新時期公路建設用地政策的思考

文/圖 四川省交通運輸廳建設管理處 趙剛 戚吉

建設用地供需的矛盾是一個長期存在的問題。隨著土地管理理念的變化，公路建設用地的問題也發生了改變，公路建設用地管理機制需要重新磨合。

土地是經濟社會發展的根本，然而長期以來，為維系國民經濟的持續快速增長、維持地方政府的財政收支平衡，形成了過度依賴土地要素投入的經濟發展模式，國有建設用地年供應量逐年攀升，從2003年的28.6萬公頃增加到2021年的69.0萬公頃。

土地政策則陷入“促發展”與“保安全”的兩難境況，既要保障經濟建設巨量用地，又要嚴守耕地紅線和改善生態環境。但實際上，一方面我國存量用地粗放投入、低效利用現象突出，可新增建設用地的國土面積僅占全國陸域總面積的1.1%，且大多分布在邊疆地區，進一步擴容開發建設空間極為有限。另一方面，紅線內耕地總體質量還不夠高，四等及以下耕地占比69%，部分耕地布局零散分割，后備可開發新增耕地潛力也有限，危害生態環境的氮磷氟等傳統化工污染物逐步受控，但有機合成物、內分泌干擾物、微塑料、變應元等新污染物層出不窮，生態本底仍脆弱，污染威脅仍突出。因此，建設用地供需的矛盾未來勢必更加突出且長期存在。

用地報批不夠適應、供地政策缺少支持等問題，成為公路建設實施中遭遇的更加“剛性”的土地管理政策制約。

土地管理理念的變化

圍繞土地依賴過度、土地資源緊張、土地利用低效等越來越尖銳的問題，歸根結底是緣于經濟發展模式遭遇了瓶頸，土地開發利用的形勢已發生重大變化。隨著新發展理念的不斷深化和發展模式的持續轉型，土地管理也要從根本上進行調整。

土地資源內涵向“新定位”轉變。土地的定位從“經濟要素”轉變為“自然資源”，主要區別在于土地作為要素，側重于可開發性，主要體現了對生產活動的承載，務求通過不斷供給土地、變現價值，滿足經濟發展的要素保障需求；而土地作為資源，側重于稀缺性，體現了對人類生存、生活、生產活動的綜合承載，務求通過提高勞動生產率，使土地資源增值增效，從粗放利用轉變為集約節約利用，以有限的土地滿足經濟發展、生態安全、糧食安全等多種需求。

土地管理體制向“新序列”轉變。土地是發展與安全、擴張與限制等矛盾的交匯點，“土地制度是第一位重要的”。在習近平新時代中國特色社會主義思想的理論體系中，土地的管理體制隸屬于“生態文明建設”，表明了我國已決心從經濟社會發展的最根本承載物“土地及其涵養的自然資源”著手，扭緊這一關鍵閘門，推動發展路徑從根本上轉變，摒棄無度消耗自然資源、長遠發展不可持續的傳統“工業文明”，建立人與社會、人與自然和諧共生、良性循環、永續繁榮的人類文明新形態。

土地法規體系向“新重心”轉變。隨著《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例的修訂，土地法規體系的重心也進行了調整，總體上統籌更加集中、調控更加精準、管理更加剛性，主要是：耕地保護由數量到質量，體現數量、質量、生態并重，補充耕地必須占一補一、占優補優、占水田補水田，實行建設用地減量化管理，提高土地利用效率；土地管理由分散到集中，建立以“三區三線”為主要內容的國土空間規劃體系，構建全國國土空間“一張圖”，并將涉及占用生態保護紅線和永久基本農田的情況收歸國務院審批；利用審查由粗略到精細，衛片執法手段進一步增強，用地管控更加精準，違法用地問責力度和處罰標準也得到大幅提高。

當前公路建設用地存在的問題

《中華人民共和國土地管理法》修訂后，公路建設實施中遭遇更加“剛性”的土地管理政策新環境，出現了用地報批不夠適應、供地政策缺少支持等問題，對公路建設造成一定制約。

用地報批不夠適應

進度周期不適應。公路作為線形工程，幾乎不可避免占用基本農田或生態紅線，致使公路建設項目用地審批層級高、環節多，履行用地手續辦理程序時間相對漫長，從用地預審到取得用地批復需要2年至3年，其中用地預審耗時9個月至12個月，用地報批耗時11個月至22個月。而公路基本建設程序從確定用地紅線開始，僅需3個月至6個月時間即可具備開工建設條件，因此，公路建設進度普遍受用地手續“卡脖子”。

報批規定不適應。公路路線在設計過程中，是經可研階段、初設階段、施設階段而逐步穩定的，期間產生調整變動難以避免。但按照用地審批規定，一個項目只能一次報批且不允許變更。因此，公路建設用地往往不能使用不夠穩定的初設用地紅線，只得推遲用地報批啟動時間，建設過程中變更占用的土地在建成后申辦土地證時也無法按實際確權，遺留產權糾紛隱患。

隨著新發展理念的不斷深化和發展模式的持續轉型，土地的定位從“經濟要素”轉變為“自然資源”。

供地政策缺少支持

耕地占補平衡指標緊缺。公路項目所需用于占補平衡的耕地數量較大，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充。但因土地指標總體緊缺、土地整治標準和費用較高、指標交易平臺尚未建立等原因，耕地占補平衡普遍困難、補充耕地潛力始終受限，部分重大項目仍受制約。

提檔升級預留不足。公路在建成運營后，會根據交通量增長情況逐步擴容，但自然資源部門按規定將緊鄰公路用地界限的土地開墾整理為儲備耕地或永久基本農田。因此，公路擴容用地的提前儲備缺少政策支持，若非可占用永久基本農田的重大項目，則后續提檔升級將受到限制。

認識與思考

公路建設用地政策具有兩面性

當前土地管理政策總體上是限制性的，限制的程度受促發展與保安全雙重任務動態變化的影響，具有嚴控與放松的兩面性。公路建設一方面發揮促投資、穩增長的積極作用，另一方面也存在產能過剩、粗放擴張的固有問題。修訂后的《土地管理法實施條例》明確規定納入國高網、國道網、省高網的項目可以占用永久基本農田，而對普通省道、農村公路則采取嚴控態度。同時，受國際局勢深刻變化和疫情持續蔓延的影響，有針對性的加大基礎設施建設投入，將成為穩定經濟的常選項，相應的用地政策也將更多呈現出較為頻繁變動的短期政策、行業政策和區域政策。因此，交通行業主管部門在公路用地管理中需更加注重及時跟進掌握用地政策“嚴、松、放”的變化，抓住適時推進項目建設的契機。

公路建設用地“邊建邊報”的傳統模式與土地政策的新形勢存在諸多不適應，需要重新磨合。

公路建設用地管理機制需重新磨合

公路建設用地“邊建邊報”的傳統模式在當下難以為繼，與土地政策的新形勢存在諸多不適應，需要重新磨合。行業主管部門、項目建設單位、相關從業單位也需各盡其責、形成合力。

土地是經濟社會發展的根本，國有建設用地年供應量逐年攀升，從2003年的28.6萬公頃增加到2021年的69.0萬公頃。

爭取土地政策傾斜。公路建設項目用地問題突出，除了把握短期政策的窗口，更需爭取長期政策的傾斜，在對用地優先級、占地合法性認定、土地精準管控等主要核心矛盾進行深入研究商討的基礎上，確定允許重點公路用地“變更報批”“分批報批”“在預審規模控制下先占后批”的可行方案。

完善行業間協調機制。隨著用地制約越來越突顯、用地管理越來越精細、工作來往越來越密集，公路建設項目有關用地的協調需求呈現出多層次、多樣化、高頻次的特點，為了方便相關單位在項目規劃、建設推進、技術方案、數據庫、政策庫等方面越來越密切的動態交互，除了建立交通運輸與自然資源主管部門間“省、市、縣”三級協調機制外，覆蓋行業、項目的管理機制和平臺系統也需逐步協商搭建。

提升公路建設用地管理能力。公路建設各主體需加強“內功”修煉，努力改善公路建設用地管理能力，減少不必要的路線變更，適應當前“剛性”的土地管理政策：項目儲備工作需緊密對接國土空間規劃，前期工作儲備至初設深度，盡可能提供詳細的路線方案矢量圖，確保項目用地有指標、落地有通道；項目管理工作需增強合法用地意識，不過度干擾設計咨詢工作的中立性，無特殊情況原則上不對路線方案進行較大調整；項目地勘工作需確保費用充足、周期適宜、數據扎實、結論可靠，能真正有效支持設計；項目設計工作需加強“用地選線”，確保各階段設計方案的穩定、連貫。