農村中小銀行關聯交易管理改進策略

劉偉明

近幾年，農村中小銀行關聯交易違規行為頗為嚴重，原因之一是農村中小銀行關聯交易管理機構運行中存在一系列問題。

農村中小銀行關聯交易管理機構及其運行機制

農村中小銀行關聯交易管理機構包括董事會、董事會下設的關聯交易控制委員會和隸屬于經營層的關聯交易日常管理部門，需要分別加以討論。

現代商業銀行普遍建立了以董事會為決策核心的現代公司治理機制。當下，作為農村中小銀行主體的農村商業銀行和村鎮銀行基本上都設立了董事會。農村中小銀行關聯交易管理機構主要是董事會。然而，董事會畢竟是一種通過會議形式行使權力的公司治理主體，金融監管部門對農村中小銀行董事會職責要求的多重性以及董事會自身作為公司治理結構中的執行主體涉及事務的繁雜性決定了董事會無法有效履行關聯交易管理事務。董事會通常適合對已經形成的議案進行討論和表決，這就要求董事會必須授權其他公司治理主體就相關議案的形成及初步審查做出判斷。實務中，眾多農村中小銀行的關聯交易管理事務，一般由董事會下設的關聯交易控制委員會承擔。

專門委員會的主要職責是提前研究和審查相關問題，為董事會決策發揮咨詢和建議的作用。《商業銀行公司治理指引》第二十三條規定，關聯交易控制委員會等董事會專門委員會除向董事會提供專業意見外，還可根據董事會授權就專業事項進行決策。然而，值得注意的是，《銀行保險機構公司治理準則》卻刪除了上述規定，并在第四十四條第二款特別強調，公司法規定的董事會職權原則上不得授予董事長、董事、其他機構或個人行使。

就經營層而言，農村中小銀行一般不設立專門的關聯交易管理部門，只是將關聯交易日常管理職能配置在辦公室和合規管理部門。然而，根據《銀行保險機構關聯交易管理辦法（征求意見稿）》第三十九條第三款規定，農村中小銀行應當在經營層設立跨部門的關聯交易管理辦公室，成員應當包括合規、業務、風控、財務等相關部門人員，并明確牽頭部門、設置專崗，負責關聯方識別維護、關聯交易管理等日常事務。該款規定彌補了當下經營層下設關聯交易專門管理機構的空白。農村中小銀行關聯交易管理機構的有效運行，需要清晰的運行邏輯及管理機制。

事前防范機制。加強關聯交易管理首先應從完善公司治理結構中有關關聯交易管理的機制做起。在董事會、關聯交易控制委員會、關聯交易管理部門之間科學分配關聯交易管理權限，是預防非公允關聯交易行為的前提。在此基礎上，通過有關關聯交易程序性環節的規范化操作，明確上述主體在各程序環節中的權利義務關系，從制度和流程層面過濾非公允關聯交易行為的發生。

事中判斷機制。關聯交易管理要求銀行遵循實質公平原則，需要在每筆關聯交易的審查、審批和執行過程中嚴格落實，對董事會和關聯交易控制委員會及其組成董事、關聯交易管理部門及其經辦人員的專業水平和工作經驗要求極高。上述組織及人員在關聯交易管理過程中，應在區分一般關聯交易和重大關聯交易的基礎上重點關注重大關聯交易。須建立關聯交易管理操作的事中判斷機制，從而制止非公允關聯交易行為的發生。

事后追責機制。若事后沒有責任追懲機制，關聯交易監管的各項規定就會流于形式。實務中，無論是金融監管部門，還是農村中小銀行自身，都需要加強對董事會、關聯交易控制委員會、關聯交易管理部門的責任認定和追究。全方位、多層面落實關聯交易管理機構事后追責機制，能夠真正避免農村中小銀行非公允關聯交易行為的發生。

農村中小銀行關聯交易管理機構運行過程中存在的主要問題

在當前關聯交易違規行為較為嚴重的形勢下，金融監管部門加大了對關聯交易管理機構運行問題的現場檢查和處罰力度。關聯交易行政處罰案件背后的諸多細節，暴露出農村中小銀行關聯交易管理機構運行中的諸多問題。

關聯交易控制委員會組成“殘缺不全”。現行金融監管規則對關聯交易控制委員會的組成要求十分嚴格。《商業銀行公司治理指引》《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》《銀行保險機構公司治理準則》《銀行保險機構關聯交易管理辦法（征求意見稿）》都規定，農村中小銀行關聯交易控制委員會必須有獨立董事參與并擔任負責人。《農村中小銀行機構行政許可事項實施辦法》（中國銀保監會令2019年第9號）等相關金融審慎監管規則對獨立董事的任職資格作出明確規定，要求農村中小銀行的獨立董事既要“獨”（即獨立性）又要“懂”（即專業性）。獨立董事在一家農村中小銀行累計任職不得超過六年，一名自然人最多同時在五家境內外企業擔任獨立董事，且不得在超過兩家商業銀行同時擔任獨立董事。為數不少的農村中小銀行為此無法引入合適的獨立董事，導致關聯交易控制委員會成員的構成“殘缺不全”，直接影響了關聯交易控制委員會的有效運行。

關聯交易管理機構運行制度“先天不足”。一方面，缺少董事會和關聯交易日常管理部門有關關聯交易管理的制度內容。董事會作為關聯交易管理的最終責任主體，經營層下設的關聯交易日常管理部門作為關聯交易管理的實際執行主體，兩者都需要具備明確的職責權限，但是當前農村中小銀行普遍未在公司章程和其他內部管理制度中對關聯交易管理的權限和職責做出專門規定。另一方面，有關關聯交易控制委員會的制度照搬照抄金融審慎監管規則。現行金融審慎監管規則有關關聯交易控制委員會的規定主要體現在《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》第二十四條和第二十五條。屬于原則性規定，在實務中缺乏可操作性，需要農村中小銀行制定具體的實施細則。但多數農村中小銀行未根據自身情況去設計關聯交易控制委員會的運行規則，只是應付式地將《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》等有關文件的內容直接“套用”在本行制度文本中。

關聯交易管理機構履職“缺少光照”。農村中小銀行關聯交易事項可謂經營管理活動中的重大事項，有關關聯交易決策和執行過程都需要全面控制和監督。但現實中，關聯交易管理運行中存在一些問題。一是關聯交易管理機構責權細化不足。《銀行保險機構關聯交易管理辦法（征求意見稿）》第三十九條修補了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》對關聯交易管理機構職責權限上缺乏規定的漏洞，但是沒有清晰的流程指引作為配套措施，責任體系落地仍是一句空話。二是關聯交易管理形式化。金融監管部門現場檢查活動每年發現大量并不復雜的問題，農村中小銀行內部卻發現不了，甚至存在隱瞞現象。現有金融審慎監管規則只評價董事、監事和高級管理人員，缺少對關聯交易管理機構系統的履職評價。三是關聯交易管理機構履職的信息披露簡單化。原中國銀監會2007年7月3日公布的《商業銀行信息披露辦法》（中國銀監會令2007年第7號）和《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》都缺少對關聯交易管理機構決策和執行過程進行披露的規定。履職信息披露過于簡單直接影響了對履職的實質性監督。

改進農村中小銀行關聯交易管理機構運行的政策建議

合理分配董事會和關聯交易控制委員會責權利。鑒于農村中小銀行董事會召開時間的周期性特征，有必要通過董事會授權的方式合理分配關聯交易管理權限，強化關聯交易控制委員會行使權力的日常性、程序性機制。《銀行保險機構公司治理準則》第四十四條第二款“一事一授”的授權方式似可適當變通，至少應允許通過公司章程規定或董事會決議的方式，在一定時間范圍內授權關聯交易控制委員會行使特定的關聯交易管理權限，同時保留董事會對關聯交易控制委員會有關關聯交易管理事項的部分事前審批權、事中監督權和事后追責權。

強化關聯交易控制委員會履職體系建設。農村中小銀行應牢固樹立以關聯交易控制委員會為核心的關聯交易管理機構運行體系，從關聯交易控制委員會組成人員的選任、履職考核、履職回避、責任追究，到關聯交易控制委員會的召集程序、議事規則、決議事項的信息披露等方面，系統構建關聯交易控制委員會履職體系建設。特別是在履職評價和責任追究事項上，農村中小銀行不僅要對關聯交易控制委員會組成人員進行履職考評和責任追究，還應對關聯交易控制委員會的運行績效進行系統測評，以保證關聯交易控制委員會有效運行。

建立關聯交易管理部門的特別工作機制。農村中小銀行要高度重視經營層下關聯交易日常管理部門的重要性，以《銀行保險機構關聯交易管理辦法》出臺為契機，及時建立分管副行長專門負責的關聯交易管理辦公室等關聯交易日常負責部門，并明確相關工作流程和責任清單。在關聯交易管理工作中，注重“董事會——關聯交易控制委員會——關聯交易管理辦公室”的縱向直線權力運行體系，建立“特事特辦”的特別工作機制。

強化獨立董事任職履職機制建設。農村中小銀行要充分理解獨立董事在關聯交易管理中的制度價值，克服內外部困難，積極引進符合機構發展需要的獨立董事，由其領導關聯交易控制委員會工作。在實務工作中，農村中小銀行不僅要為獨立董事提供充分的履職保障，如配備專門的工作小組等，還要強化對其履職能力的考核以及事后責任的追究。

（作者單位：上海市協力〔貴陽〕律師事務所）

責任編輯：楊生恒