“戰略指南針”能否為歐盟“防務自主”指明方向

董一凡

2021年8月30日，法國、德國及西班牙三國就“未來空中作戰系統”項目（SCAF）簽署第三份執行協議，明確2021年至2027年開發新一代戰機原型的進程。但總體上看，歐盟成員國合作的防務研發仍有巨大發展空間，目前僅占歐盟所有防務研發的9%。

近年來國際安全環境加速變化，歐盟日益尋求在安全領域擁有獨立自主的行動能力，還希望成為真正意義上安全領域的全球行為體。2021年11月15日，歐盟對外行動署公布《安全與防務戰略指南針》草案（A Strategic Compass for Security and Defence，以下簡稱“戰略指南針”），標志著“戰略自主”思想下歐盟共同防務戰略浮出水面。按照現有議程，歐盟將在2022年2月舉行防務問題首腦峰會，并在3月批準“戰略指南針”。

2016年6月，歐盟在發布《外交與安全政策的全球戰略》時首次提出了“戰略自主”概念。隨后德、法等國不斷呼吁歐盟在防務領域建立一套全面且適應當今環境的政策框架。2020年3月，歐盟防長非正式會議上多個成員國提出構建“戰略指南針”的新倡議，隨后這一提議迅速在歐盟范圍內得到廣泛響應。2020年下半年德國在擔任歐盟輪值主席國期間，成立了歐盟理事會牽頭的任務組，大力推動有關“戰略指南針”的討論，并相繼出臺四份討論性文件，就未來五到十年歐盟面臨的外部安全風險，以及成員國間進行的相關討論進行了總結和梳理，為此后發布正式政策文件做好鋪墊。2021年11月出臺的《安全與防務戰略指南針》草案正是歐盟各國和歐盟機構就安全挑戰和軍事能力建設方向這兩個重要問題所形成的階段性共識。

“戰略指南針”首先評估了外部戰略環境，認為當今世界正值“國家間戰略競爭加劇”和“復雜安全威脅抬頭”的時代。在全球范圍，全球化減速，大國間經濟競爭加劇，氣候變化、資源短缺、移民潮等問題不斷帶來新挑戰;在地區層面上，國家內部、國家間以及地區層面沖突頻發;歐盟自身則同時面臨科技濫用、虛假信息、恐怖主義等多重挑戰。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利也指出，新安全威脅要求歐盟增強安全領域的行動能力和意愿，以此提升歐盟“免遭威脅的力量”。

面對上述挑戰，歐盟提出將從“作戰能力、防御能力、資源投入、伙伴關系”這四個方面進行規劃。在作戰能力方面，歐盟將聚焦提升軍用、民用力量，建設“共同安全與防務政策”框架下的作戰能力，特別是要在2025年前建立一支5000人規模的快速反應部隊，該部隊的指揮調度將由依據“戰略指南針”建立的“歐盟軍事指揮總部”負責。歐洲智庫普遍認為，歐盟此舉意在增強“危機管理”能力，即當歐盟周邊“一旦有事”時可以在不依賴美國的情況下迅速反應，應對安全挑戰。

在防御能力方面，歐盟一方面聚焦所謂“信息操縱”、網絡攻擊等“混合威脅”，提升預防、應對與遏制能力，另一方面則提出將著力提升在太空和海洋等“新疆域”的防御能力，就特定威脅制定相應的反制措施。此外，歐盟各國軍隊間的協同配合能力也是此次規劃的重點建設方向。

在資源投入方面，歐盟提出加大對“陸、海、空、天、網”這幾個關鍵軍事領域的投入，同時提升自主研發能力以減少軍事工業對其他產業的依賴，呼吁各國增加防務費用，歐盟則增加用于防務合作的資金預算。草案還提出，歐盟應將共同的軍事相關研發、生產聚焦在以下五個方面：新型主戰坦克、巡邏艦、太空防御、空軍聯合作戰裝備以及機動性。

在伙伴關系方面，歐盟“戰略指南針”依然保持了倡導多邊機制的對外政策傳統，提出繼續強化與北約、聯合國、歐安組織、非盟和東盟的合作，以及與美國、挪威、加拿大等西方盟國的合作。

歐盟“戰略自主”意識增強與其當前面臨的內外形勢密切相關。

首先，美國的“背叛”“拋棄”和“脅迫”是最大外部推動因素。自冷戰結束以來，美國外交與安全重心東移已是不爭事實。經歷了美國反恐戰爭的肆意魯莽、重返亞太的“主軸抽離”以及“美國優先”的霸凌脅迫，歐盟已經深刻意識到美國一方面在歐洲安全利益上當“甩手掌柜”，另一方面又靠“安全牌”來分化、控制歐盟，弱化了歐盟的戰略自主權。近年來，在與歐盟安全利益密切相關的中東、非洲及歐亞等地區不斷涌現出傳統和新興安全挑戰，而美國則日益選擇將包袱甩到歐盟身上。同時，美歐安全同盟的基石——北約，在本質上具有強烈的對抗性，其擴張性更是造成歐洲東翼安全形勢動蕩的長久詛咒。雖然拜登上臺后，美國重新鼓吹盟友價值和跨大西洋關系的重要性，然而阿富汗變局、美英兩國合伙撬走法國與澳大利亞之間的潛艇訂單等，令歐洲深感在安全上完全依賴美國不僅可能使自身利益被犧牲，更意味著歐盟在全球戰略格局中無法將命運掌握在自己手中，因此構建“戰略自主”的心態也日趨堅定和迫切。

2021年11月15日，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利在歐盟外長和防長會議后舉行的新聞發布會上表示，2022年3月有望正式通過“戰略指南針”文件。

其次，后疫情時代的歐盟建設面臨嚴峻挑戰，必須注入更多動力。一直以來，外交和安全事務是歐洲一體化中最具有主權性質和敏感性的領域，因而相關決策往往需要代表成員國立場的歐洲理事會來拍板決策，而成員國在歐盟內外事務上的利益差異和意見分歧常常造成歐盟決策“反射弧過長”。但在疫情與戰略格局加速演變的背景下，歐盟比以往更需要深化政策一體化程度，塑造更有效的行動能力，以解決自身發展所面臨的各種問題，回應民眾訴求。以“戰略指南針”為代表的安全防務政策建設意味著歐盟在《里斯本條約》的法理基礎上被授予更多安全事務的行動權，這也是歐洲一體化實踐的一大進展。

當前，追求“戰略自主”已是歐盟推進歐洲一體化以及維護全球戰略地位的重要路徑，相關議程也不斷快速推進。2022年上半年，歐盟兩大發動機之一的法國將接任歐盟輪值主席國。作為歐盟“戰略自主”的大力倡導者，法國毫無疑問將在擔任輪值主席國期間大力推進“戰略指南針”落實。在“戰略指南針”框架指導下，歐盟有望通過永久結構性合作（PESCO）、國防協調年度審查（CARD）、歐洲防務基金（EDF）等機制持續在歐洲共同防務資源整合和能力建設方面取得實質性進展。

然而，歐盟“戰略自主”的走向并不會完全按照歐委會政策規劃以及歐盟大國的戰略設想前進，還有多重因素將在政策的討論、實施階段發揮作用。

首先，成員國的態度差異決定了“戰略指南針”的推進和落實難以一帆風順。歐洲智庫普遍認為，與歐盟其他政策議程一樣，“戰略指南針”的推進依賴于成員國對這一倡議的政治認同。然而，歐盟各國對“戰略自主”防務建設的態度仍有較大差異。如德國雖認同“戰略自主”原則，但實際態度卻頗為微妙，在默克爾時期就對歐盟加大共同防務建設不甚積極。在德國新政府中，掌控外交部的綠黨長期以來反對軍事建設，且近年來在價值觀、戰略觀念等方面與美國和北約日益靠近。而北歐與中東歐國家則對歐盟建設自身防務能力持嚴重懷疑態度，認為美國和北約是歐洲安全最重要乃至唯一的依靠，對于任何動搖美國和北約地位的安全建設倡議均抱有強烈的疑慮。

其次，“大而全”的“戰略指南針”效率堪憂，優先事項和實施范圍有待明確?；蛟S因歐盟政策規劃需吸收各國意見，“戰略指南針”涉及戰略與安全的元素過多，既包括傳統軍事安全威脅，也包括恐怖主義、網絡、太空等非傳統領域，甚至將氣候變化、供應鏈等經濟社會問題也納入考量，不同領域間既有交集也有差異，這會使計劃執行效率低下，而且過于廣泛的覆蓋面則可能會導致“冗雜重復和權責爭奪”，目標與現實的差距也可能讓歐盟陷于“眼大肚小”的尷尬境地。因此，包括法國雅克·德洛爾中心在內的多家智庫建議歐盟將“戰略指南針”修訂為“簡明的安全防務戰略”。而德國外交政策協會則刊文指出，“戰略指南針”需要對共同安全和防務政策進行更精確的定義。

其三，歐盟能力建設和資源整合說易行難。歐盟防衛自主的關鍵在于構建歐盟領導下的共同軍力和防務產業。博雷利也提出，歐盟應建設“有競爭力和創新力的國防工業”，尋求構建獨立而先進的各軍種裝備系統，同時整合歐盟國防產業以提升效率、降低成本，可以說是希望在軍工領域建設空客式的聯合企業與產業集群，然而從目前的情況看歐盟仍有很長路要走。如目前歐盟80%國防采購由成員國獨自決定而非歐盟協調，成員國合作進行的防務科技研發僅占歐盟所有防務研發的9%，未來歐盟各國是否愿意將武器采購和國防科研的自主權交給歐盟統一協調仍具有不確定性。同時，不能排除法國等軍工大國在“戰略指南針”推進過程中將本國產業利益置于歐盟防務利益之上，使得歐盟軍工產業內出現內耗。近期法國贏得阿聯酋180億美元戰機訂單，正是法國“陣風”戰機在招標中擊敗了歐洲聯合戰斗機。

《安全與防務戰略指南針》草案的出臺一定程度上體現了歐盟推進“戰略自主”的決心，但這一文件的最終通過和落實還面臨著成員國立場不一、計劃重點不清晰以及整合資源困難等巨大挑戰，距離其真正發揮作用還有很漫長的路要走。