關(guān)于國際區(qū)域治理的思考（一）

張?zhí)N嶺

張?zhí)N嶺

對于國際區(qū)域，由我主編、即將出版的《國際區(qū)域?qū)W概論》給予這樣的定位：世界是一個整體，在結(jié)構(gòu)上分為三個層次：國家—區(qū)域—世界。國家是世界的本位和基礎(chǔ)，國際區(qū)域介于國家與世界之間，盡管不具有獨立的法權(quán)地位，但有事實上的存在、認同上的定位和治理上的職能。顯然，國際區(qū)域是世界構(gòu)成結(jié)構(gòu)的一個獨立層次，這樣，國際區(qū)域也就有了自己的本位。

在國家層次，有國家治理;在世界層次，有全球治理;在國際區(qū)域?qū)哟?，則有國際區(qū)域治理。國家治理基于本國的范疇，全球治理面向世界問題，國際區(qū)域治理則主要是針對區(qū)域性問題。這里之所以用“主要”二字，意味著還有超區(qū)域的問題，有些與全球問題有關(guān)，有些是跨區(qū)域的問題。在很多情況下，國際區(qū)域治理被置于全球治理的范疇，就超國家的國際治理而言，這種分類也有道理。但國際區(qū)域治理無論在范疇上、內(nèi)容上，還是在方式上都與全球治理有所不同。

國際區(qū)域治理是解決單一國家不能解決的超國家、跨國家的區(qū)域問題。由于它涉及區(qū)域內(nèi)多個國家的利益，因此，進行國際區(qū)域治理會涉及諸多的問題，其中，最為重要的是國際區(qū)域治權(quán)的合法性問題?，F(xiàn)代民族國家（nation states）對本國事務(wù)具有排他性的治權(quán)?，F(xiàn)代民族國家本位制度由歐洲創(chuàng)建，逐步獲得各國的承認和遵守，二戰(zhàn)后通過聯(lián)合國憲章作為普世的現(xiàn)代民族國家制度得到確認。

超國家的國際區(qū)域治理合法性（legitimacy）如何得到確認呢？其實，聯(lián)合國憲章（第8章51條）對于國際區(qū)域的治權(quán)給予了確認，明確賦予區(qū)域在維護和平安全上的合法職能，國家間可以在合作的基礎(chǔ)上行使集體自衛(wèi)權(quán)，成立區(qū)域組織，以及為此進行區(qū)域性干預(yù)。在經(jīng)濟領(lǐng)域，世貿(mào)組織（GATT/WTO）賦予區(qū)域經(jīng)濟組織成立的合法性，為其制定了規(guī)約，即與多邊原則一致，不能在開放上倒退，必須保持高水平的開放安排。但區(qū)域治理的范疇遠遠超出安全領(lǐng)域，也超出GATT/WTO賦予的經(jīng)濟區(qū)域性安排。

總體而言，區(qū)域治理的合法性主要來自于相關(guān)國家的認同和授權(quán)。區(qū)域治理具有兩個基本特征：一是超越國家治理的范疇，對區(qū)域共域性問題進行治理，二是滲透到國家治理內(nèi)部，進行一定的“干預(yù)”（或稱之為“參與”）。對于區(qū)域共域性問題的治理，可稱為國家治理權(quán)的延伸，后者可稱為國家治理權(quán)的讓渡。這兩個方面的區(qū)域治理權(quán)來自各國的接受與認可（通過協(xié)議），或者得到國家的法律授權(quán)（經(jīng)過國內(nèi)法律程序批準）。也有認為，區(qū)域治理的合法性被認為是由傳統(tǒng)國家主權(quán)（sovereignty）向次級主權(quán)（secondary sovereignty）的合法轉(zhuǎn)移。正是這種轉(zhuǎn)移形成了區(qū)域治理的合法性基礎(chǔ)，并推動治理體系構(gòu)建，形成具有獨立特征的國際區(qū)域治理體系。

據(jù)研究，治理（governance）一詞本來是用于國家治權(quán)的改革，由政府獨攬到政府與非政府團體共同參與的轉(zhuǎn)變。根據(jù)這樣的定義，參與區(qū)域治理的角色，有政府公權(quán)力部門，也有非政府組織團體。在國家治理概念中，非政府團體的參與是構(gòu)成國家管理向國家治理轉(zhuǎn)變的一個重要標志。因此，按照這樣的界定，國際區(qū)域治理中非政府組織團體的參與也具有合法性定位，它們要么是作為獨立團體的直接參與者，要么是作為政府合作機制中的合作參與者，或者組成區(qū)域性的合作機制參與。不過，非政府組織構(gòu)成非常復(fù)雜，有些并不具備參與治理的資格和能力，如何確認參與區(qū)域治理的資格，并被賦予合法性的地位，這方面還存在不少有待解決的問題。

就國際區(qū)域治理的功能而言，一方面是為了解決一國不能解決的問題，另一方面是為了合作創(chuàng)建區(qū)域性潛能。這兩個方面涉及傳統(tǒng)國家主權(quán)的轉(zhuǎn)移和衍生。因此，國際區(qū)域治理的合法性需要各國對涉及治理的領(lǐng)域、方式與獲益給予認同和授權(quán)，比如，對于區(qū)域治理“次級主權(quán)”涉及的政治、經(jīng)濟、社會、文化治理的界定;對于超國家治理與國家治理的界線的界定，特別是對于“干涉”原則與內(nèi)容的認定;對于區(qū)域性公共產(chǎn)品（public good）提供方式和共享利益（shared interest）分配的界定;對于導(dǎo)致區(qū)域公共利益損害的行為、后果（如污染排放、資源破壞性開發(fā)）責任與區(qū)域治理行動的認定，以及對于涉及民族、宗教、人員流動、社會輿論治理的認定，等等。上述這些，一方面需要在區(qū)域定位的層次上加以確認，另一方面需要在開展合作治理的實踐中逐步加以完善。當然，從研究的角度來說，這些也是國際區(qū)域治理學(xué)需要加以深入研究的問題。

（未完待續(xù)）