促進區域基本公共服務均等化的財政政策研究

夏嘉麗 李聰

【摘? 要】基本公共服務均等化是打造服務型政府的重要內容，是緩解社會矛盾的現實需求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求?；诖?，論文運用泰爾指數測算廣東省基本公共服務支出均等化水平，并從經濟發展不平衡、人口增長、財權與事權匹配以及公共資源配置方面分析原因，為促進廣東省區域基本公共服務均等化提出了相應的政策建議。

【Abstract】The equalization of basic public services is an important content of building a service-oriented government， a realistic demand to alleviate social contradictions， and an inevitable requirement to promote the modernization of national governance system and capacity. Based on this， this paper uses Theil index to measure the equalization level of basic public service expenditure in Guangdong Province， and analyzes the reasons from the aspects of unbalanced economic development， population growth， financial power and authority matching and public resource allocation， and puts forward corresponding policy suggestions for promoting the equalization of basic public services in Guangdong Province.

【關鍵詞】基本公共服務;均等化;轉移支付;財政政策

【Keywords】basic public services; equalization; transfer payment; fiscal policy

【中圖分類號】F812;D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2022）01-0094-03

1 基本公共服務均等化的理論闡釋

基本公共服務均等化內涵主要包含了權利的均等、機會的均等、結果的均等及結構的均等4個方面：一是基本權利均等的角度。樓繼偉、丁元竹[1，2]認為基本公共服務均等化是指政府履行社會服務職能，公民都擁有享受基本公共服務均等的權利。二是機會均等的角度。劉尚希、遲福林等[3，4]從機會均等的角度分析基本公共服務均等化，認為均等化的核心目標是全體公民有均等的機會享受基本公共服務，并尊重社會成員的自由選擇權。三是結果均等的角度。賈康、郭小聰等[5，6]認為政府提供的社會保障應該保證最低限度的供給，并且公民享受到了同等質量的公共服務，即結果的均等。四是結構均等的角度。劉德吉、孫慶國[7，8]認為基本公共服務均等化應從均等的主體、客體、標準及內涵等方面來定義和理解。此外，常修澤[9]認為，起點上的機會均等、提供中的選擇權均等以及結果均等是貫穿基本公共服務全過程的內涵表達。基本公共服務均等化是打造服務型政府的重要內容，是緩解社會矛盾的現實需求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

2 廣東省基本公共服務均等化現狀及原因分析

2.1 廣東省基本公共服務均等化現狀

泰爾指數（Theil）可應用于測算區域公共服務支出或區域財力分配的均等化水平，具體計算公式為：

式（1）中，i為選取的樣本單位，n為樣本單位的個數，pi、yi為樣本單位的數值，P、Y為總體數值。

根據公式（1）可計算出2015-2019年廣東省21個地市在教育、醫療、社會保障、環境、交通和文化6個方面財政支出的差異值，如表1所示?？梢园l現，各地區在這6類基本公共服務的支出中存在著突出的非均等化現象，并且不同基本公共服務供給的非均等化現狀及趨勢存在顯著差異。

2.2 廣東省基本公共服務現狀的成因分析

2.2.1 經濟發展不平衡

經濟發展不平衡導致各地區財政收入差距明顯，從而造成政府提供公共服務能力的差異。由于除珠三角之外，廣東省的其他地區都主要以山區為主，地理位置偏僻，交通非常不便利，沒有長期有效的資源，缺乏龍頭企業和主導產業的帶動與支撐，所以只能以農業為主，限制了經濟的長期發展。近年來，黨中央、國務院以及廣東省委省政府和粵港澳大灣區所包含的地級市市委市政府正式發布的一系列有關粵港澳大灣區發展的規劃綱要，讓珠三角地區順勢而生。根據2020年GDP比較，梅州、河源、揭陽人均年GDP只有3.3萬元、3.4萬元、3.5萬元左右，而深圳、珠海、廣州的人均GDP分別為20.6萬元、17.2萬元、16.3萬元。由經濟發展不均衡所帶來的財政收入的巨大差異是廣東省基本公共服務差異的主要原因之一。

2.2.2 人口增長快、流動人口多，抑制了基本公共服務的發展

根據我國歷次人口普查情況來看，廣東省的人口增長率一直高于全國的平均值，2010-2020年全省常住人口增加2 170.94萬人，年平均增長率為1.91%。據統計廣東省的流動人口有3 000多萬，其中省外流入人口占據了92%。國內大量的人口向廣東省聚集，尤其是向經濟發達的珠三角地區聚集，超過了這一地區的承載能力，人口壓力與日俱增。對于龐大的流動人口而言，現有的公共服務水平并不能滿足其基本公共服務支出水平。

2.2.3 財權與事權不匹配

財權和事權的錯配帶來的財政壓力也是導致基本公共服務支出差異較大的原因之一。我國沒有明確界定各級政府之間事權和支出責任，財政體制呈現出明顯的“財權上移”“事權留置甚至增加”特點，地方政府所能夠支配的財力不足以支撐其全部支出責任，地方財政收支之間的巨大缺口導致基層財政困難。此外，各級政府之間在公共服務的安排上存在利益博弈，并且關于公共服務成本費用如何在不同主體之間分攤規則尚未完全明晰，所以地方政府有限的財力對于實現基本公共服務均等化這一目標還有很大挑戰。同時，政府開支與公共服務支出存在此消彼長的矛盾，公共支出的不規范、結構不合理、過程不透明等問題突出，也是導致基本公共服務支出得不到有效保障的原因之一。

2.2.4 公共資源配置不合理

基于歷史原因，大量的優質公共資源集中配置在珠三角地區，尤其是廣州、深圳兩地，在醫療衛生領域和基礎教育領域，廣州市集中了大量的知名綜合性三甲醫院和省級重點中小學。以2019年為例，廣州市擁有三甲醫院38所，匯聚了全省38%的優質醫療資源，而潮州、汕尾、梅州地區僅有1所。同時，大量高端人才和社會優質資源也在向珠三角地區流動，也是欠發達地區在均等化過程中處于不利地位的原因。

3 促進廣東省基本公共服務均等化的財政政策研究

3.1 深化財稅體制改革，完善轉移支付制度，推進區域間財力均等化

基本公共服務均等化程度與社會經濟發展息息相關，是經濟增長的重要體現。實現財力均等化根源在于區域間經濟發展水平實現動態均衡，就我國現階段而言難以實現。這就需要加快完善財政體制，通過財政主導作用實現廣東省區域間的財力均等化。而深化財稅體制改革，最主要的就是完善轉移支付制度，推進區域間財力均等化。轉移支付是協調區域發展、平衡各地區間財力不均等、補充因基本公共服務建設導致的財政資金不足的重要途徑。

3.1.1 厘清各級政府責任，完善區域財力與事權相匹配的模式

厘清各類基本公共服務在省級及以下各級政府間的供給責任，明確界定和詳細劃分各級政府間的事權和支出責任，加快推進科技、教育、醫療衛生等領域省以下事權和支出責任劃分改革。穩步推進“省直管縣”“鄉財縣管”和鄉鎮綜合配套改革，簡化財政層級和管理環節，強化省級政府職責，實現扁平化的財政管理體制;合理調整財政收入劃分格局和健全省以下財力分配格局，形成地方支柱性財源，緩解省內財政不均。保障各層級、區域，特別是貧困地區縣域政府均能提供相應公共服務的財力需要，提升轉移支付資金的使用效益。

3.1.2 完善轉移支付的管理和監督機制，實現區域財力縱向合理分配

一是規范一般性轉移支付，增大共同事權轉移支付規模，優化一般性轉移支付項目設置，完善轉移支付資金分配辦法，逐步提升均衡性資金所占比重，加大向財政困難地區的傾斜力度。二是減少專項轉移支付的規模，增加一般性轉移支付的比例，加大資金統籌、傾斜力度。三是建立特殊性轉移支付，如針對地震、水災、旱災等自然災害，可考慮將此部分支出從專項轉移支付中獨立出來。四是強化對直達資金的監控，確保資金直達機制發揮應有的作用。

3.1.3 探索橫向轉移支付的有效機制，實現區域財力橫向均衡分配

橫向轉移支付是轉移支付制度中一項重要的組成部分，可以有效促進區域間的協調發展。在廣東省內有效借鑒具有我國特色的對口援助機制，進一步均衡廣東省各區域間的財力差異。應對橫向轉移支付進行整體布局，使財力在區域間能夠得到合理、高效的使用，從而為地市乃至縣鄉的基本公共服務均等化建設提供財力保障，縮小區域間基本公共服務差距。

3.2 發揮財政政策引導作用，完善基本公共服務多元化供給模式

推進區域間公共服務供給均等化，不僅要創新完善財政保障基本公共服務的供給機制，還要統籌考慮區域間公共服務的供給成本差異。

3.2.1 充分發揮財政引導作用，引進社會力量和民間資本

在基本公共服務供給主體中適度引進市場化和社會化運作方式，探索實行競爭性分配方式，將政府、市場與社會三方面力量納入供給體系，提升供給質量和效率，讓具有良好社會信譽及資質的社會組織通過科學合理的競爭程序得到財政的支持。改變以往單一的籌資模式，促進PPP市場的有效發展，支持社會資本參與公共品提供，增強多層次、多樣化的公共服務供給能力。創新基本公共服務投資體制，改善投資環境以引導社會資本參與，探索建立基本公共服務多元化供給模式。

3.2.2 統籌基本公共服務供給成本差異，完善轉移支付制度保障

完善其財政保障體系，加大對相對落后地區的支持力度，在轉移支付測算分配時充分考慮人口規模、人口密度、運輸距離等客觀因素。對區域間基本公共服務進行統籌布局、規劃，按照保障人民群眾基本生活和發展需要，兼顧財力均等的要求，合理制定基本公共服務保障基礎標準，形成以常住人口及經濟發展趨勢為基本依據的規范化的動態財政轉移支付制度，統一地方各級政府轉移支付的計算標準，提高基本公共服務的集約化、高效化和可及性，并為平衡區域間轉移支付提供便利，從而提高轉移支付的使用效率，確保基礎標準的統一性、科學性和動態調整性。

3.2.3 創新渠道及手段，降低基本公共服務供給成本

通過創新手段減少供給成本，充分運用“互聯網+”“大數據”“云平臺”等方式，構建數字教育、數字醫療等模式，將公共服務資源通過數字化平臺下沉至基層。此外還可以通過落實省內基本公共服務領域的合作與協同，打造教育、就業、醫療、文化等基本公共服務合作交流平臺，創新資源共享的現實載體和有效渠道，降低相對落后地區居民享受基本公共服務的交通成本、時間成本與減少相關附加費用。

3.3 充分考慮民眾需求，健全基本公共服務政策績效管理體系，有效運用評價結果

即便實現財力的均衡，也并不意味著就能自動實現基本公共服務均等化，在當前行政管理體制下，地方政府為了完成地方財政和經濟發展等績效考核目標，往往將財力優于投向經濟事務而非保障基本公共服務的民生事務，這也會導致區域間基本公共服務提供水平失衡。因此，在充分考慮民眾需求的基礎上，健全基本公共服務績效考核機制，通過相關績效考核目標提升地方政府在基本公共服務建設上的積極性。

3.3.1 健全契合民生政策和基本公共服務的績效管理體系

建立充分考慮民眾需求的地方官員績效考核機制，強化基本公共服務職能。一是對包括基本公共服務供給在內的重大政策和專項支出進行績效評價，相關績效目標指標多渠道征求基本公共服務涉及群體意見，完善群眾表達機制。二是在傳統的績效考核指標體系中加入社會治理和公共服務指標，并賦予其權重系數。充分發揮績效考評指標體系的引導作用，引導地方工作重點轉移到社會管理和公共服務上來。三是健全地方財政支出管理和監督機制，建立與現代財政制度相匹配的監管與績效評價機制，形成地方各級政府責權清晰、相互制衡的有效機制。

3.3.2 有效運用評價結果

績效評價結果與基本公共服務的相關政策調整、部門預算安排及對下轉移支付等相掛鉤，形成基本公共服務政策績效管理動態調整機制，不斷完善基本公共服務均等化的政策支撐，提高民眾對基本公共服務的滿意度。

【參考文獻】

【1】樓繼偉.完善轉移支付制度? 推進基本公共服務均等化[J].中國財政，2006（03）：6-8.

【2】丁元竹.促進我國基本公共服務均等化的基本對策[J].中國經貿導刊，2008（05）：20-22.

【3】劉尚希.基本公共服務均等化：現實要求和政策路徑[J].浙江經濟，2007（13）：24-27.

【4】遲福林，方栓喜，匡賢明，等.加快推進基本公共服務均等化（12條建議）[J].經濟研究參考，2008（03）：19-25.

【5】賈康，孫潔.農村公共產品與服務提供機制的研究[J].管理世界，2006（12）：60-66.

【6】郭小聰，代凱.國內近五年基本公共服務均等化研究：綜述與評估[J].中國人民大學學報，2013，27（01）：145-154.

【7】劉德吉.公共服務均等化的理念、制度因素及實現路徑：文獻綜述[J].上海經濟研究，2008（04）：12-20.

【8】孫慶國.論基本公共服務均等化的衡量指標[J].中國浦東干部學院學報，2009，3（01）：57-62.

【9】常修澤.中國現階段基本公共服務均等化研究[J].中共天津市委黨校學報，2007，9（02）：34-35.