英國議會質詢《聯合國海洋法公約》履行情況

葉強

夜幕中的英國議會大樓。

2021年10月15日，英國議會上院國際關系與國防特別委員會啟動一項名為“《聯合國海洋法公約》是否同21世紀的基本目標相適應？”（UNCLOS：Fit for Purpose in the 21st Century？）的質詢，就《公約》及其爭端解決機制的有效性、國際海事組織的職能、英國在全球熱點爭議海域應采取的政策，以及氣候變化、海上人權保護、無人船、海洋資源開發等新問題給履約帶來的新挑戰等議題收集了40余份書面證詞，并自10月20日起先后召開10余場聽證會。這是自《公約》生效近30年來，首次有締約國立法機關對其履行情況進行全面質詢。

近年，英國面臨的與海洋法有關的熱點問題不斷增加。例如，2018年以來，英國因脫歐遲遲未能同歐盟達成新的漁業安排，英法兩國圍繞海峽群島水域捕魚權多次發生海上沖突和外交齟齬。2021年下半年，多佛爾海峽難民偷渡船沉沒事件時有發生，英法兩國政府相互“甩鍋”。近海尚不得安寧，遠洋更是風險重重。毛里求斯通過多次嘗試，成功利用《公約》爭端解決機制規避英國參與，將本屬英毛兩國間圍繞查戈斯群島的領土主權爭議轉化成毛里求斯和馬爾代夫之間的海洋劃界爭議，并迫使審理案件的國際海洋法法庭特別分庭先入為主地承認了毛里求斯對查戈斯群島的領土主權。英國在外交上還緊跟美國步調，不時派遣軍用艦機介入他國爭端，同有關國家發生海上摩擦的風險陡然提升。此外，英國近期主辦了《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會第26次會議，海平面上升等海洋與氣候變化關系問題進入公眾視野。

在一系列海洋熱點問題交織的背景下，有議員對于是否需要針對《聯合國海洋法公約》不完善之處進行修訂，甚至召開“第四次聯合國海洋法會議”對國際海洋法規則進行重新磋商，產生了疑問，英國政府對此始終持拒絕立場。2010年英國頒布《憲法改革與治理法案》（Constitutional Reform and Governance Act 2010），議會審查條約的職能和批準條約的權力從憲法慣例轉變為制定法，在條約締結和履行過程中的職權范圍得到擴展。英國議會上院試圖抓住機會展現對政府外交和條約履行的監督職能。

然而，依照英國憲法，議會上院權力有限，主要包括對下院所提法案的“延宕否決權”以及對政府施政的有限監督權。上院亦可主動提出法案，但在實踐中極少出現，且須經下院表決通過方可生效成法。上院特別委員會可通過收集書面證詞和召開聽證會的方式研究、討論重要內政外交政策，但無法直接影響決策。因此，此次質詢程序的啟動恐怕很難在政治上左右英國外交政策及其對待《公約》的立場。不過，該質詢收集的專家、政府機構和國際組織證詞在很大程度上代表了專業領域的權威意見，未來可能對英國乃至西方的海洋法政策解釋和運用路徑產生潛移默化的影響。

聯系到英國的實用主義外交傳統和脫歐“前科”，此次議會針對《聯合國海洋法公約》發起的質詢顯示出英國政界又有人在權衡“退約”或“修約”的可能性。不過，從各項書面證詞和聽證會記錄來看，沒有證據支持英國將支持《聯合國海洋法公約》締約國發起退約或修約。

關于《公約》的主要成就和不足，接受質詢的專家們普遍認為：當代海洋法是一個龐大的規則體系，包括習慣法規則和條約法規則。在眾多涉海國際條約中，《公約》仍處于核心地位，具有積極意義。與此同時，作為各國通過妥協而達成的一攬子協議，《公約》自締結時就存在不完善之處，在應對21世紀出現的新挑戰方面暴露出更多問題也就不足為奇。例如，在海洋環境保護方面，《公約》僅有原則性規定，對于當前日益嚴峻的海洋酸化、過度捕撈等問題缺乏有效應對措施;海底采礦、水下文化遺產保護監管不足;《公約》未能預見到氣候變化導致海平面上升、島礁淹沒及領海基線位置改變而給國家管轄海域范圍帶來的潛在改變;海上人口販運、非法勞工和海盜活動屢禁不止，在一定程度上是由于《公約》有關條款的嚴厲程度不夠且缺乏對締約國間行使管轄權的協調。在諸多挑戰中，爭端解決機制的適用、無人船技術的發展等是受到普遍關注的問題。

有接受質詢的專家指出，爭端解決制度有助于維護《公約》的完整性，但當前個別爭端解決機構在判例中出現了兩種不良傾向。一是在解釋管轄權的范圍以及《公約》與其他國際法規則之間的關系上傾向于以《公約》規則否定習慣法。例如，包括南海爭議在內的涉海爭端往往具有十分復雜的成因和背景，絕非簡單的《公約》項下權利義務爭端。因此，過分強調《公約》作為解決爭議的國際法淵源，就掩蓋了其他重要國際法規則和原則同樣適用于管控和解決爭議的事實。二是小國傾向于利用強制程序解決同大國之間的爭議并更加容易獲得“向小國利益傾斜”的裁判結果。

此外，多位專家強調，美國不是《公約》締約國，卻時常以《公約》為“依據”干涉中、俄等締約國的海上行動，這種舉動給締約國間業已形成的共識和履行《公約》所達成的諒解帶來混亂。

接受質詢的專家高度關注無人船在海洋調查和科學研究、海上執法及軍事活動中的應用問題。他們認為：無人船技術發展造成其法律地位的模糊。多項國際海事條約對“船舶”作出了不盡相同的定義，而《公約》的定義過于狹窄。同樣，《公約》對“軍艦”的定義也不足以規制日益廣泛的軍用無人船操作，各國可能圍繞其交戰權、豁免權等發生爭端。2016年12月，中美兩國間就無人潛航器的捕獲和扣押問題發生爭議。專家們普遍認為，無人船開展海上行動的性質是操作者或母船身份和行動的延伸，在特定海域中須受沿岸國主權權利和管轄權的制約，《公約》及國際海事條約和規章有關條款應予比照適用，無人船操作者須承擔維護航行安全的義務。

關于英國的海洋政策和涉海外交，雖然仍有受質詢專家在議會借機炒作南海爭議和所謂“中國威脅”，攻擊中國的歷史性權利主張、慫恿英國政府“選邊站”、通過支持其他南海聲索國來“制衡”中國，但更多專家明確指出，英國不應唯美國是瞻，特別是不應介入南海海上爭議。

總的來看，此次接受質詢的專家們并不支持召開“第四次聯合國海洋法會議”，甚至不傾向于利用《公約》框架下的機制對有關條款進行修訂，而是主張通過比照適用現有規則、恰當作出法律解釋的方式對海洋法中出現的新問題新挑戰進行規制。更重要的是，他們認為，《公約》并非國際海洋法規則的全部，也應重視通過國家實踐形成的習慣法的發展。他們還主張，聯合國機制和有關機構應發揮更大作用。例如，國際海事組織在應對氣候變化對海事活動的影響、國際勞工組織在維護海上勞工權益和人權保護方面正在發揮積極作用。

2021年11月26日，法國漁民在圣馬洛港的入口處阻擋英國船只入港，以表達對英國脫歐后捕魚許可證問題的憤怒。

在為數不多的由專家提出的《公約》修改建議中，有兩項值得注意。一是，專家們認為，近年實踐表明，《公約》將“臨時仲裁”設定為一種“默認的”導致有拘束力裁判的強制爭端解決程序是個“錯誤”：臨時仲裁通常只適于當事方協商一致情況下通過合意進行。為此，專家們建議，未來可考慮由更具權威性的國際海洋法法庭這一常設機構來替代臨時仲裁庭的職能。二是，專家們十分關切國際海洋法法庭咨詢管轄權問題引起的爭議。他們指出，近期有小島國和島嶼國家組織宣稱將利用法庭的這一職能就國家在氣候變化問題上的國際法義務請求法庭發表咨詢意見，專家們擔心這種做法將在事實上規避本應由締約國進行共同協商和表決的外交進程，單方面發表為國際社會應對氣候變化問題設定法律義務的咨詢意見。有專家明確指出，法庭自行在《法庭規則》第138條中規定咨詢管轄權是個“錯誤”，締約國應盡早通過修訂《公約》或《國際海洋法法庭規約》予以糾正。

從英國議會此次開展的質詢程序，可以試探出在《公約》“修約”問題上的西方主流專家意見。可以預見，多數締約國接受對《公約》作出大范圍修訂的可能性極低，《公約》還將在未來很長一段時期內扮演海洋法規則體系中的主角。同時，新的國際立法將不斷彌補《公約》的空白，聯合國專門機構將發揮重要作用。《公約》的不足之處還有賴于國際社會的實踐發展——不僅僅限于爭端解決機構對規則的解釋，更需要國家實踐和習慣法的發展。

英國議會的質詢程序也為締約國立法機關開展條約履行監督工作進行了嘗試。在條約法理論上，立法機關擁有批準條約的權力。然而在實踐中，立法機關在締約過程中的影響力與行政機關相比仍然十分有限。主權國家是國際法最重要的主體，是國際法規則的訂立者和解釋者。國際條約和習慣法是國際法最重要的淵源。個別機構或個人假借國際組織之名，存心規避國家同意原則，故意曲解國際社會共識，在國際法解釋和適用問題上顛倒黑白，或本末倒置，嚴重傷害了主權國家的合法權益。對此，我國應不斷開拓新陣地、開創新手段，爭奪國際法發展的主動權和主導權。

爭奪國際法發展的主導權，既要勇于引領國際立法創設新規則新理念，又要勤于引導現有制度煥發新生機新活力。《公約》框架下的規則解釋和國家實踐仍是當代海洋法發展的重要途徑。因此，在對待《公約》的態度上，我國應當堅定斗爭立場，隨時代發展進步不斷爭取法律解釋的話語權。