天津市河湖長制立法研究

錢煜哲，王亞超

（天津市河長制事務(wù)中心，天津 300204）

按照中共中央及國務(wù)院部署，天津市先后印發(fā)《天津市關(guān)于全面推行河長制的實施意見》和《天津市關(guān)于全面落實湖長制的實施意見》，在全市范圍內(nèi)推行河湖長制，建立了區(qū)域與水系相結(jié)合的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級河湖長組織體系，落實了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護主體責(zé)任。目前，天津市河湖長制的體制機制運行趨于穩(wěn)定，為進一步促進河湖長制規(guī)范化和常態(tài)化，推進河湖長制立法、促使河湖長制在法治的軌道上運行將成為深化河湖長制管理的一項重要工作。

1 現(xiàn)狀及問題分析

天津市將河流、坑塘納入河長制管理，湖泊、濕地納入湖長制管理，河長、湖長、濕地長、坑塘長“四長”統(tǒng)管，實行市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級雙總河湖長以及市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級河湖長，出臺河湖長制會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵制度、驗收制度等15項工作制度。在各級河湖長和各有關(guān)部門的共同努力下，截至2021年，全市地表水Ⅳ類及以上水體占比91.7%，全市12條入海河流水質(zhì)總體達到Ⅳ類以上，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，水環(huán)境質(zhì)量達到近年來最佳水平。在取得成績的同時，河湖長制工作仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)：①部分河湖長履職不力、動力不足，仍然存在形式主義走過場、上下推諉不擔(dān)當(dāng)、考核評價不較真等問題，沒有統(tǒng)籌部門力量和社會力量，還是任由各職能部門多頭管理，造成涉河湖問題在本級部門與下級地方政府間相互推諉、遲遲得不到解決；②有關(guān)部門責(zé)任缺位、合力不足、部門工作主動性不高，部分河湖長履職較為被動，往往是河湖長提出明確工作要求才去行動，存在著部分基層部門表態(tài)好、調(diào)門高但履職不到位的問題，尤其是河湖違法事項涉及多個行業(yè)時還存在著重復(fù)執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象；③部分基層河湖長辦仍然存在職責(zé)不明、機制不暢等問題，無法滿足河湖長制綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等任務(wù)要求，由于對有關(guān)部門的職責(zé)明確不夠、履職剛性不足、履職績效難評、追責(zé)問責(zé)要求不清，導(dǎo)致河湖長辦無法有效促動有關(guān)部門各司其職、各盡其責(zé)、合力攻堅。

2 必要性分析

2.1 踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求

全面實行河湖長制是黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大改革部署，是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重大制度安排。習(xí)近平總書記高度重視河湖長制工作，在2017年元旦新年獻詞中向全國人民作出了“每條河流都要有河長了”的莊嚴(yán)承諾［1］。習(xí)近平總書記的重要講話精神，是對天津市推進生態(tài)文明建設(shè)的總遵循、總要求，也為天津市全面推行河湖長制工作指明了目標(biāo)和方向。

2.2 落實天津市委、市政府工作部署的內(nèi)在體現(xiàn)

天津市委、市政府高度重視河湖長制工作，以全面提升水環(huán)境質(zhì)量、還河湖健康生命為目標(biāo)，切實把河湖長制工作作為打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動全市高質(zhì)量發(fā)展、助力生態(tài)宜居現(xiàn)代化天津建設(shè)的重要舉措，擺在突出重要位置來抓。天津市委、市政府主要負責(zé)同志堅持靠前指揮、以上率下，多次深入一線調(diào)研巡察，主持召開現(xiàn)場辦公會，精準(zhǔn)分析問題根源，明確河湖長制工作目標(biāo)及整改方向。各級黨委、政府強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，各級河湖長主動進位、認真履職，找準(zhǔn)問題、明確目標(biāo)，分級推動、逐級落實，探索建立區(qū)級全員掛長、全域包村工作新機制。在全市上下高度重視、扎實推進河湖長制各項工作的同時，更需要以法律形式讓河湖長制工作機制更加完善穩(wěn)定，確保河湖長制這項生態(tài)文明體制改革的重要舉措在天津市持續(xù)深入落實見效，為生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

2.3 深入推進河湖長制工作的現(xiàn)實需要

中央《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《天津市關(guān)于全面推行河長制的實施意見》明確了河湖長制的宏觀工作任務(wù)，但對河湖長制工作機構(gòu)、各級河湖長的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)、河湖長履職不力的責(zé)任追究等關(guān)鍵內(nèi)容尚未作出規(guī)定。由于這些職責(zé)、規(guī)定與現(xiàn)有的上下級行政管理體制不是一個體系，且其中的法律責(zé)任無法在現(xiàn)有的法條中找到明確的對應(yīng)。因此，要深入推進天津市河湖長制提檔升級、攻堅克難，十分有必要從市級層面推進河湖長制立法，將有關(guān)經(jīng)驗做法、政策制度加以固化，并根據(jù)新形勢新任務(wù)新要求，通過法律的形式對河湖長制作進一步規(guī)范和完善，為河湖長制提供法律保障，為生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。

2.4 解決“九龍治水”頑疾的法制保障

河湖長制工作這一制度創(chuàng)新，是對困擾我國幾千年“九龍治水”頑疾的一次全面治理，涉及行政管理、社會治理等方方面面的創(chuàng)新突破，具有普惠性、公益性，存在長期性、復(fù)雜性和艱巨性問題。當(dāng)前，影響和制約天津市河湖長制深入發(fā)展的主要因素，表象上看，是河湖長不愿意“啃硬骨頭”、職能部門不愿意“接燙手山芋”、監(jiān)督執(zhí)法部門對水污染違法行為不敢“頂真碰硬”、河湖長辦沒能力“穿針引線”，可能有思想認識、履職能力、體制機制等諸多因素，但在當(dāng)前高度強調(diào)提升履職能力、推進改革創(chuàng)新的環(huán)境下，最主要、最本質(zhì)的原因還是對河湖長制工作缺乏相應(yīng)法律規(guī)范、剛性約束和社會引導(dǎo)，必須用剛性的法律將河湖長制工作規(guī)范化、體系化、社會化，統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟、技術(shù)、輿論等各種手段，組織和調(diào)動社會各方面力量共同治理保護好津沽河湖［2］。

3 可行性與合法性分析

全面推行河湖長制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持人與自然和諧共生、加快生態(tài)文明體制改革作出的重大戰(zhàn)略部署，是貫徹落實黨的十九大精神、統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的重大政策舉措。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別于2016年12月11日和2018年1月5日印發(fā)《關(guān)于全面實行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》等，確保在河流湖泊實施河湖長制目標(biāo)任務(wù)能如期實現(xiàn)、取得實效。可以說，天津市開展河湖長制立法既有憲法依據(jù)和全國性立法規(guī)定，又有已出臺的國家部委和天津市相關(guān)文件，最終構(gòu)成了范圍廣闊、層次分明的立法依據(jù)。

3.1 憲法依據(jù)

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“建設(shè)生態(tài)文明”“建設(shè)美麗中國”寫入憲法。

3.2 全國性法律規(guī)定

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關(guān)于修改水污染防治法的決定，在新《中華人民共和國水污染防治法》中首次對河長制作出原則規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。”水利部在《中華人民共和國河道管理條例（修訂草案）》中，對河長制設(shè)置專章，對河長體系、工作機構(gòu)、考核制度、激勵措施進行了詳細規(guī)定［3］。

3.3 國家部委文件

水利部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合或單獨下發(fā)了一系列部門規(guī)章與規(guī)范性文件，如《關(guān)于建立河長制工作進展情況信息報送制度的通知》《關(guān)于印發(fā)全面推行河長制工作督導(dǎo)檢查制度的函》《關(guān)于加強全面推行河長制工作制度建設(shè)的通知》等。

3.4 天津市相關(guān)政策文件

自天津市全面推行河湖長制以來，已先后出臺了會議制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵制度等15項工作制度，連續(xù)3 a由市級總河湖長簽發(fā)總河湖長令，明確各級河湖長職責(zé)和履職要求，部署河湖長制重點工作。

4 立法模式分析

4.1 天津市河湖長制立法情況

2018年11月，天津市對《天津市水污染防治條例》進行修正，增加第七條“本市建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級河長制、湖長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)河流、湖泊、濕地、坑塘的水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護和水域岸線管理等工作”，進一步強化了黨政領(lǐng)導(dǎo)對水污染防治、水環(huán)境治理的責(zé)任。從長遠上看，天津市雖將河湖長制的組織體系、職責(zé)定位和主要任務(wù)以設(shè)置單獨條款的形式入法，為河湖長制提供了具體的司法解釋，但并未將河湖長制的主要內(nèi)容進行系統(tǒng)全面的梳理和規(guī)范。

4.2 各地河湖長制立法情況

隨著全國各地河湖長制工作的深入推進，各省市陸續(xù)開展了河湖長制立法工作，主要有3種模式：①出臺河湖長制專項法規(guī)，如浙江、海南、江西、吉林、遼寧5個省份頒布了河湖長制地方性法規(guī)，福建省頒布了河湖長制政府規(guī)章；②在制定修訂的涉水地方性法規(guī)（規(guī)章）中設(shè)置多個條款（含設(shè)立專門章節(jié)）對河湖長制作出規(guī)定，如河北、貴州河道（河湖）管理法規(guī)中設(shè)置河湖長制專門章節(jié)，《江蘇省河道管理條例》運用4個法律條款對河湖長制作出規(guī)定；③在制定修訂的涉水地方性法規(guī)（規(guī)章）中設(shè)置單獨條款對河湖長制作出規(guī)定，如北京、上海、山東、湖南、安徽5個省市在制定修訂的河道管理、湖泊管理、水資源管理等法規(guī)中明確河湖長制內(nèi)容。我們針對設(shè)立專章和專項立法兩種立法模式進行了調(diào)研分析。

4.2.1 河北省模式（設(shè)立專章）

河北省在《河北省河湖保護和治理條例》中設(shè)置河湖長制專章，于2020年1月11日經(jīng)河北省第十三屆人民代表大會第三次會議通過，2020年3月22日起施行。《河北省河湖保護和治理條例》全文64條，分為7個章節(jié)，其中河湖長制專章共7條，分別規(guī)定了組織體系、河湖長職責(zé)、河長制工作機構(gòu)職責(zé)、河長名單和河長公示牌、河湖巡查、河湖環(huán)境保護協(xié)作、河湖長制考核［1］。

在其他地方性法規(guī)中將河湖長制入法的優(yōu)勢有兩點：①能夠有效避免政策因素對法律的影響，河湖長制是通過黨政文件為其執(zhí)行提供依據(jù)，法律條目的編寫難免會出現(xiàn)政策性語言，因此，簡化河湖長制的相關(guān)表述，可以有效避免立法中大量出現(xiàn)政策性語言；②能有效規(guī)避對法律穩(wěn)定性的影響，當(dāng)河湖長制頂層設(shè)計發(fā)生部分變化時，可以定期修訂法條使得法律符合實際，不影響法律的整體框架，而弊端在于無法將河湖長制所有內(nèi)容都作出詳細規(guī)定，容易導(dǎo)致部分內(nèi)容處于法律以外。

4.2.2 浙江省模式（地方性法規(guī)）

浙江省2017年7月28日經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十三次會議通過，出臺了地方性法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》，自2017年10月1日起施行，為全國首部河長制地方性法規(guī)。《浙江省河長制規(guī)定》全文18條，對河長設(shè)置和職責(zé)、河長制工作機構(gòu)及河長履職、公眾參與、河長考核問責(zé)等作出規(guī)定［4］。

通過地方性法規(guī)對河湖長制專項立法的優(yōu)勢有兩點：①能夠?qū)⒑雍L制的相關(guān)制度納入法律之中，提升制度的法制化程度；②能夠?qū)雍L制工作進行全面規(guī)范，規(guī)定更細致明確，有利于法律的執(zhí)行和操作，而弊端在于河湖長制雖已全面建立，運行方式和制度體系趨于穩(wěn)定，但仍在不斷發(fā)展和創(chuàng)新中，有些流程和制度會隨著實踐而修訂甚至廢止，許多新理念、新方法、新手段也會納入頂層設(shè)計中，存在較大變更修訂的可能性。

4.2.3 福建省模式（政府規(guī)章）

福建省以政府規(guī)章出臺了《福建省河長制規(guī)定》，于2019年9月4日經(jīng)福建省人民政府第三十七次常務(wù)會議通過，自2019年11月1日起施行。《福建省河長制規(guī)定》全文24條，分為5個章節(jié)，對管理體制、工作機制、考核與問責(zé)等作出明確規(guī)定。

采取政府規(guī)章的立法權(quán)限為人民政府，立法程序相對較簡單、速度較快，但無法完全體現(xiàn)河湖長制黨政同責(zé)、實行雙總河湖長的制度優(yōu)勢，且在執(zhí)行層面的效力與總河湖長令基本等同。

5 結(jié)語

基于天津市河湖長制、治水等工作的實際需要，綜合三省的河湖長制立法模式調(diào)研和天津市實際情況，河湖長制立法十分必要，并且合法、可行。前期，天津市在《天津市水污染防治條例》中對河湖長制設(shè)立單獨條款，已初步實現(xiàn)立法，但由于河湖長制工作屬于一項新機制，國家層面尚無全面成熟的法律法規(guī)作為上位法支撐，在天津市對河湖長制專項立法的時機尚不成熟。

鑒于水利部正在修訂《中華人民共和國河道管理條例》等涉水法律法規(guī)時，已考慮將河湖長制設(shè)立專章，天津市可結(jié)合國家修法情況，借鑒河北省的模式在涉水的地方性法律法規(guī)中，將河湖長制作為一個章節(jié)納入其中，設(shè)置河湖長制組織體系、河湖長職責(zé)、河湖長制工作機構(gòu)、有關(guān)部門職責(zé)、考核問責(zé)及公眾參與等條款，從而更加細化、實化河湖長制立法內(nèi)容，以法律形式固化河湖長制經(jīng)驗做法，確保河湖長制這項生態(tài)文明體制改革的重要舉措持續(xù)發(fā)揮作用，為生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。