黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律機制研究

張君明

【摘要】作為中華民族燦爛文明的搖籃，黃河對我國的歷史發(fā)展和生態(tài)安全而言舉足輕重。有必要借鑒國外流域水資源保護的先進(jìn)經(jīng)驗，完善黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)的法律機制。樹立綠色發(fā)展的生態(tài)文明法治理念，構(gòu)建完備的黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律規(guī)范體系，加大黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)的行政執(zhí)法和司法保護力度，實現(xiàn)全流域的生態(tài)保護法治化和綠色發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】黃河流域? 水生態(tài)保護與修復(fù)? 法律機制

【中圖分類號】 D922.68? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.02.013

我國歷來高度重視黃河流域的生態(tài)修復(fù)與保護工作，將黃河中上游生態(tài)環(huán)境保護納入我國重點生態(tài)工程，逐步構(gòu)建起開發(fā)與保護相銜接的生態(tài)文明制度體系。2019年9月，“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”被納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)國家級戰(zhàn)略。當(dāng)前，對水資源的過度利用和大量污染物的排放，導(dǎo)致流域水源枯竭、水體污染、富營養(yǎng)化、流域河段斷流等現(xiàn)象，亟需進(jìn)行流域水生態(tài)保護和修復(fù)，以自然為主、人工為輔相結(jié)合的方式開展黃河流域水資源保護工作，這個過程存在著復(fù)雜的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一關(guān)系。黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律機制的健全和完善，是確保該流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的關(guān)鍵舉措。

當(dāng)前環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于各利益群體對自然資源和生態(tài)環(huán)境的需求不能得到全部滿足，存在相互沖突、相互制約的情形。法學(xué)理論觀點認(rèn)為，社會公眾既享有獲取環(huán)境資源并享受生態(tài)服務(wù)功能的權(quán)利，也在一定程度上負(fù)有保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的法定義務(wù)。黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)制度的理論基礎(chǔ)在于實現(xiàn)社會、經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，黃河流域存在日益嚴(yán)峻的水資源短缺、流域生態(tài)系統(tǒng)破壞、生物多樣性銳減、水質(zhì)惡化等問題，亟需將黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)納入法治軌道，從生態(tài)文明建設(shè)的角度、服務(wù)重大國家戰(zhàn)略的高度，實現(xiàn)全流域生態(tài)保護法治化進(jìn)路。

黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)的實踐困境

生態(tài)文明法治理念亟待創(chuàng)新。當(dāng)前，我國的環(huán)境立法往往以大氣、水、土壤等環(huán)境保護要素作為分類保護的依據(jù)，在一定程度上忽視了黃河流域生態(tài)保護的整體性、系統(tǒng)性、全面性，生態(tài)文明法治體系化發(fā)展理念體現(xiàn)不足，不利于黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展以及將其貫穿于生態(tài)文明建設(shè)的全過程。

涉及黃河流域的地方環(huán)境立法有待完善。一是規(guī)范性文件的法律效力層級不高，法律強制力不足。在國家生態(tài)法治建設(shè)中，涉及黃河流域的地方立法大多系法律效力層級不高的規(guī)范性文件，沒有法律強制力，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致不能實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護政策的靈活性與法律的穩(wěn)定性之間的動態(tài)平衡。二是黃河流域的生態(tài)保護地方立法還未體系化。由于不同地區(qū)之間的地理環(huán)境差異、經(jīng)濟發(fā)展不均衡，以及黃河流域各省市缺乏協(xié)同合作、整體治理的統(tǒng)一思想引導(dǎo)，黃河流域生態(tài)保護相關(guān)地方立法未能真正著眼全流域統(tǒng)籌發(fā)展，立法內(nèi)容存在一定的差異和沖突，沒有及時將生態(tài)保護政策予以體系化確認(rèn)，不利于黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)機制的順利實施。三是黃河流域生態(tài)保護制度不夠完備。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略之一，黃河經(jīng)濟協(xié)作區(qū)目前尚未與其他區(qū)域展開深度實質(zhì)性合作。需要以制度創(chuàng)新引領(lǐng)黃河流域生態(tài)保護與修復(fù)法治建設(shè)，將“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的政策制度落到實處，培育拓展依托綠水青山實現(xiàn)黃河流域生態(tài)價值的法治路徑機制。

黃河流域環(huán)境執(zhí)法和司法機制不夠健全。在黃河流域水資源保護的執(zhí)法過程中，部分行政部門在不同程度上存在過度濫用自由裁量權(quán)、行政處罰力度不足、具體執(zhí)行工作落實力度不夠等問題，對推進(jìn)黃河流域環(huán)境保護的執(zhí)法工作、維護法律的公正嚴(yán)肅造成不良影響。在司法層面上，黃河流域環(huán)境污染糾紛的處理、環(huán)境司法的專業(yè)化推進(jìn)較為滯后。現(xiàn)有環(huán)境資源類案件的管轄權(quán)往往局限于行政區(qū)劃，跨區(qū)域的聯(lián)動式司法審判方式尚未形成。司法機關(guān)依據(jù)以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)司法管轄制度處理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境案件時，往往力不從心，不利于生態(tài)環(huán)境司法服務(wù)和保障功能的發(fā)揮。

此外，環(huán)境公益訴訟是對當(dāng)前我國水污染糾紛案件進(jìn)行司法救濟的基本途徑，而其沒有充分發(fā)揮刑法在保護水資源方面的震懾作用。部分公益訴訟的結(jié)果過于側(cè)重解決水事糾紛，未能真正實現(xiàn)保障水生態(tài)安全和水資源可持續(xù)利用的根本初衷。

國外流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律機制的建設(shè)與實踐經(jīng)驗

探索生態(tài)經(jīng)濟化、經(jīng)濟綠色化的生態(tài)法治理念。當(dāng)前，采取正當(dāng)利用和針對性保護的綜合管理方式，注重水資源的適度開發(fā)是各國流域水資源保護的立法趨勢。縱貫全流域、全過程的“生態(tài)共同體”管理方式，可以有效實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)水資源配置的“帕累托最優(yōu)”，避免水資源因被無度索取而惡化或枯竭。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，我們必須以生態(tài)文明思想為主導(dǎo)，探索生態(tài)經(jīng)濟化、經(jīng)濟綠色化的生態(tài)法治理念，構(gòu)建和完善黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律機制，打造生態(tài)和經(jīng)濟良性互動的綠色發(fā)展方式。

完善流域生態(tài)保護與修復(fù)立法工作。世界各國往往通過制定專門的流域立法、協(xié)議或統(tǒng)一的水資源法律規(guī)范，通過統(tǒng)一流域規(guī)劃管理、合理配置流域水資源開發(fā)利用、科學(xué)防治流域水污染等，系統(tǒng)化全流域統(tǒng)籌規(guī)劃水資源的開發(fā)利用管理和保護，對環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步等問題綜合考慮，科學(xué)厘清上下游各方的利益、責(zé)任、義務(wù)，改變上下游省級政府主體間的不均衡合作狀態(tài)。

強化流域綜合協(xié)同管理機制。國外的流域管理機關(guān)更偏向于綜合性管理機構(gòu)，集中制定流域管理政策、戰(zhàn)略以及運行原則，有利于進(jìn)一步強化監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)各控制機構(gòu)相互協(xié)同、跨界合作，有力克服屬地管理的弊端，從而達(dá)到高效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展。

按流域?qū)λY源實現(xiàn)一體化保護是當(dāng)前世界大多數(shù)國家對于流域生態(tài)環(huán)境保護的共識。一是實現(xiàn)水資源管理模式從行政區(qū)劃管理轉(zhuǎn)向流域和區(qū)域綜合管理相結(jié)合。如法國建立了以流域為單位的水質(zhì)水量統(tǒng)一的綜合管理機制，日本實現(xiàn)了以整體集中協(xié)調(diào)為主、以分部門行政為輔的水質(zhì)水量的綜合管理體制。二是部分國家還通過立法確立了專門負(fù)責(zé)流域的水資源管理機構(gòu)，賦予各管理機構(gòu)相應(yīng)的水資源行政管理權(quán)限，從而統(tǒng)籌管理各大江河的合理開發(fā)、正當(dāng)利用及針對性保護修復(fù)。如法國的流域管理委員會負(fù)責(zé)制定流域水資源開發(fā)管理規(guī)劃，指導(dǎo)或引導(dǎo)各級地方政府實施水資源的具體開發(fā)、綜合利用和保護工作。同時，部分國家高度重視水資源管理的公眾參與，管理方法或模式均體現(xiàn)出民主性、綜合性及科學(xué)創(chuàng)新性。

黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律機制的完善建議

樹立綠色發(fā)展的生態(tài)文明法治理念，著力加強生態(tài)保護治理工作，改變傳統(tǒng)的針對單項常規(guī)污染物或環(huán)境要素的防治或保護模式，構(gòu)建黃河流域綠色生態(tài)保護法治理念，注重資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護和修復(fù)，注重污染物全面防治和區(qū)域流域綜合環(huán)境治理，從而實現(xiàn)黃河流域的綠色發(fā)展。

構(gòu)建完備的黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律規(guī)范體系。充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用，構(gòu)建多元立法主體、多層級組成的黃河流域生態(tài)環(huán)境法律體系和統(tǒng)一資源與環(huán)境的綜合性水資源法律法規(guī)體系，一體化處理黃河流域水資源開發(fā)利用與環(huán)境污染防治保護工作。提高生態(tài)文明立法質(zhì)量，推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明治理體系由管控型向共治型轉(zhuǎn)變。

通過借鑒國外以流域為單位的水資源綜合規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗，努力構(gòu)建完善符合我國流域水資源實際的綜合管理法律機制。明確流域綜合規(guī)劃的主要編制機關(guān)，在規(guī)劃的編制依據(jù)中增加“水資源開發(fā)保護一體化”，結(jié)合我國黃河流域水資源的地理特征、時空分布等因素，在制定和實施規(guī)劃時統(tǒng)籌黃河流域水資源的開發(fā)利用與保護，充分考量地區(qū)之間、部門之間的利益，保護生態(tài)，涵養(yǎng)水源，促進(jìn)黃河流域水資源開發(fā)保護修復(fù)一體化的穩(wěn)定發(fā)展。

建立健全黃河流域水生態(tài)環(huán)境與資源的利用、保護、補償、修復(fù)、監(jiān)測、處罰等規(guī)章制度，將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護工作納入規(guī)范嚴(yán)密的法治化軌道，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護督查常態(tài)化。健全區(qū)域聯(lián)動機制，全面推行河長制，實現(xiàn)對黃河流域環(huán)境的全方位監(jiān)管。各級政府部門應(yīng)當(dāng)摒棄因地方保護主義傾向和片面追求經(jīng)濟利益而損害局部流域生態(tài)環(huán)境的行為，在充分運用法治思維的前提下，嚴(yán)格控制排污總量，提高生態(tài)環(huán)境綜合治理能力，確保流域生態(tài)保護規(guī)劃能夠善始善終、善作善成。

加大黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)的行政執(zhí)法和司法保護力度。深入推進(jìn)黃河流域環(huán)境交叉執(zhí)法常態(tài)化，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護制度建設(shè)和綜合執(zhí)法體制改革，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動機制全覆蓋。一是創(chuàng)新司法審判體制，深入推進(jìn)環(huán)境資源糾紛案件的審判方式改革，構(gòu)建黃河流域環(huán)境資源審判機構(gòu)或巡回法庭，審理跨行政區(qū)域的環(huán)境污染糾紛案件，細(xì)化涉環(huán)境資源糾紛案件的審判程序和審理指南。二是加強審判隊伍建設(shè)，打造專業(yè)化高素質(zhì)人才梯隊，加大力度培養(yǎng)環(huán)境資源領(lǐng)域司法人才。三是多形式發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法的作用。暢通信息共享渠道，促進(jìn)智慧法院建設(shè)，加強流域內(nèi)相關(guān)法院的互聯(lián)互通，堅持線上線下結(jié)合，暢通黃河流域立體化訴訟服務(wù)渠道，充分發(fā)揮司法大數(shù)據(jù)作用。堅持專業(yè)審判與公眾參與相結(jié)合，拓寬公眾參與的途徑，拓展司法公開的廣度，讓廣大人民群眾積極參與到環(huán)境公益訴訟中，定期公布環(huán)境資源典型案件，營造司法服務(wù)保障的良好社會氛圍。

（本文系河南省科技廳軟科學(xué)研究計劃項目“黃河流域水生態(tài)保護與修復(fù)法律機制研究”的階段性成果，項目編號：212400410281）

責(zé) 編/肖晗題

Study on the Legal Mechanism for Water Preservation and Restoration

in the Yellow River Basin

Zhang Junming

Abstract： As the cradle of the splendid civilization of the Chinese nation， the Yellow River plays an important role in China's historical development and ecological security. It is necessary to learn from the advanced experience of foreign river basin water resources preservation and improve the legal mechanism for water preservation and restoration in the Yellow River Basin. This article holds that China should establish green development as a legal concept of ecological progress， build a complete legal and normative system and strengthen administrative law enforcement and judicial protection for water preservation and restoration in the Yellow River Basin， and legalize ecological preservation and adhere to green development across the whole Basin.

Keywords： Yellow River Basin， water preservation and restoration， legal mechanism