關(guān)于國(guó)際區(qū)域治理的思考（一）

張?zhí)N嶺

張?zhí)N嶺

對(duì)于國(guó)際區(qū)域，由我主編、即將出版的《國(guó)際區(qū)域?qū)W概論》給予這樣的定位：世界是一個(gè)整體，在結(jié)構(gòu)上分為三個(gè)層次：國(guó)家—區(qū)域—世界。國(guó)家是世界的本位和基礎(chǔ)，國(guó)際區(qū)域介于國(guó)家與世界之間，盡管不具有獨(dú)立的法權(quán)地位，但有事實(shí)上的存在、認(rèn)同上的定位和治理上的職能。顯然，國(guó)際區(qū)域是世界構(gòu)成結(jié)構(gòu)的一個(gè)獨(dú)立層次，這樣，國(guó)際區(qū)域也就有了自己的本位。

在國(guó)家層次，有國(guó)家治理;在世界層次，有全球治理;在國(guó)際區(qū)域?qū)哟危瑒t有國(guó)際區(qū)域治理。國(guó)家治理基于本國(guó)的范疇，全球治理面向世界問(wèn)題，國(guó)際區(qū)域治理則主要是針對(duì)區(qū)域性問(wèn)題。這里之所以用“主要”二字，意味著還有超區(qū)域的問(wèn)題，有些與全球問(wèn)題有關(guān)，有些是跨區(qū)域的問(wèn)題。在很多情況下，國(guó)際區(qū)域治理被置于全球治理的范疇，就超國(guó)家的國(guó)際治理而言，這種分類(lèi)也有道理。但國(guó)際區(qū)域治理無(wú)論在范疇上、內(nèi)容上，還是在方式上都與全球治理有所不同。

國(guó)際區(qū)域治理是解決單一國(guó)家不能解決的超國(guó)家、跨國(guó)家的區(qū)域問(wèn)題。由于它涉及區(qū)域內(nèi)多個(gè)國(guó)家的利益，因此，進(jìn)行國(guó)際區(qū)域治理會(huì)涉及諸多的問(wèn)題，其中，最為重要的是國(guó)際區(qū)域治權(quán)的合法性問(wèn)題。現(xiàn)代民族國(guó)家（nation states）對(duì)本國(guó)事務(wù)具有排他性的治權(quán)。現(xiàn)代民族國(guó)家本位制度由歐洲創(chuàng)建，逐步獲得各國(guó)的承認(rèn)和遵守，二戰(zhàn)后通過(guò)聯(lián)合國(guó)憲章作為普世的現(xiàn)代民族國(guó)家制度得到確認(rèn)。

超國(guó)家的國(guó)際區(qū)域治理合法性（legitimacy）如何得到確認(rèn)呢？其實(shí)，聯(lián)合國(guó)憲章（第8章51條）對(duì)于國(guó)際區(qū)域的治權(quán)給予了確認(rèn)，明確賦予區(qū)域在維護(hù)和平安全上的合法職能，國(guó)家間可以在合作的基礎(chǔ)上行使集體自衛(wèi)權(quán)，成立區(qū)域組織，以及為此進(jìn)行區(qū)域性干預(yù)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，世貿(mào)組織（GATT/WTO）賦予區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織成立的合法性，為其制定了規(guī)約，即與多邊原則一致，不能在開(kāi)放上倒退，必須保持高水平的開(kāi)放安排。但區(qū)域治理的范疇遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出安全領(lǐng)域，也超出GATT/WTO賦予的經(jīng)濟(jì)區(qū)域性安排。

總體而言，區(qū)域治理的合法性主要來(lái)自于相關(guān)國(guó)家的認(rèn)同和授權(quán)。區(qū)域治理具有兩個(gè)基本特征：一是超越國(guó)家治理的范疇，對(duì)區(qū)域共域性問(wèn)題進(jìn)行治理，二是滲透到國(guó)家治理內(nèi)部，進(jìn)行一定的“干預(yù)”（或稱之為“參與”）。對(duì)于區(qū)域共域性問(wèn)題的治理，可稱為國(guó)家治理權(quán)的延伸，后者可稱為國(guó)家治理權(quán)的讓渡。這兩個(gè)方面的區(qū)域治理權(quán)來(lái)自各國(guó)的接受與認(rèn)可（通過(guò)協(xié)議），或者得到國(guó)家的法律授權(quán)（經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)法律程序批準(zhǔn)）。也有認(rèn)為，區(qū)域治理的合法性被認(rèn)為是由傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)（sovereignty）向次級(jí)主權(quán)（secondary sovereignty）的合法轉(zhuǎn)移。正是這種轉(zhuǎn)移形成了區(qū)域治理的合法性基礎(chǔ)，并推動(dòng)治理體系構(gòu)建，形成具有獨(dú)立特征的國(guó)際區(qū)域治理體系。

據(jù)研究，治理（governance）一詞本來(lái)是用于國(guó)家治權(quán)的改革，由政府獨(dú)攬到政府與非政府團(tuán)體共同參與的轉(zhuǎn)變。根據(jù)這樣的定義，參與區(qū)域治理的角色，有政府公權(quán)力部門(mén)，也有非政府組織團(tuán)體。在國(guó)家治理概念中，非政府團(tuán)體的參與是構(gòu)成國(guó)家管理向國(guó)家治理轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要標(biāo)志。因此，按照這樣的界定，國(guó)際區(qū)域治理中非政府組織團(tuán)體的參與也具有合法性定位，它們要么是作為獨(dú)立團(tuán)體的直接參與者，要么是作為政府合作機(jī)制中的合作參與者，或者組成區(qū)域性的合作機(jī)制參與。不過(guò)，非政府組織構(gòu)成非常復(fù)雜，有些并不具備參與治理的資格和能力，如何確認(rèn)參與區(qū)域治理的資格，并被賦予合法性的地位，這方面還存在不少有待解決的問(wèn)題。

就國(guó)際區(qū)域治理的功能而言，一方面是為了解決一國(guó)不能解決的問(wèn)題，另一方面是為了合作創(chuàng)建區(qū)域性潛能。這兩個(gè)方面涉及傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)的轉(zhuǎn)移和衍生。因此，國(guó)際區(qū)域治理的合法性需要各國(guó)對(duì)涉及治理的領(lǐng)域、方式與獲益給予認(rèn)同和授權(quán)，比如，對(duì)于區(qū)域治理“次級(jí)主權(quán)”涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化治理的界定;對(duì)于超國(guó)家治理與國(guó)家治理的界線的界定，特別是對(duì)于“干涉”原則與內(nèi)容的認(rèn)定;對(duì)于區(qū)域性公共產(chǎn)品（public good）提供方式和共享利益（shared interest）分配的界定;對(duì)于導(dǎo)致區(qū)域公共利益損害的行為、后果（如污染排放、資源破壞性開(kāi)發(fā)）責(zé)任與區(qū)域治理行動(dòng)的認(rèn)定，以及對(duì)于涉及民族、宗教、人員流動(dòng)、社會(huì)輿論治理的認(rèn)定，等等。上述這些，一方面需要在區(qū)域定位的層次上加以確認(rèn)，另一方面需要在開(kāi)展合作治理的實(shí)踐中逐步加以完善。當(dāng)然，從研究的角度來(lái)說(shuō)，這些也是國(guó)際區(qū)域治理學(xué)需要加以深入研究的問(wèn)題。

（未完待續(xù)）