預算績效評價結果應用的現實困境與優化策略

張臻玲

一、前言

新《中華人民共和國預算法》實施后，強化了對預算績效評價的實施和應用。預算績效評價結果主要包含項目和政策實際完成情況與績效目標的對比衡量，預算支出進度和績效實現程度的雙重情況，以及資金使用的經濟性、效率性和效益性，并將以上信息反映在績效評價報告中[1]。目前，我國績效前評價工作尚處于起步階段，部分地區對此項工作進行了探索。如上海閔行區2008 年開始就以結果為導向進行預算編制改革，并將預算績效評價報告在政府網站上公示，北京市從2010 年開始開展績效前評價工作，并根據評價結論決定是否支持項目開展。福建省在新預算法實施后，通過福建省財政績效評價中心統籌開展績效評價工作，并開展了實踐，針對2021 年新增立項1—9 月的69 項省級財政專項資金，首次開展了事中績效評價，促進了績效評價結果在預算管理過程中應用。預算績效評價結果的應用有利于強化責任傳導、加強社會監督，提升績效管理水平[2]。然而當前，預算績效評價結果應用暴露出一些問題，如績效前評價與預算編制的時間銜接不夠緊密、績效前評價觀念普遍欠缺、績效前評價結果未能有效應用等，制約了預算績效評價對預算的方向積極作用。因此，本文詳細剖析預算績效評價結果應用面臨的困境，并提出針對性的優化策略，以期為預算單位科學有效運用預算績效評價結果提供參考。

二、預算績效管理結果應用的重要意義和主要方式

（一）重要意義

預算績效管理結果應用具有重要意義。一方面有利于優化財政資源配置，實行科學有效的預算績效評價，能夠提升預算管理水平，強化項目單位資金支出責任，優化公共資源配置，節約公共支出成本，促進財政資金的合理配置和提高公共產品的服務質量預算績效評價[3]。另一方面有利于完善全過程績效管理體系，預算績效評價結果應用是全面實施預算績效管理的起點，是預算績效管理閉環系統的落腳點。另外，在預算決策和問責中應用績效評價結果可以提高資金使用效益、強化工作人員的責任意識，通過建立績效評價結果公開透明機制消除政府和公眾之間的信息不對稱，提升政府公信力[4]。

（二）主要方式

目前，預算績效管理結果應用的方式包括結果、結論、數據、報告等。根據國家和各省預算績效管理結果應用的相關規定，預算績效管理結果應用的主要方式大致可以分為以下幾種，分別是績效評價發現問題的反饋與整改、財政支持政策的完善、評價結果與預算決策掛鉤、評價結果的報告與公開、對被評價主體激勵約束，以及實施問責等[5]。預算績效結果應用的目的是通過多種應用方式形成合力，充分發揮預算績效管理在提高財政資金配置效率和使用效益上的作用。

三、預算績效管理結果應用的現實困境

（一）預算績效評價結果應用制度不完善

在預算績效評價結果應用中，應用制度仍不完善。一是預算編制與績效評價之間存在時間差。在預算管理過程中，績效評價結果的應用，是在下一年度的預算編制與決策，從而出現預算編審與績效評價時間錯期的問題。由于間隔一個年度，加之其他因素影響，績效評價結果運用下個年度預算決策明顯不合理[6]。二是部分“剛性”支出無法應用評價結果。部分項目支出是政策性剛性支出，或是為補貼特定人群、扶持特定行業而設置，財政部門和預算單位無法根據績效評價結果的優劣進行預算的增減調整。三是項目的延續性問題。實踐中，預算項目涵蓋一次性項目、經常性項目和跨年度項目。特別對于一次性項目，績效評價結果做出時，此類項目已經結束，并且以后年度不再安排，結果運用不存在基礎。將評價結果用于調整該預算單位的其他項目預算，顯然更不合理。

（二）預算結果應用依據的指標體系不完整

預算績效評價結果的應用，最重要的就是相關的指標體系，按指標體系進行應用，更加科學合理。但目前，仍存在指標體系不完整的窘境：首先，財政部門與管理部門對預算績效管理的宣傳與重視不夠，從而不能建立完整的預算執行績效體系。哪怕一些部門在自身發展的需求時，根據各自部門的特征制定了相關的評價標準，但由于部門的局限性，導致評價體系存在很大的片面性，進而不能進行實時的推廣與普及[7]。其次，由于評價指標體系的缺失，績效人員進行績效數據更新時，往往根據固定的客觀材料，對相關的預算進行主觀分析與判斷，使其最終的評價結果與實際數據存在較大差異。最后，由于不同事物之間存在的差異性，導致績效管理評價人員之間，在缺乏具體有效的條件下，對事物的定性問題存在分歧，進而得不到相關單位與社會各界的承認，一定程度上影響了預算績效在管理中的公信度。由此，將導致預算執行和結果應用過程中的證據收集難，管理風險大，以及部門預算執行績效評價的尺度難以判斷，最終將影響預算績效管理結果的應用。

（三）績效評價結果應用落實困難

《預算法》明文規定，各地財政部門也紛紛出臺績效管理結果應用辦法。然而，政策的出臺僅僅將目標錨定于頂層設計，缺乏具體操作性規程，或者具體操作程序表述較為籠統，各地無可行性辦法將政策真正落到實處。比如，多地區出臺預算績效管理結果應用相關規定，明確結果應用的方式為完善政策、與預算掛鉤、激勵約束等。但是辦法只做了原則性表述，具體如何與預算編審掛鉤，該辦法并未給出具體方案，這恰是實踐中的難點。評價結果應用于預算編審，這將根本性影響財政資源配置的方式，打破固有的資源分配格局，很大程度上觸動預算單位的原有資金管理方式，預算單位將面臨新的預算管理挑戰[8]。實踐中，一些部門以“評價結果與實際不吻合”、“社會效益難以進行貨幣化價值衡量”、“資金減少會影響公共服務水平”為由，千方百計規避評價結果與預算掛鉤，而相關政策辦法并未給出此種情況下的解決方案。

（四）評價結果科學性權威性欠缺

預算績效信息的質量，強調數據可信度對于地方政府績效信息使用者的重要性。但當前績效評價實踐中，第三方機構出具的評價結論彈性較大。評價指標主觀性較強，一方面，產出指標和效果指標量化困難，據此設置的評價體系科學性不足；另一方面，數據采集時缺乏有效的控制措施，管理類指標的評價往往存在較強的主觀性[9]。綜上，導致評價結果欠缺權威性和科學性。比如，績效評價實踐中，第三方多為會計師事務所及部分咨詢機構，知識領域過于單一，不具備科學衡量項目效益的理論基礎。部分第三方把績效評價做成了財政監督檢查，反饋的問題多為項目管理制度健全性、資金使用規范性問題。資金使用效益不易量化，對資金使用效益的關注，經常借助于簡單的問卷調查或主觀判斷草率打分評價。提不出創新性、實質性的建議，反饋的相關建議缺乏建設性和可操作性。評價的側重點與資金使用單位關注的側重點不一致，指標體系不夠科學、完整。

四、強化預算績效結果應用優化策略

（一）增強預算績效管理責任意識

當前，預算單位普遍存在對績效評價工作重視不夠的情況。通常，預算單位認為預算績效評價結果與部門預算編審掛鉤存在困難，評價結果不會影響部門的既得利益。由于激勵和懲罰機制匱乏，預算單位績效管理人員會主觀認為績效評價工作是額外任務，因此敷衍差事，影響了評價數據的有效性和科學性[10]。因此，從實踐層面看，當前應著力做好以下兩方面工作。一是大力提高預算績效管理責任主體的績效意識。各級政府財政部門應牽頭加大對各預算單位在績效意識養成和結果運用方面的培訓工作力度，這是正確運用績效評價結果的前提，更是全面實施預算績效管理的基礎。二是明確預算績效管理培訓的目標。由以往聚焦于對政策的解讀、對實務操作的分析、對案例的解剖，轉向對預算單位內控、績效評價現場調研、績效評價結果分析，績效技能提升、結果應用技術等。

（二）落實績效管理結果公開制度

建立將績效管理結果向黨委政府、向人大報告制度。財政部門應將績效目標、績效評價結果隨預決算草案向人大報告。提升評價結果公開公示力度，除涉及國家秘密機密外，所有績效評價報告都要按照相關規定予以公開，主動接受社會公眾監督。同時。評價結果應用的情況也要進行公開，特別是加大網絡公開力度，倒逼預算單位績效管理工作質量，形成良好的績效宣傳氛圍。

（三）完善績效評價結果應用機制

目前部分地方政府出臺了有關績效評價結果應用的相關辦法，但各地辦法不一、要求不同，至今尚缺一部全國性統一的“預算績效評價結果應用管理辦法”。因此，完善績效評價結果應用的法律保障和配套機制建設在當下顯得尤為必要，也要健全當前的會計管理系統、明確預算管理中的績效目標編審和績效評價中的指標體系設計等，可以在以下方面實現突破：一是首先出臺一部全國性統一的預算績效評價結果應用法，為績效評價結果應用提供法律支撐，并構建適合中國預算管理模式、政治體制的結果應用實施細則。二是提升績效審計監督力度，加大資金支出產生效果的監督，重點關注績效評價質量和評價結果運用情況。三是建立本級績效管理工作專班或領導小組，發揮多部門職能合力。

（四）前置績效評價結果應用

設置前置條件，將績效評價結果應用從事后轉向事前事中，化解結果應用的滯后性問題，搶占結果應用主動權，創新預算績效管理思路。例如，在績效自評活動中，一是對不提報績效自評材料的預算單位，財政自評抽查評分為零。二是對財政抽查評分為零的單位，在安排的當年預算資金中直接調減部門預算撥款，不再等待下個預算批復期。這樣做的結果必然會倒逼預算單位，從財政主抓績效自評工作，到部門主動開展自評、主動報送材料的轉變。將績效評價結果應用前置，必將會大力推動預算績效管理工作跨越式提升。

（五）績效評價結果融入中期預算編審

當前我國中期預算編審正在推進中，中期預算編審周期跨越多個預算年度，三年期滾動預算編制已開始試點。在編制滾動預算模式下，績效評價結果更加具備應用基礎和潛力。在中期預算模式下，政府各部門被賦予更大的資源配置決策權和資金使用責任，根據年度績效評價的結果，可以及時糾偏，及時調整政策和項目的方向，調控資金支出進度，對績效評價結果進行有效運用，有效解決了年度預算模式下績效評價結果應用與預算執行的時間錯期問題。在中期預算模式下，績效動態化管理得以實現，進而為績效評價結果的應用提供了基礎和保障。另外，可將事前績效評估結果作為長期經濟目標和計劃編制的依據，與本地社會經濟長期規劃掛鉤，并且根據規劃執行的進度全程跟蹤監控并對比最初評估結論及時進行糾偏。

（六）推進部門整體績效評價

實踐中，績效評價結果應用較好的地區，評價對象都不僅局限于項目評價，而是更多地把重點放在了部門整體績效評價。推進部門整體評價工作應著力于以下幾方面。一是給予預算單位更多資源配置自主權，最大限度調動其積極性。可以借鑒英美一些預算績效評價比較成熟的國家這方面的先進經驗。在英國，預算部門直接設置戰略目標和職責目標，并設置相應的指標評價體系。二是部門整體支出績效評價，應首先在國家公共服務部門推行。公共服務部門職責實質上是政府分配給各部門的產出和績效任務，政府財政部門給予公共服務部分相應的財力，而該部門則負責使用此財力完成部門職責規定的產出和績效任務，實現預算資金的貨幣價值。相對于其他部門，公共服務部門的產出和效益更易于貨幣化衡量，從而為績效評價結果應用奠定了基礎。三是與部門預算掛鉤，將評價結果體現在部門整體預算的調整中。

五、結語

新《預算法》實施后，預算績效評價的實施和應用得到了高度重視。經過近幾年的實踐，預算績效管理全面推進，制度建設和管理模式不斷完善，績效前評價工作在實際工中得到了廣泛應用。然而當前，“評價易、應用難”現象仍然突出，評價結果應用財政管理實踐、提升預算績效水平依然存在薄弱環節。主要存在預算績效評價結果應用制度不完善、預算結果應用依據的指標體系不完整、績效評價結果應用落實困難、評價結果科學性權威性欠缺等困境。面對這些這些困境，預算單位在績效評價過程中，可以從增強預算績效管理責任意識、落實績效管理結果公開制度、完善績效評價結果應用機制、前置績效評價結果應用、績效評價結果融入中期預算編審、推進部門整體績效評價等方面采取措施。以更好通過績效評價結果應用，完善全過程績效管理體系，優化財政資源配置，提升績效管理水平。

引用

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