推動實現高質量就業的財政政策探討
——以浙江為例

王鎵利

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310006）

內容提要：就業作為“六穩”“六保”之首，是社會大局穩定的“晴雨表”。實現更加充分更高質量就業是踐行以人民為中心發展思想、扎實推進共同富裕的重要基礎。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，充分發揮其在推動實現高質量就業中的作用，將有效促進居民收入增長、縮小收入差距，為實現共同富裕奠定堅實基礎。為此，本文以浙江為例評估了財政政策在促進就業環境改善等方面的成效，結合傳統和新興業態模式中從業人員問卷調查和實地訪談數據，分析勞動力就業現狀及影響因素，從提升勞動力素質、就業機會、就業保護等維度提出施策路徑。

就業是最大的民生，實現更加充分更高質量就業是踐行以人民為中心發展思想、扎實推進共同富裕的重要基礎。[1]探究更加公平的財稅制度安排，推進傳統就業形態與新興就業形態充分融合，更好發揮兩種就業形態在增加就業機會、提高報酬等方面的作用，成為必須予以重視的一項重要任務。浙江作為高質量發展建設共同富裕示范區，嚴格落實中央穩就業相關政策，探索建立了“穩崗位、提技能、防失業、保重點”并舉的長效機制。在穩定企業提供就業崗位、提升勞動者就業技能、擴圍失業保險覆蓋范圍、保障殘疾等重點人群就業方面取得顯著成效。但當前全省就業率開始出現下滑，亟待圍繞進一步發揮財政政策作用加以深入研究分析，推動實現更加充分更高質量就業。

一、宏觀層面財政政策促進就業的現狀及問題

從財政保障就業的基礎性支出看，浙江人均社會保障和就業支出規模居中、增速快。2011年-2021年[2-4]，浙江人均社會保障和就業支出從523.91元提高到1966.56元，規模略低于江蘇（2228.7元），高于廣東（1688.35元），年均增速達14.14%，分別高于廣東、江蘇1.69和0.12個百分點，在推動經濟與就業協調發展上呈現較好效果，就業環境得到進一步改善，2011年-2019年，就業彈性指數從0.06提高到0.28，分產業看，第一產業從-0.41進一步下降到-2.16，第二產業從0.06提升到0.37，第三產業從0.25提升到0.47，第一產業每創造一個增量的價值所需勞動量變小，勞動力“蓄水池”作用下降最為明顯，第三產業勞動力“蓄水池”作用最佳。從財政促進就業的直接支出看，浙江支持就業的直接投入不斷增長，推動區域就業發展效果較好。2011年-2020年，浙江多元化加大就業保障力度，就業補助資金規模從34.06億元擴大到51.38億元，年均增長率達4.67%。浙江失業率從3.1%下降到2.5%，降低0.6個百分點，同期，廣東、江蘇均降低0.2個百分點，浙江改善失業情況效果最佳。

從財政促進就業能力的基礎性支出看，浙江人均教育支出較高，教育支出占一般公共預算支出比重出現小幅下降趨勢。2011年-2021年，浙江人均教育支出從1349.05元上升到3119.24元，高于廣東（2994.67元）、江蘇（3012.32元），教育支出占一般公共預算支出比重從19.56%降低到18.52%，同期廣東占比從18.29%提高到20.84%，江蘇占比上升后有所回落，仍保持在17.57%。浙江從業人員中受高等教育的人員占比在三省中最高，且跨年度占比提升最快。2011年-2021年，浙江從業人員中大專及以上學歷人員占比從15.96%提高到28.68%，提高12.72個百分點；江蘇從15.38%提高到26.75%，提升11.37個百分點；廣東從12.16%提高到24.63%，提高12.47個百分點。

合理的最低工資標準，是提高勞動報酬，改變地區生產總值構成的有效途徑。近年來，浙江多次動態調整最低工資保障標準，從業者勞動報酬占比不斷上升。2011年-2021年，浙江最低工資標準調整6次，按照經濟發展和社會平均工資變化水平，調整最低工資標準線，加強對從業人員的保護。2010年-2019年，浙江勞動者報酬占GDP比重從39.38%提高到49.18%，提高9.8個百分點，江蘇、廣東分別提升3.4和3.97個百分點，從落后江蘇到高于江蘇3.38個百分點，與廣東的差距從5.65個百分點縮小到2.82個百分點，浙江提升速度最快，體現了在初次分配中堅持按勞分配為主體的要求[5-6]。

浙江省就業扶持政策效果總體較好，但仍存在一些不足之處。一是對就業供給端的補助力度較小。全省就業補助資金中社會保險補貼支出占比平均值達49.42%，市場需求培訓、創業就業等服務補貼相對不足。二是補貼普惠性不夠。就業補助資金人均補助金額從4455.31元下降到2307.89元，同比增速為-48.2%，而高技能人才補貼補助等單個項目規模遠超普惠性項目，政策的公平性有待進一步提升。

二、微觀層面勞動力就業形態及原因分析

為深入了解當前就業者從業狀態，本文對杭州某區傳統用工模式①傳統固定模式從業人員指傳統意義上按相對固定勞作時間、勞動地點開展工作的從業者，排除機關事業單位、國有企業等就業保障相對較好的市場主體，主要訪談制造業、服務業領域中私營企業的一線工人、一般非技能性職員、商業服務業人員及自主經營從業者等相對處于就業保護弱勢地位的群體，共計訪談135名。和新業態用工模式②新業態用工模式從業人員指非固定勞作時間、勞動地點開展工作的從業者，本次問卷訪談以網約車司機、外賣員、快遞員三類職業為主，共計訪談66名。從業人員進行問卷（電話）調研，同時對新業態管理人員進行深度訪談，從就業人員基本情況、就業現狀、就業保護三個維度進行觀察，發現兩類群體總體農業戶口占比較高，受教育水平、就業理想度、合同保障性方面較低，新業態用工模式較傳統用工模式在供需主導實現就業上出現迭代，但報酬滿意度、社會保險、工作穩定度等方面形勢更為嚴峻。

（一）從業者基本情況

從勞動力戶籍分布看，從業保護條件相對弱勢群體中農業戶口居多，傳統固定式用工從業者中農業戶口從業者占68.2%，新業態模式從業人員農業戶口者占80.3%，兩類從業群體總體生活在家庭條件相對落后的農村，新業態模式從業者家庭原生背景相較傳統行業從業者總體情況更差。從勞動力受教育水平看，傳統固定式用工從業者中高中及以下學歷人員占57%，新業態模式從業人員中高中及以下學歷人員占92.4%，兩類從業人員總體文化水平偏低，新業態模式從業人員情況更甚。

（二）從業者就業現狀

就業理想度低。從就業偏好看，調研對象在個人愛好和收益可觀等維度較為理想的偏少，傳統固定式從業者中僅占25.2%，新業態模式從業者占比34.9%；傳統固定式從業者中別無選擇及其他情況擇業等相對不理想擇業占比55.5%，新業態模式從業者中基于工作時間自由的占比36.4%。

從實現就業方式看，在傳統固定用工模式中，調研對象以招聘會、網絡平臺、職業中介等借助公共服務平臺需方主導推進實現就業的偏少，僅占25.9%；熟人介紹（37.8%）和單位直招（22.2%）等供方推進實現就業的占60%。新業態模式中，需方主導推進實現就業占比46.9%，供方推進實現就業占比33.3%。

從就業保障方面看，傳統固定模式用工中，簽訂1-3年勞動合同及未簽訂勞動合同的從業者占83%，但勞動權屬性較高，占比達91%，基本上用人單位與合同簽署單位相一致。新業態用工模式中，簽訂勞動合同的員工僅占7.6%，但大多為短期勞動合同。同時，新業態工作人員中勞務派遣用工占比40.9%，不清楚勞務關系、非全日制、其他情況等用工人數分別占31.8%、10.6%和10.6%。上述三種情況中從業者一方面表現為未確立勞動權屬關系，即給公司干活但公司不認可是自己的員工；另一方面表現為勞動權屬關系所屬其他單位，即給公司干活但勞動關系在另一家公司，不一致性達到93.9%。

（三）從業者就業保護

調研數據結果表明，傳統固定式用工從業者對勞動報酬滿意度較高，從業人員中基本滿意及以上的從業者占74.8%。新業態模式從業者總體認為勞動報酬保障性低，調研對象總體按件（單）、小時計算報酬，按月基礎性工資支付勞動報酬的僅占4.5%，勞動報酬獲得穩定性風險系數較高。

從社會保障情況看，傳統固定式用工從業者社會保險覆蓋度高，未有任何社會保險的從業人員僅占7.4%，養老保險、醫療保險、工作保險、失業保險均超過70%，分別為84.4%、81.5%、77%和70.4%，但繳納住房公積金情況相對偏少，占比31.9%。新業態模式從業者社會保險覆蓋度低，調研對象中未有任何社會保險的勞動力占90.9%，養老保險、醫療保險、工作保險、失業保險繳納占比分別為6.1%、1.5%、1.5%和3.0%。同時，企業基于新業態從業者每日工作發生交通意外等風險較高的現實，更傾向于與保險公司合作購買從業者意外險，但購買費用大多由從業者支付。

另外，從就業穩定度看，傳統固定式用工從業者總體從業穩定度高，從事目前工作3年及以上的從業者占60%，相對較為穩定，而新業態模式用工從業者僅占7.6%，總體處于相對不穩定的狀態。

（四）傳統和新興勞動力就業形態差異的成因分析

1.在制度層面，存在上位法設計不完善和地方規范性文件保護雙重缺位因素影響。從國家法制層面看，勞動關系權屬確認可操作性不完善。按照勞動法規定，“建立勞動關系應當訂立勞動合同”，如未簽訂書面勞動合同，只要勞動者和用人單位同時滿足主體資格、勞動管理和勞動歸屬三個條件，勞動關系即可確定。現實操作中，新業態從業者的勞動權屬確認較難，平臺公司等雇傭方不愿意簽訂勞動協議，勞動關系的確立意味著用工單位需要履行最低工資、社會保險、工時和休息權等義務。平臺公司等往往采用加盟外包的方式，以勞務派遣或勞動者以個體工商戶加盟的關系鎖定勞動者。國際上也存在類似案例，如優步平臺聲稱從業者為獨立承包人，平臺只承擔有限的法律責任。平臺員工則積極通過訴訟提請雇員身份認定，以期獲取相應勞動保護。美國原有針對大工業時代的控制權標準、經濟現實標準等已不能對互聯網用工關系進行判定。[7]從地方規章層面看，制度體系完備性不夠。浙江對傳統用工模式的就業已有相對較為完備的制度設計，在最低工資、社會保險繳納等方面都有相對明確的規定。但對新業態人員的制度保障還不夠，雖出臺了《關于優化新業態勞動用工服務的指導意見》為新業態從業者勞動保護搭建了“四梁八柱”，從用工方式、工時制度、社會保險、用工管理、勞動糾紛等方面提出了指導性意見，致力于解決騎手等從業者職業傷害保障問題。但現實操作中，通過訪談發現，騎手、快車司機等每日開始工作前的商用意外保險，實際也是自己出錢購買，并非用工企業或平臺購買。

2.在社會領域方面，存在自主性和他源性雙重因素影響。一是生活成本高。調研發現交通費、房租費等生活成本上升導致農村勞動力回流。二是存在性別歧視。傳統固定模式用工中女性在晉升等方面存在較大劣勢，企業會考慮其生育等方面的因素，在能力男女相當或男性略強的情況下，更多會失去晉升機會，導致女性勞動力權益受損。但是新業態模式用工中，女性個人體能處于劣勢，但在和小區安保溝通等人際交往中卻顯現出優勢，可以更順利地完成相關工作。三是社會存在職業偏見。調研中新業態從業者反應，在人車分流的小區，對外賣員等存在歧視性的一刀切管理現象。

三、促進高質量就業的財政政策探討

共同富裕倡導“人人參與、人人努力”，發揮居民在共同富裕中自身主體作用。當前，社會就業狀態未達到“人盡其用、用盡有保”的狀態，共同富裕背景下的高質量就業應是勞動者“有能力、有工作、有保護”的一種就業狀態，即勞動者“有能力找工作，愿意工作的有工作，有工作的有保護”。實現這樣的一個就業目標，具體可從以下幾方面探索施策。

（一）以賦能為要：強化勞動力就業素養

1.健全“前端式介入”的教育普惠性人力資本投入。一方面，健全教育經費保障體系，實施教育現代化戰略，支持學前教育、義務教育、職業教育、特殊教育等高水平均衡發展，減輕農村地區家庭教育負擔，努力實現硬件基礎上的教育公共服務均等化。另一方面，推進義務教育階段的師資等軟性資源平衡，探索進一步深化《關于推進縣（市、區）域內義務教育學校教師校長交流工作的指導意見》的教師、管理人員輪崗制度改革，對城市下沉到農村的管理人員、教師給予一定生活補貼獎勵基礎上，對選派優秀教師下沉到基層的學校給予一定獎勵，鼓勵學校將資源和教師下沉到農村地區，促進教育資源在區域內循環流動，整體上實現優勢教育資源的動態平衡。

2.健全與“從業者流動”相匹配的培訓制度。一是投準方向。統籌職業技能提升行動專項資金、就業補助資金、失業保險基金等資金，建立與市場相結合的補貼培訓工作機制，在服務業“蓄水池”能力不斷提升的情況下，可適當加大對育兒嫂、護理員、推拿師等服務領域技能培訓的支持力度，讓培訓資金的投向適應社會發展所需，提高人群就業適應度。二是投對路徑。創新培訓支持機制，推廣職業培訓券制度，適當補向需方，以培訓合格證書等作為依據結算到人，讓真正需要培訓的人員獲得補貼；同時充分發揮社區培訓中心作用，推動就近就地培訓，按需培養適應當地需求的技能，提高就業轉化能力。三是投好人群。按照人群分別設立技能培訓相關政策，對創業型就業者，可探索建立創業導師制帶隊獎勵機制，以獎勵創業培訓基地和導師的方式擴大創業培訓；對特殊型就業者，從資助轉向幫扶，如殘疾人，可給予其配備助聽器、安裝假肢等完善身體缺陷適應就業條件的相應扶持。

3.探索建立“勞動力共享”激勵機制。推動建立“共享員工”新模式，通過市場化手段合理分配人力資源，鼓勵勞動力過剩企業為其他招工難的企業提供生產幫助。[8]在補助傳統式就業信息服務平臺、機構基礎上，探索建立“勞動力共享”平臺激勵制度。探索房租減免、“勞動力共享”工時獎勵等政策，推動市場主體搭建新興就業形式下的類“雇主團體”式共享用工平臺建設，鼓勵區域內企業在平臺上搭建企業模塊，在用工淡旺季之間發布從業人員剩余數量、用工數量等供給和需求信息，推進區域內走向戰略性用工模式，實現勞動力資源利用效率最大化。

（二）以人本為核：提高勞動力就業機會

1.強化對市場主體的政策“加力”。一是以強企業來穩企業用工。一方面，對國家減稅降費、失業保險穩崗返還等政策加快落地落細，在稅費、融資等方面加大對中小微企業、個體工商戶等市場主體的支持。對就業容量大、受疫情影響重的行業，加大地方幫扶政策傾斜力度。另一方面，聚焦中小微企業“專精特新”發展路徑，按照“項目論英雄”“資金跟著項目走”的原則，優化中小企業發展專項資金使用投向，重點支持科技企業孵化器、大學科技園、眾創空間等創新集群，放寬稅收政策適用范圍，支持小微企業跨越式發展。二是推進“稅收＋社保”的畝均評價指標體系。探索將社保費繳納規模納入“畝均效益”評價指標體系，更全面體現企業解決就業的主體責任和社會貢獻。

2.強化對勞動個體的政策“加力”。一是推進創業帶動就業。探索建立以創業場地、創業本金、融資擔保服務等要素為一體的創業扶持機制，降低創業成本和創業風險，帶動個體就業和創造就業崗位。一方面，支持盤活政府閑置和存量資源，實施創業孵化基地改造提升工程，對承租國有房屋的創業企業予以一定的房租減免。另一方面，探索設立以創業帶動就業為主要支持方向的創業引導基金，改革財政資金、國有資本作為資本金參與創業投資的投入管理、退出標準和規則，解決創業本金不足問題。再一方面，探索建立創業風險救助機制，加大政策性融資擔保機構對創業支持力度，探索商標、專利等無形資產的抵押擔保可行路徑，優化創業擔保貸款和財政貼息政策，解決創業融資難、融資貴的問題。二是探索構建正向就業激勵機制。對有勞動能力的人群強化就業救助優先原則，將主動就業、主動創業或履行就業培訓作為接受救助的前提條件，對拒不主動參加培訓、不主動就業者，降低保障待遇或取消政府項目救助、補助資格。

（三）以公平為基：促進勞動力就業保護

1.探索建立全域性新業態從業人員社會保險機制。第一階段方案：在湖州發布《試行快遞企業等新業態從業人員職業傷害保障辦法的通知》和衢州《新業態從業人員職業傷害險試行辦法》的基礎上，探索在全省建立“1+1”的工傷保險為主、商業保險為輔的職業傷害險機制。在新業態從業人員自愿前提下，新業態人員所在單位為其繳納單一工傷保險，同時個人參加商業保險，建立企業與個人共擔的分攤機制。第二階段方案：探索建立醫療保險、失業保險、養老保險擴圍，分別按照工資總額的9.7%、2%、15%繳納比例計算。

2.探索構建按天計算的社保繳納新管理機制。涂偉（2021）[9]提出擴大社會保障制度的覆蓋范圍，完善征繳方式，盡快實現社會保障全國統籌以及社保權利在不同工作中的累積。在當前在社保繳納以月序為結算單位基礎上，可探索與新業態用工相適應的按天序社保繳納結算機制。在當前城鎮職工養老保險按月繳納的基礎上，在靈活從業人員繳納中開辟企業按天計算繳納的路徑，建立類勞務報酬稅費代扣代繳制度。企業為相應勞動者按實際工作天數繳納相應社會保險納入統籌賬戶，勞動者不愿意個人配比繳納的，企業資金直接納入社保統籌賬戶管理；勞動者愿意個人配比繳納的，可以按照靈活從業人員繳納最低基數補足勞動者個人繳納數額。勞動者在不同企業就業的社保繳納資金可累加。

3.建立困難家庭就業兜底保障機制。加大公益性崗位開發力度，明確政府投資項目創造就業崗位的導向，將就業崗位納入政府項目績效評價指標體系；鼓勵社會型企業開發公益崗位，重點安置就業困難群體、零就業家庭，根據公益性崗位設置情況發放公益性崗位補貼。對吸納育齡婦女、殘疾人等重點群體的企業分類分檔實施稅收減免、社保費加計扣除等稅收優惠政策。

4.探索完善工會組織及最低工資標準調整機制。探索建立鼓勵大型企業、機構承建靈活從業人員臨時工會組織或在原有工會中設立分小組的激勵機制，完善區域工會組織架構，讓從業人員可通過集體力量在與企業博弈過程中爭取有利地位，保障勞動者合法權益。建立健全最低工資標準與經濟增長及社會平均工資增長聯動機制，適時適度調整全省最低工資標準。探索將就業因子納入考核激勵機制。在對基層進行考核激勵時，探索將就業者就業氛圍感受度作為考核指標，如在管理優秀住宅小區考核評比中引入社會群體打分評價因子，督促小區加強管理，引導社會對弱勢從業人員形成尊重的氛圍。