流動人口信息互通為抓手，通過兩地公安機關(guān)的數(shù)據(jù)交流研判，更加科學掌握人口變動規(guī)律，為公安科學決策提供有力的支持，同時在人口信息數(shù)據(jù)共享的基礎之上，進一步拓展大數(shù)據(jù)合作的覆蓋面，探索數(shù)據(jù)聚合、裝備整合、人才融合的警務合作新機制。

成渝兩地各級公安機關(guān)認真貫徹落實中央、省市關(guān)于成渝經(jīng)濟圈建設的部署，結(jié)合公安工作，推動警務合作不斷深化。經(jīng)過三年的不斷探索和努力，成渝警務合作通過明確的任務清單、行動清單、責任清單，將警務合作與具體公安工作結(jié)合起來，落實到具體行動中，構(gòu)建“區(qū)域發(fā)展、平安建設、最強服務、系統(tǒng)協(xié)作”警務合作共同體。雖然成渝雙城經(jīng)濟圈警務合作在不長的時間里已然取得了突出成效，發(fā)揮了積極作用，但毋庸諱言，由于成渝經(jīng)濟圈警務合作是不相隸屬的跨區(qū)域省級公安機關(guān)之間進行的全方位警務合作，因此，在警務合作中存在的協(xié)作意愿不足、聯(lián)動效應較疲弱、監(jiān)督反饋沒跟上等普遍性問題，以及影響這些問題的一些理念、法律規(guī)制、體制機制等深層次因素依然存在，這些都亟待深入探究和考量。

四、深化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈警務合作的路徑思考

深化成渝雙城經(jīng)濟圈警務合作需要從重塑理念、明晰原則、創(chuàng)新模式、優(yōu)化機制、拓展內(nèi)容等多個維度入手，探尋科學務實高效的創(chuàng)新路徑。

（一）重塑“共建共治共享”警務合作理念

跨區(qū)警務合作沒有科學的理念引領就難以達成警務合作的效果，要解決協(xié)作意愿不足的問題首先就要更新警務合作的理念。因此，成渝兩地各級公安機關(guān)必須從國家戰(zhàn)略的高度深入理解成渝經(jīng)濟圈建設的重大意義，擺脫單一化的思維模式。成渝經(jīng)濟圈警務合作必須樹牢“一體化”理念，強化“一盤棋”思維［8］，通過資源共享互利互助拓寬警務合作思路，通過資源整合并充分加以利用形成警務合作合力，切忌因某一地區(qū)的局部利益而影響協(xié)作的整體戰(zhàn)斗力。隨著成渝經(jīng)濟圈建設的不斷深化，兩地之間的社會生活關(guān)聯(lián)越來越緊密，社會公共安全等問題相互影響的程度和范圍也隨之更加緊密。因此，成渝兩地公安機關(guān)對警務合作理念的理解不能僅僅停留在類似“大協(xié)作”“大合作”的文字表述層面，要以具體公安業(yè)務工作為抓手讓公安民警實實在在地感受到警務一體化協(xié)作的良好效果。兩地公安機關(guān)要深度培樹“共建共治共享”的警務合作理念，以《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設22條》為前提，立足公安職能共同推出創(chuàng)新警務服務措施，推動生產(chǎn)要素流動更加合理，產(chǎn)業(yè)聚集更加高效，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供高質(zhì)量的警務保障。推動問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)，鼓勵支持毗鄰地區(qū)率先開展警務合作，推進區(qū)域社會治理共同體建設。從警務理念上，合作各方要秉持“共建共治共享”的開放警務合作理念，共同推動警務合作向更深層次、更廣領域、更高水平發(fā)展。

（二）明晰警務合作原則

如上所述，由于案件管理原則對跨省警務合作在一定程度上形成制約，現(xiàn)有的警務合作模式呈現(xiàn)出合作效率不高等問題，因此，需要進一步明確警務合作中屬地管理與執(zhí)法服務的原則來破解聯(lián)動效應減弱這一困境。成渝雙城區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略下的警務合作，不同于傳統(tǒng)的單方請求協(xié)助、個案協(xié)作、單警種單業(yè)務協(xié)作、應急警務合作等區(qū)域警務合作模式，它是一種“區(qū)域間互動多領域合作”［9］，服務于特定區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略需求。因此，成渝經(jīng)濟圈警務合作應當明確合作原則，形成合力，才能解決制度虛化、聯(lián)動效果不佳的問題，實現(xiàn)高質(zhì)量的警務合作效果。具體而言，一是堅持屬地管理與執(zhí)法服務相結(jié)合原則。在警務服務方面，重點關(guān)注經(jīng)常跨界流動或長期異地居住的共同管理與服務對象，通過信息共享實現(xiàn)成渝兩地公安管理與服務緊密銜接，暢通合作對接。在跨區(qū)辦案協(xié)作方面，以“全國公安機關(guān)跨區(qū)域辦案協(xié)作平臺”為基礎進一步深化成渝警務合作，通過“警力互駐、聯(lián)合設卡、分工協(xié)作”等聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤方式打破區(qū)域界限，將警務合作向基層一線延伸，提升跨區(qū)警務合作的效力。二是堅持互補互惠原則。要主動適應新時期社會治安立體化防控的新形勢，在警務合作中堅持互惠互補，細化合作的具體事項、運行規(guī)則等，明確兩地各類警務業(yè)務的辦理時限要求，實現(xiàn)分工合作、優(yōu)勢互補。互惠互補的警務合作要堅持圍繞成渝經(jīng)濟圈建設，以戶籍、交管、出入境等具體公安業(yè)務展開協(xié)作，統(tǒng)一服務標準，強化趨同服務，提升跨省辦理相關(guān)公安業(yè)務的便利性和規(guī)范性，將合作運行落實到具體的公安行政服務業(yè)務中，共同提升成渝公安行政服務管理水平。三是堅持及時高效原則。跨省犯罪的手段更新變化加快，對打擊這類犯罪提出了“快速反應、以快制快”的新要求［10］。在具體個案的處理上要更加強調(diào)尊重對方的合理意見，積極為對方的合理協(xié)作請求進行響應。同時，及時高效的跨省警務合作原則也是保障訴訟當事人合法權(quán)利不可或缺的內(nèi)容。

（三）完善警務合作模式

成渝經(jīng)濟圈警務合作是一項系統(tǒng)性、整體性的戰(zhàn)略工程，涉及到警務工作眾多方面，必須要有全局的統(tǒng)籌謀劃和科學的總體設計。當前成渝經(jīng)濟圈警務合作已經(jīng)進行了一系列的有益探索，但是仍需要通過完善警務合作模式來解決合作實踐中監(jiān)督反饋缺位等合作模式不健全的問題，具體來說可以從以下五個方面進一步完善警務合作模式。

其一，升級組織領導機構(gòu)。當前成渝兩地警方已經(jīng)通過聯(lián)席會、簽署《服務成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設22 條》等方式協(xié)調(diào)警務合作相關(guān)事宜，并且取得了初步成效。成渝經(jīng)濟圈是國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，高質(zhì)量的建設離不開高規(guī)格的領導機構(gòu)，所以有必要升級成渝經(jīng)濟圈警務合作的領導機構(gòu)，以現(xiàn)有的區(qū)域警務合作框架為基礎，可以考慮從公安部級層面升格現(xiàn)有的警務合作機制，按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的領導原則，成立成渝警務合作指揮機構(gòu)。在統(tǒng)一的指揮機構(gòu)領導下，在重點地區(qū)設置分支機構(gòu)，理順警務合作指揮專門機構(gòu)與各地原有指揮部門的相互關(guān)系。同時，在具體的警務合作調(diào)度層面要注意從兩地公安機關(guān)選拔協(xié)調(diào)能力強、綜合素質(zhì)高的人員，構(gòu)建層級明確的領導組織體系，并實現(xiàn)對合作區(qū)域內(nèi)所有公安機關(guān)的全覆蓋。此外，還要注意明確各層級的領導、聯(lián)絡員的工作崗位和職責，確保警令暢通，執(zhí)行有力，才能保證跨區(qū)警務合作高效有序。

其二，規(guī)范警務合作體系。跨區(qū)警務合作關(guān)鍵在于制定一系列警務合作規(guī)范及配套規(guī)定。成渝警務合作需要以“職責明確、規(guī)范有序、結(jié)構(gòu)完整、功能全面”為要求，聯(lián)合研究制定警務合作的章程，對合作雙方公安機關(guān)的權(quán)利義務以文本化的形式進行明確。規(guī)范組織協(xié)調(diào)、信息流轉(zhuǎn)、資源配置、警務保障等具體操作層面是執(zhí)行細則，確保成渝警務合作總體框架下雙方各級公安機關(guān)在思想認識上高度統(tǒng)一，在具體行動上一致明確，將警務合作的各項約定融入到具體的公安工作中，為深入推動成渝經(jīng)濟圈警務合作履行好各方的職責。

其三，著眼警務合作長遠規(guī)劃。跨區(qū)警務合作的生命力在于是否具有科學合理的長期規(guī)劃，成渝警務合作要立足當下，著眼未來，科學分析研判兩地不同城市未來對社區(qū)治安、打擊犯罪、基礎設施建設、警力配備等方面的需求，預留警務合作的發(fā)展空間。特別是需要結(jié)合成渝經(jīng)濟圈未來五年、十年的發(fā)展規(guī)劃，評估成渝經(jīng)濟圈發(fā)展未來可能面臨的社會形勢，制定相應的警務合作計劃，明確各個階段的實施步驟，注意將警務合作與成渝經(jīng)濟圈的發(fā)展有機結(jié)合起來，為成渝警務合作制定科學可行的路線圖。

其四，儲備警務人才資源。成渝地區(qū)分布多所國內(nèi)外知名的高等院校，既有西南政法、四川大學、電子科技大學等在法學、國家安全學、電子信息等學科領域頗具影響力的高校，同時有四川警院、重慶警院兩所專門的公安類本科院校，這是成渝地區(qū)重要的警務戰(zhàn)略資源。成渝地區(qū)經(jīng)濟圈的公安機關(guān)應當通過警務課題研究、學術(shù)交流、警務論壇建設等途徑加強同相關(guān)院校的合作交流。同時建立警務專家人才庫，并以此為依托，為公安機關(guān)在制定警務合作重大決策方面提供決策咨詢，進一步提升成渝警務合作重大決策的科學性和精準性。還要通過成渝地區(qū)公安警務資源與社會警務人才的共享共建，充分發(fā)揮社會科研資源對公安跨區(qū)協(xié)作工作的支持作用。

其五，注重警務文化建設。巴蜀文化底蘊深厚、同根同源，成渝地區(qū)具有警務文化建設的先天優(yōu)勢。在成渝經(jīng)濟圈警務合作的過程中，兩地公安機關(guān)應當充分利用各類文化平臺，推動成渝地區(qū)警務文化交流。充分挖掘公安內(nèi)部教育培訓資源開展互訪交流、專題培訓、戰(zhàn)術(shù)演練等活動。利用兩地豐沛的紅色文化、人文資源等共同打造黨建品牌、深化警民共建等活動。利用好互聯(lián)網(wǎng)、“兩微一端”等平臺傳播警務合作文化成果。通過多途徑傳播警務文化成果，促進成渝地區(qū)公安機關(guān)警務合作榮辱與共理念的形成，強化成渝經(jīng)濟圈警務合作的凝聚力。

（四）優(yōu)化警務合作機制

完善的成渝經(jīng)濟圈警務合作機制不是朝夕能成的，其本身亦是一項系統(tǒng)工程，在更新合作理念、明確合作原則、完善合作模式基礎上，還需要優(yōu)化完善相應的運行、保障、聯(lián)動、組織等一系列機制。

1.構(gòu)建集約高效的運行機制

成渝地區(qū)經(jīng)濟圈建設是國家戰(zhàn)略。因此，與之相應的警務合作制度和運行機制不僅要滿足當前服務成渝經(jīng)濟圈建設的需要，而且要立足警務合作的長遠規(guī)劃，這就需要科學高效的運行機制作為保障，以避免隨意性和盲目性。公安警務工作是保障成渝經(jīng)濟圈建設戰(zhàn)略的重要方面，因此成渝兩地公安機關(guān)要從經(jīng)濟發(fā)展大局出發(fā)，完善制度機制建設。要在《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設發(fā)展規(guī)劃綱要》的整體構(gòu)架之下，從情報資源互通、重大安保任務互幫、重大突發(fā)事件互援、優(yōu)勢警務資源互補等方面形成科學可行的運行機制，為區(qū)域警務合作工作的高質(zhì)量開展提供有力支撐，確保警務合作科學規(guī)范運行，共同推動成渝經(jīng)濟圈警務合作工作可持續(xù)發(fā)展。

2.搭建務實靈活的情報共享平臺

進入大數(shù)據(jù)時代，警務工作對情報信息的依賴越來越明顯，雖然各地公安機關(guān)都高度重視警務情報工作，但是各地關(guān)于情報建設的標準、要求、內(nèi)容不盡相同，存在數(shù)據(jù)平臺不統(tǒng)一，查詢使用權(quán)限受限等影響警務情報共享互通的問題。因此，在成渝經(jīng)濟圈警務合作中，兩地公安機關(guān)應當整合現(xiàn)有情報資源，盡可能相互開放情報數(shù)據(jù)的查詢權(quán)限，構(gòu)建區(qū)域共享情報信息機制。通過靈活務實的警務情報共享機制，賦予各級主體及時溝通、相互協(xié)作的權(quán)限，避免冗余的數(shù)據(jù)查詢程序，提升跨區(qū)警務合作效能。

3.創(chuàng)新豐富多樣的交流聯(lián)動形式

目前，國內(nèi)跨區(qū)警務合作已經(jīng)在京津冀、長三角等地區(qū)展開，但是尚沒有形成固定的模式供全國其他地區(qū)復制借鑒。從開展跨區(qū)警務合作的實踐來看，主要集中于案件協(xié)查、案犯追緝、線索通報等傳統(tǒng)的內(nèi)容，警務交流聯(lián)動的形式不夠豐富。成渝經(jīng)濟圈警務合作不僅要就傳統(tǒng)的協(xié)作內(nèi)容形成自己的有益經(jīng)驗，還要在情報研判、形勢分析上進一步豐富合作形式，更需要在新型犯罪偵防、高精尖警務技術(shù)研發(fā)方面開辟新的合作路徑。在常規(guī)性的年會例會之外，可以借助網(wǎng)絡技術(shù)開展警務工作專題研討，針對疑難案件邀請兩地專家聯(lián)合網(wǎng)上會診，通過探索多種途徑的合作聯(lián)動方式，創(chuàng)新成渝兩地公安機關(guān)的聯(lián)系形式，實現(xiàn)良好的警務合作互動效果。

4.形成立體互聯(lián)的組織保障體系

考察警務合作實踐，可以發(fā)現(xiàn)各地對激勵機制的重視不足，具體表現(xiàn)在警務合作文件中幾乎很難找到以激勵機制調(diào)動合作主體積極性的相關(guān)內(nèi)容。從警務合作的效果最優(yōu)化的角度出發(fā)，不僅需要在合作協(xié)議中通過明確警務資源配置、各方權(quán)利義務等正向引導，還需要通過制定激勵機制來反向激發(fā)各方合作的主動性，保證“合作博弈”能夠重復。僅僅通過省級公安機關(guān)簽署合作文件難以實現(xiàn)真正意義上的區(qū)域警務合作。因為區(qū)域警務合作是一項系統(tǒng)工作，要更注重將協(xié)作的觸角延伸到基層公安機關(guān)，從而形成協(xié)作網(wǎng)絡，促進不同地區(qū)無縫銜接，保障不同警種之間高效配合。因此，需要建立動員機制，通過宣傳警務合作的重要意義調(diào)動雙方成員單位參與警務合作的積極性，明確對口對等、分級對等的協(xié)作職責，為和諧有序的警務合作提供堅實基礎。此外，跨省警務合作必然要面臨的一個重要問題就是不同省市之間警務資源發(fā)展是不平衡的。因此，如果沒有良好的組織保障機制，警務資源豐富的成員長期處于資源輸出的位置就會失去合作的動力。這就要求合作主體之間建立有效利益補償機制，明確規(guī)范的財政支付制度，以規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移來解決警務資源不平衡問題，通過實現(xiàn)公平保障合作各方的積極性。

（五）拓展警務合作內(nèi)容

傳統(tǒng)的區(qū)域警務合作一般以基礎保障性警務合作、專項性警務合作、大型聯(lián)合警務合作三種內(nèi)容為主。成渝經(jīng)濟圈警務合作要吸收當前警務合作實踐的有益經(jīng)驗，在傳統(tǒng)警務合作內(nèi)容的基礎上進一步突出重大風險聯(lián)防、重大案件聯(lián)辦、重大安保聯(lián)動等重點警務工作。同時，更要注意結(jié)合兩地具體實際，圍繞治理體系治理能力現(xiàn)代化，在重大事項聯(lián)合會商，重點工作協(xié)同配合等方面繼續(xù)拓展警務合作新內(nèi)容。

具體來說，一是政務服務進一步融合。推動戶籍業(yè)務網(wǎng)絡通辦、異地可辦，共享流動人口信息。道路交通安全管理通過事故協(xié)同救援、異地違法案件協(xié)同辦理、優(yōu)化交管業(yè)務辦理流程等實現(xiàn)同步聯(lián)動和出入境管理服務同城化。二是治安管理進一步強化。對跨區(qū)域警情、案事件和安全穩(wěn)定風險等形成情報信息定期通報制度，建立突出風險隱患共享數(shù)據(jù)庫，對流動人口實行跨區(qū)域精準管理。三是聯(lián)手打擊重點犯罪。對破壞市場經(jīng)濟秩序、新型電信網(wǎng)絡詐騙、涉黑涉惡、涉毒、破壞環(huán)境資源保護等重點犯罪建立完善的案件通報和聯(lián)合專案偵辦機制，協(xié)同打擊，重點整治。四是建立行政執(zhí)法協(xié)作體系。圍繞執(zhí)法標準體系、執(zhí)法協(xié)作機制、執(zhí)法管理措施等明確統(tǒng)一的標準，提升成渝公安機關(guān)行政執(zhí)法效能，協(xié)同加強網(wǎng)絡違法有害信息處置、國際執(zhí)法合作、共同保護對外開放通道安全。五是推動警務資源共享。公安大數(shù)據(jù)權(quán)限開放互通后，要優(yōu)化交界區(qū)域警用設施共建共享，要共建共享警務專業(yè)人才庫，更好培養(yǎng)兩地警務合作人才。

總之，在深化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈警務合作過程中，兩地公安機關(guān)要始終堅持“共建共治共享”的警務合作理念，推動警務合作在合作領域、合作水平上更加深入，為警務合作提供更多的可復制、可借鑒的有益經(jīng)驗，為成渝雙城經(jīng)濟圈建設這一國家戰(zhàn)略營造良好的法治環(huán)境，提供更加堅實的警務保障。