中央巡視對地方政府“三公經費”治理效應的影響

李 濤 方江燕

（重慶理工大學，四川 400054）

內容提要：中央巡視在政府經費治理過程中起著關鍵作用。本文基于空間面板模型，實證探索中央巡視對政府“三公經費”治理的影響。研究結果表明：第一，中央巡視不僅對被巡視省份的“三公經費”治理效率有促進作用，其溢出效應也帶動了地理位置相鄰或經濟水平相似省份的經費治理水平提升；第二，官員任期、年齡以及晉升渠道等個人特征對此促進作用存在調節效應。以上研究結論拓展了政府治理的相關研究，并為中央巡視的監督治理作用提供了可靠的經驗證據。

一、引言

近年來，中央政府高度重視反腐倡廉工作，推行的一系列行政監督“組合拳”使得反腐工作達到歷史新階段。其中，中央巡視作為一種自上而下的黨內監督形式，在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面取得了顯著成效。截至2018年底，各省區市巡視發現領導干部問題5.8萬余件，推動紀檢監察機關立案審查1225名廳局級、8684名縣處級干部。

“三公經費”是政府行政經費扣除項目支出、轉移支付等必要開支后，用于維持政府基本運行且相對可控的自由裁量預算，是政府官員期望預算最大化的部分[1]。由于公共經濟資源的使用情況在地方政府與中央之間存在信息不對稱，地方官員可以通過諸如減少財務信息披露的程度和范圍等手段，以較低的成本實現個人效用最大化目的[2-3]。財政部數據顯示，2018年“三公經費”的金額大約占到了我國行政經費支出的30%。為有效控制地方官員濫用“三公經費”衍生出來的奢靡腐敗現象，除了發布諸如“八項規定”等行為規范制度之外，如何加強內部權力監督力度，成為現階段中央政府亟待解決的重要議題之一。現有文獻關于權力監督對政府行為影響的研究主要關注了兩個方面：一是從外部監督視角研究網絡輿論、媒體報道、公共壓力等因素對政府行為的影響[4-6]。二是從內部監督視角研究政府審計、政績考核等自我監管機制對政府行為的影響[7-10]。與以上研究不同，中央巡視是唯一專門指向中高級領導干部的自上而下的黨內監督制度，其對地方政府行為的影響更為深遠。

有鑒于此，本文利用2013年-2017年我國31省、自治區和直轄市政府樣本數據，考察中央巡視對政府“三公經費”治理的影響。

本文貢獻在于：其一，從“三公經費”治理的角度對省級政府財政資金治理進行衡量，彌補了之前研究中關于政府治理指標的不足，為研究政府治理提供了新的范式。其二，探討中央巡視對省級政府“三公經費”治理機制的影響，為我國“巡視工作條例”的進一步完善以及深化全面從嚴治黨提供了經驗證據。

二、理論分析與研究假設

（一）中央巡視與“三公經費”治理

面對“三公經費”極大的自由裁量空間，地方官員存在為了實現個人利益而隨意配置經費的行為[11]，由此產生的奢靡腐敗現象是中央政府重點治理的內容之一。中央巡視作為一種權威的監督機制，能對此腐敗現象進行有效監督，具體表現為：通過監督和審查地方政府的財政資金使用情況，反映出被巡視的地方政府在資金使用方面存在的違法違規、損失浪費以及貪污挪用等機會主義行為[12-13]，并針對問題提出整改意見。下文將具體論述中央巡視對“三公經費”的影響機理。

中央巡視所帶來的行政問責能夠威懾地方官員的違法違規行為。對于地方官員而言，其主要追求政治晉升所帶來的可預期長期利益[1]，害怕政治晉升渠道受阻。聚焦于反腐任務的巡視組代表權威上級機關，有權對巡視過程中所發現的問題施以強制性的行政責罰，致使被責罰官員的晉升仕途受阻。因此，理性的地方官員會為降低行政責罰的概率和程度，積極整改與“三公經費”使用有關的違法違規行為。同時，中央政府通過官方公告以及媒體等渠道公布相關的反腐倡廉行動，向官員傳達黨中央規范“三公經費”使用的決心，從源頭上遏制了潛在的違法違規行為。

中央巡視的威懾效應不僅僅作用于被巡視省域內的官員干部群體，還可能作用于鄰近的各省份。從空間角度來看，地理上臨近的省份，在政治和經濟層面上的交流會更加緊密[14]，相應的財政支出行為往往也會存在一定的相似性[15]。這是由相鄰地區間的示范效應和模仿效應行為所導致的。一般來說，各政府會通過觀察臨省財政支出腐敗的行政懲罰，不斷重新評估中央對腐敗的監管程度和容忍程度，以此來調整其下年度的經費使用方式。基于此邏輯，當中央巡視對某一省份進行巡視檢察并對存在的違規行為作出行政問責時，鄰近地區官員會收到至少兩種信號：一是被巡視省份的財政支出使用方式得到整治提升；二是中央巡視會嚴懲腐敗行為。于是，周邊省份官員會間接受到來自中央巡視的震懾效應而減少潛在腐敗行為，政府的“三公經費”使用得到規范。基于以上分析，提出以下兩個假設：

H1：中央巡視能規范地方政府“三公經費”的使用，發揮時間震懾效應。

H2：中央巡視能規范鄰近政府“三公經費”的治理，發揮空間震懾效應。

（二）中央巡視、地方官員異質性與“三公經費”治理

基于以上分析可知，面對具有很大自由裁量空間的“三公經費”，政府官員在配置財政資金時擁有更多的決策自由，極有可能為實現短期個人效用而濫用財政資金，比如超額在職消費。基于此，中央巡視對“三公經費”治理的震懾效應與各地區官員的異質性直接相關。本文將從官員的任期、年齡以及來源三個方面出發，進一步研究官員異質性對中央巡視與地方政府“三公經費”治理之間關系的影響。

首先，任期會對地方官員的“三公經費”治理行為動機產生影響。上任伊始的官員往往具有加強政府治理的強烈動機，期望做出比前任更加突出的成績。因此，為了獲得中央政府和公民的信任與支持，新任官員有足夠的動機去規范“三公經費”的使用。但是，隨著任期的增加，地方官員的進取意識和工作熱情會逐步降低，甚至會在“三公經費”的使用上出現損失浪費、公款挪用的問題，從而降低了財政資金的使用效率。

其次，年齡制約著政府官員的仕途發展，是直接關系其政治生涯的一道“門檻”。政府官員在正式退休前所面臨“退居二線”的臨界年齡一般是54-55歲[16-17]。一旦超過臨界年齡，政治晉升對地方官員的激勵將會失去效力。此時，官員們更多表現為不作為的狀態，傾向于把追求經濟利益作為政治利益的替代品，如利用手中的財權進行奢靡腐敗行為。與之相反，有更大晉升空間的年輕官員傾向于治理政府“三公經費”使用過程中的風險和隱患，從而有利于加強中央巡視對三公腐敗的治理效應。

最后，財政資金的治理差異也可能會體現在地方官員的不同來源上。根據省長的來源，本文將其分為“本省晉升”和“非本省晉升”兩大類。“本省晉升”的省長在晉升之前一般擔任該省的省委副書記或副省長，這意味著該官員在晉升前后制定政策的波動性一般較小，這樣會降低由官員更替帶來的政策不穩定性和不確定性[18]。但是在我國特殊的歷史傳統和政治文化背景下，基于“原生模式”的晉升方式存在很大的弊端[19]。長期在某地任職的官員容易形成固定的人脈關系網絡，導致既得利益階層的形成，難以撼動在財政資金上的原始利益分配，特別是難以在“三公經費”腐敗上進行大幅度的整治。而“非本省晉升”的官員在政府治理過程中受到的牽制較少，更容易打破轄區內原來的政治格局和“關系網絡”，因而更有可能抑制關系網中的腐敗行為。有鑒于此，提出以下三個假設：

H3：省長任期對中央巡視與地方政府“三公經費”治理的作用呈倒U型關系。

H4：省長年齡對中央巡視與地方政府“三公經費”治理之間的關系起抑制作用。

H5：不同于“本省晉升”，“非本省晉升”的省長對中央巡視與地方政府“三公經費”治理之間的關系起到促進作用。

三、中央巡視是否提升政府“三公經費”治理水平

（一）檢驗模型

為探究中央巡視制度對地方政府“三公經費”治理的震懾效應，本文建立模型（1）和（2）。

模型（1）用于檢驗中央巡視對政府“三公經費”治理的時間震懾效應。其中，i，t分別代表第i個省份和第t年；“三公經費”治理（QDG）為被解釋變量；黨內巡視（TPP）為核心解釋變量；Controls為控制變量。指標的具體衡量方式如下：

（1）“三公經費”治理。借鑒謝柳芳（2013）[20]的做法，從兩個維度來衡量：①預算降低幅度（QDG_Fa）。下年度“三公經費”預算的增減情況可直接反映地方政府預算目標的執行效果，同時由于不同省級政府所管轄地區的經濟規模、社會環境存在差異，財政對其撥付的“三公經費”預算金額也存在較大差異。因此，以下年度“三公經費”預算調減額占本年度決算金額的增長比率來衡量。該指標數值越大，表明地方政府預算目標執行效果越好，政府“三公經費”的治理越好。②報告說明段規模（QDG_Size）。以“三公經費”報告說明段字數（單位：百字）作為被解釋變量之二。該指標數值越大，表明地方政府主動披露的財務信息越詳細，“三公經費”的治理更好。

（2）中央巡視。目前沒有專門針對“三公經費”的“專項巡視”，缺乏直接的巡視指標來衡量中央巡視對政府“三公經費”治理的影響效果。但考慮到近年來，“三公經費”已成為社會熱議的話題，中央巡視會將其當作關注事項加以重點審查。因此，本文將中央巡視（TPP）設為虛擬變量，如果地方政府當年接受過中央巡視檢察，則賦值為1，否則為0。

（3）控制變量。具體包括財政總決算金額（Fin）、財政支出金額（Exp）、下屬機構數量（Dep）、內部機構數量（Indep）、城市化率（Urban）和時間層面的固定效應（Year）。具體變量定義及說明可參見表1所示。

表1 控制變量定義及說明

模型（2）采用空間Durbin模型探索中央巡視對地方政府“三公經費”治理的空間震懾效應。其中，X為核心自變量和系列控制變量，ρ為空間自相關系數，Wi，t表示空間權重矩陣，Wi.jQDGi，t表示被解釋變量的空間滯后項，Wi.jTPPi，t表示解釋變量的空間滯后項，ε為隨機誤差項，β和θ分別為解釋變量和被解釋變量空間滯后項的回歸系數。空間權重矩陣W是模型（2）估計的關鍵。政府對于參照對象的選擇有以下兩類：一是地理相鄰的省份，二是經濟發展程度相近的省份。據此，本文設置了兩類空間權重矩陣：第一類是用以反映地理距離的空間權重矩陣（W1），如果兩個省份具有相同的邊界，則 Wi，t取值為1，否則取值為0；第二類是用以反映經濟距離的空間權重矩（W2），計算公式為 Wi，t=1/|PGDPyi-PGDPyj|，其中PGDP為地區人均經濟產值。

（二）數據來源與變量說明

本文以2013年-2017年我國31個省、自治區和直轄市政府①因數據的可獲得性，這里不包括我國香港、澳門和臺灣地區。為研究對象，手工搜集整理了155個有效觀察值，并使用stata15統計軟件對數據進行處理和分析。數據來源于各地方政府財政廳官網的“三公經費”專題報告、地方新聞報道、中央紀委國家監委網站“巡視巡查”專題報告、《中國財政年鑒》《中國統計年鑒》等等。

（三）描述性統計分析

表2報告了變量的描述性統計結果。其中，下年度“三公經費”預算降低幅度（QDG_Fa）最小值為0.005，最大值為0.343，這表明各省級政府公開的“三公經費”預算金額相差較大。“三公經費”披露報告說明段規模（QDG_Size）的最小值與最大值分別為2.92和8.6，前后兩者之間相差3倍多，再次表明不同地區“三公經費”披露報告所包含的信息量相差較大。黨內巡視（TPP）均值為0.303，表明有1/3左右的地方政府在考察年度接受過中央巡視，這在一定程度上反映出近年來中央政府對于地方政府巡視監督的高度重視。

表2 變量描述性統計

（四）中央巡視與地方政府“三公經費”治理的回歸檢驗

1．時間震懾效應的回歸分析

回歸結果列于表3。（1）和（3）列是僅包含核心解釋變量的回歸結果，（2）和（4）列是加入所有控制變量后的回歸結果。從中可以看出，無論是否加入控制變量，中央巡視（TPP）的估計系數均顯著為正。這表明，中央巡視的監督有助于促進政府的“三公經費”治理，具體表現為提升預算降低幅度、擴大披露“三公經費”使用情況的說明段文字，假設H1得到驗證。地方官員出于謀取政治晉升或在職消費等目的，往往希望增加具有操縱空間的“三公經費”，為此，其可能會在預算申報時虛增經費，在披露時簡略帶過經費使用情況。在中央巡視背景下，為規避行政問責及仕途晉升道路受阻，地方官員可能會放棄自利行為而選擇更好地運用“三公經費”。

Thompson（1996：65）指出：“任何對語篇人際意義的分析，都必須涉及其中的評價。”Martin&White（2005）的評價理論認為，詞匯資源也表達人際意義，強調人際功能中“人”的因素。評價表達作者對評價對象的情感、觀點和看法。評價對象可抽象為實體和命題（張大群，肖雁2014）。實體評價通常由形容詞實現，作者情感、態度的表達往往直觀明了，評價呈顯性。而命題評價大多呈隱性，對于語境的依賴性較強，信息的解讀往往要借助于作者和讀者共享的歷史文化語境及價值觀。

表3 黨內巡視與“三公經費”治理的回歸結果

為了檢驗此結論的可靠性，本文進行如下穩健性檢驗。

（1）剔除5個自治區樣本。中國31個省、自治區以及直轄市中，自治區在內部事務方面，擁有比其他省級行政單位更大的自主權，會受到更多的優惠政策扶持，這可能會導致研究結論產生偏差（劉子怡，2015）。因此，將西藏、內蒙古、廣西、寧夏以及新疆5個自治區的樣本數據剔除后再進行檢驗。結果如表 4第（1）和（2）列，可以看出，中央巡視對“三公經費”的預算降低幅度與披露具有顯著的正向影響，與前文結論一致。

（2）解釋變量滯后一期。如果中央巡視的力度會受到省級政府“三公經費”治理的影響，那么本文的結論存在反向因果得到估計偏差，即政府治理越差地區的“三公經費”項目會更加容易的受到中央巡視的重點監督。為此，本文對解釋變量滯后一期進行檢驗，結果如表4第（3）和（4）列。可以發現，解釋變量滯后一期的系數符號與預期一致，并通過了5%的顯著性檢驗。此外，本文進一步對上述模型的殘差項是否存在時間序列相關進行檢驗，結果表明，TPPi，t和 TPPi，t-1的相關系數在 0.8 以上，印證了替代的合理性。同時，為了檢驗解釋變量滯后一期項是否為外生，將TPPi，t-1對先前估計得到的殘差項進行回歸，結果顯示二者之間并不存在顯著的關聯。因此，可以認為不存在時間層面上的持續性因素同時影響 QDGi，t和 TPPi，t-1。

表4 穩健性檢驗結果

2．空間震懾效應的回歸分析

（1）空間自相關檢驗

本文采用Moran′s I指數來檢驗各省份“三公經費”治理是否存在空間關聯。Moran′s I指數的取值范圍為[-1，1]，該值越接近1，表明具有相似的屬性聚集在一起（指“三公經費”治理效率相似的省份相互聚集）；該值越接近-1，表明具有相異的屬性聚集在一起（指“三公經費”治理效率不同的省份相互聚集）。具體構建形式如式（3）。

圖1、圖2分別給出了基于地理相鄰空間權重矩陣和經濟水平空間權重矩陣的莫蘭散點圖。結果顯示：在兩類空間權重矩陣下，Moran′s I指數均在1%置信水平下顯著為正，說明省級政府“三公經費”治理存在空間聚集效應。

圖1 基于地理距離空間權重矩陣（W1）的Moran散點圖

圖2 基于經濟水平空間權重矩陣（W2）的Moran散點圖

（2）實證結果及分析

此處實證檢驗中央巡視與政府“三公經費”治理所存在的空間震懾效應，回歸結果列于表5。可以看出，在經濟水平空間權重矩陣下，W*TPP的回歸系數顯著為正，表明中央巡視會對經濟水平相似省份的“三公經費”治理產生震懾效應；在地理距離空間權重矩陣下，W*TPP的回歸系數不顯著，表明中央巡視不會對相鄰省域的“三公經費”治理起到震懾效應，這間接說明空間震懾效應的發揮具有條件性和邊界性。這可能是因為：中央巡視時，通常會考慮對經濟體量相近的省份采用同一批巡視組進行監督審查，因此，經濟水平相似的省份會受到來自中央巡視的空間外溢影響，促使其更好地治理“三公經費”。在中央巡視的實際工作中，如果可以優化巡視監督體系以實現巡視工作全覆蓋，有利于震懾在政府治理中的職務犯罪行為，進一步促使相關省域政府重視規范公共資金使用。

表5 中央巡視對“三公經費”治理的空間震懾效應:基于空間Durbin的模型估計

“三公經費”治理在省級政府之間存在空間外溢現象。在（2）和（4）列中，省級政府“三公經費”披露規模（W*QDG_Size）的空間滯后項系數均顯著為正，這表明地理距離臨近、經濟水平相似是省級政府選擇“三公經費”披露規模時需要參考的因素。但觀察“三公經費”預算降低幅度（W*QDG_Fa）的空間滯后項系數可以發現，省級政府預算增減變化不會受到地理距離或經濟水平相近政府的影響。綜上所述，中央巡視對省級政府“三公經費”治理的空間震懾效應主要發揮在經濟水平相似的省份之間，而此影響在地理位置相近省份之間并不顯著，假設H2得到部分驗證。

四、官員個人特征是否提升中央巡視的“三公經費”治理優化效果

（一）檢驗模型

為進一步拓展本文的研究結論，探究官員個人特征對中央巡視與“三公經費”治理效應的影響，本文建立了如下三個模型。

以上模型的解釋變量來源于詹新宇和劉文彬（2018）[18]的做法，即以省長任期（Term）、年齡（Age）和來源（From）作為衡量地方政府官員個人特征的替代指標。具體衡量方式如下：（1）任期：以省長上任年限來衡量①為了解決同一年出現多個領導人的情況，我們將任職時間最長的那位作為當年省級政府的省長，這樣保證了地方官員與年度經濟數據相匹配。；（2）年齡：省長的實際年齡；（3）來源：若省長為本省晉升，則賦值為0，否則1。

（二）實證結果與分析

表6是省長個人特征對中央巡視與“三公經費”治理效應影響的回歸結果，可發現：

表6 省長個人特征與“三公經費”治理回歸結果

（1）省長任期對中央巡視與政府“三公經費”治理優化的影響具有邊界性。（1）和（2）列中，省長任期與中央巡視交乘項（Term*TPP）的估計系數顯著為正，且任期的平方與中央巡視交乘項（Term2*TPP）的估計系數顯著為負，說明省長任期對中央巡視與地方政府“三公經費”治理的作用呈倒U型調節關系。這可能是因為，省長的進取意識和工作熱情可能會隨時間逐步降低，導致其疏于對本省“三公經費”的治理，本文假設H3得到驗證。

（2）省長年齡對中央巡視與政府“三公經費”治理具有抑制作用。（3）和（4）列顯示，省長年齡與中央巡視交乘項（Age*TPP）估計系數顯著為負，說明其抑制了中央巡視對政府“三公經費”的優化效應。對于政府官員來說，年齡越大，對政治晉升的追求越少，其更多表現為安于現狀，不愿投入精力治理“三公經費”。因此，較小的官員年齡有助于推動地方政府規范使用“三公經費”。本文假設H4得到了驗證。

（3）“非本省晉升”的省長對中央巡視與政府“三公經費”治理具有優化作用。（5）和（6）列顯示，官員來源與中央巡視交乘項（From*TPP）的估計系數顯著為正，這表明，“非本省晉升”的省長更可能會對中央巡視與地方政府“三公經費”治理之間的關系起到促進作用。這可能是因為，相較于“本省晉升”省長而言，“非本省晉升”官員更容易打破任職區域原有的人脈關系網絡和政治格局，對財政資金進行重新合理分配，進一步優化所轄區域“三公經費”治理。本文假設H5得到驗證。

五、結論與啟示

本文利用2013年-2017年我國31省、自治區和直轄市政府樣本數據，實證檢驗了中央巡視對省級政府“三公經費”治理的影響。研究發現：（1）中央巡視不僅能優化被巡視省份的“三公經費”使用情況，還會對經濟水平相似的政府產生空間震懾效應，但此效應在地理位置相鄰的省份并未得到體現；（2）地方官員的個人激勵特征會在中央巡視對政府“三公經費”治理優化效應中起調節作用。具體表現為，官員任期對中央巡視與地方政府“三公經費”治理的作用呈倒U型調節關系；官員年齡對中央巡視與地方政府“三公經費”治理有抑制作用；“非本省晉升”的官員對中央巡視與地方政府“三公經費”治理存在促進效應。

本文的政策啟示在于：（1）利用中央巡視監督的“威懾效應”提升政府內部治理效率。通過中央巡視監督問責制度，促使政府形成自我約束機制，實現巡視監督與內部約束相互協調的運行體系，抑制腐敗行為，提升政府內部治理效率。（2）優化巡視監督體系，實現巡視工作全覆蓋。通過擴大巡視工作范圍，有針對性地巡查各個省份特有的經費腐敗行為并制定相應的懲處機制，從而同時震懾地理位置相鄰和經濟水平相近的省份，以持續有效地監督經費使用情況。（3）進一步完善政府選人用人制度。結合官員對政治晉升的強烈追求，積極吸納年輕的、具有較高政治素養的人才進入體系，并加強推進官員“異地交流”制度，促進政府經費治理能力提升。