新時期政策性銀行風險防范對策研究

陳相甫

（國家開發銀行遼寧分行，沈陽 110000）

內容提要：政策性銀行作為政策性金融的產物，自1994年成立以來一直是我國金融體系的重要組成部分。其特殊的業務領域為支持國家重大戰略、彌補市場缺位發揮了重要作用，也對金融體制改革做出了重大貢獻。進入新時期之后，由于政策性銀行業務的特殊性，不但存在著一般商業銀行面臨的信用風險、市場風險、流動性風險等一般性風險，還面臨著政策風險、政府信用風險、法律缺位風險、企業內控風險、道德風險等特殊風險。針對以上風險，提出了提升可持續發展能力、增強內控管理水平、提升風險防范識別能力、強化政策性銀行監管、健全完善法律保障等風險管理建議。

政策性銀行是指由政府發起、出資成立，為貫徹和配合政府特定經濟政策和意圖而進行融資和信用活動的機構，其成立的初衷是“實行政策性業務與商業性業務的分離”。目前，我國共有三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行。20世紀90年代，以上三家銀行的成立標志著政策性銀行作為我國金融體系的一個重要組成部分，正式登上歷史舞臺。在之后的二十幾年中，政策性銀行在落實政府政策導向、彌補商業銀行業務領域的缺陷與不足、優化產業結構、引導金融資源合理流動和配置等方面，都發揮了不可或缺的重要作用。同時，政策性銀行不但面臨著與其他商業銀行同樣的風險，而且逐漸暴露出許多特殊風險。所以，分析和破解新常態下政策性銀行所面臨的風險問題對加快建設現代金融體系和促進政策性銀行高質量發展具有重要意義。

一、政策性銀行發展現狀

自成立以來，我國三家政策性銀行一直謹遵國務院制定的業務范圍和機構責任，在市場化改革中，堅持以保本微利為目標，突出強調貸款資金的安全性和流動性，通過支持國家重大項目、重要民生領域和國家“一帶一路”等走出去重要戰略，在填補市場缺位、彌補市場失靈的功能定位中穩健發展，為我國經濟發展貢獻了重要力量。[1]

從表1可以看出，我國三家政策性銀行近年來發展均比較穩定。據國家開發銀行和中國進出口銀行披露的2020年年報，以及中國農業發展銀行披露的2019年年報顯示，2020年國家開發銀行資產規模17.1萬億元，年末貸款余額13.1萬億元，實現凈利潤1188億元；2020年中國進出口銀行資產總額5.04萬億元，年末貸款余額3.95萬億元，實現凈利潤56.4億元；19年中國農業發展銀行資產規模突破7萬億元，年末貸款余額達到5.58萬億元，不良貸款率為0.61%處于全國性銀行業金融機構最低水平，實現凈利潤192億元。

表1 我國三家政策性銀行部分財報數據單位：十億元

從不良貸款率變動情況來看，除國家開發銀行近兩年不良貸款率水平稍有增高外，中國進出口銀行、中國農業發展銀行不良貸款率水平都表現出逐漸下降的發展趨勢。但總體上，三家政策性銀行的不良貸款率水平都小于1%，低于全國銀行業平均水平，說明國家防范化解金融風險的政策效應在逐步顯現。

二、政策性銀行面臨的主要風險

銀行是經營管理風險的金融機構，高風險是其業務帶來的天然特征，政策性銀行也概莫能外。自政策性銀行成立以來，隨著其業務領域的不斷發展和業務體量的不斷增大，業務風險也不斷暴露。尤其近兩年來，受全球經濟增長動力不足、新冠肺炎疫情蔓延以及我國經濟轉向高質量發展階段等內外環境影響，政策性銀行的發展面臨許多新風險和挑戰。

（一）政策性銀行的一般風險

1.信用風險。信用風險，被稱為違約風險，是指借款人或交易對象因不愿或不能完全履行合同條件而致使違約的可能性，因而造成銀行損失。[2]近年來，政策性銀行的功能定位和業務邊界逐漸模糊，自營性業務逐漸增多，規模占比不斷上升。同時，政策性業務具有集中度高、額度大、貸款領域相對集中等特點，當經濟發展帶來供給與需求大幅度變化時，整個行業難免遭受影響，致使信用風險隱患顯著增加。

2.市場風險。市場風險是指因市場價格（利率、匯率、股價和物價）等出現波動時，導致未預料到的潛在損失風險。近幾年來，一方面，受新冠肺炎疫情的影響，全球經濟的發展受到嚴重的沖擊，一些國家為盡快恢復自身的經濟水平，采取強制刺激做法，實施“無限量化”政策，影響全球金融市場和匯率市場穩定；另一方面，政策性銀行發行債券，依據國家信用進行市場化融資，其業務定價受到國內宏觀經濟形勢和央行貨幣政策的影響，政策性銀行貸款的浮動利率會因基準利率的調整而變化，例如，中國農業發展銀行2013年受到上年央行利率下調影響，貸款計息率下降了0.3%，利息收入減少了67.2億元。

3.流動性風險。流動性風險是指雖然具備償付能力，但因無法及時或合理地獲得足額資金來應對資產增長或償還到期債務而存在風險。一方面，政策性銀行發放的貸款，期限長且規模大，而通過發行金融債券或從中央銀行借款，期限很短，有償還本金和利息的壓力；另一方面，針對政策性銀行的財政撥款往往存在滯后性，難以一次性撥付到位。這種短負債、長資產的期限結構錯配，一旦出現資金不能及時供應或貸款不能如期收回的情況，極易引發風險。比如，國家開發銀行2017年發行的人民幣債券期限主要集中在5-10年，與占比最高的超10年期的貸款不相匹配，每年都會有數千億的債務到期（見表2）。

表2 國家開發銀行2017年發行人民幣債券期限分布情況統計表

（二）政策性銀行的特殊風險

政策性銀行由于具有“政策”屬性，導致其在自主選擇經營范圍和貸款對象時，沒有其他商業性銀行的自由度，盈利性和政策性目標相矛盾的背景下存在著一些特殊風險。

1.政策風險。政策性銀行因國家政策而立，受國家政策制約。特別是隨著國家宏觀調控力度不斷加大，進一步增加了政策性銀行的信貸風險。[3]如，國家糧食購銷體制改革后的貸款性質由政策性轉向政策性和經營性并存，政策性收購貸款數量逐步減少，而非政策性貸款數量逐步增加，加大了其貸款風險隱患。尤其是推行了新的糧改政策后，財政補貼方式從對農產品流通環節補貼轉為對農民直接補貼，使得中國農業發展銀行失去了“財政補貼”的收入來源，進而加大了資產風險。[3]又比如，國家清理政府融資平臺政策的出臺，使部分省級或市級融資平臺的后續融資產生困難。進而導致這些融資平臺與國家開發銀行合作的城市基礎設施建設類項目將面臨較大的資金還款壓力，加大了貸款風險隱患。

2.政府信用風險。政策性銀行的貸款項目往往與政府深度捆綁，政府信用決定著政策性銀行貸款質量。目前，政策性銀行的存量項目中，與地方政府融資平臺以及地方政府下屬的國企合作的貸款項目和金額所占其業務的整體比例較高，而這些項目依靠本身收益往往難以歸還銀行貸款本息。[4]目前，大約70%的政策性銀行貸款需要通過土地開發權、地方政府財政安排等第二來源保證還貸。但隨著地方政府債務規模的不斷增加，其還款壓力越來越大，使得地方政府財政困難，償債能力減弱，而且地方政府的隱性債務風險也不容忽視。同時，由于地方政府官員工作調整較為頻繁，容易造成“新官不理舊賬”的情況，即使有政府第二還款來源作擔保，這些貸款也存在較大風險。

3.法律缺位風險。金融體系相對完整的國家一般都會針對政策性銀行獨有的特點制定專門的法律規范，作為對其運營的指導和監管的依據。例如，美國出臺了《農業信貸法》，日本出臺了《農林漁業金融公庫法》等。而在我國，政策性銀行自1994年誕生以來，國家一直沒有制定出臺專門針對政策性金融機構的法律或行政法規。[5]而在日常的監管中，監管機構有些時候只能沿用對商業性銀行的監管方式來籠統地監管政策性銀行的業務，造成其監管方向和政策性銀行的業務領域在某些方面產生錯位。直到2017年，國家才陸續出臺了《中國進出口銀行監督管理辦法》《中國農業發展銀行監督管理辦法》和《國家開發銀行監督管理辦法》等三家政策性銀行的監管制度。雖然以上三個監管制度的出臺，緩解了監管風險，但《政策性銀行法》遲遲未能出臺，使得依法監管力度仍然相對較小，并在某種程度上影響著三家政策性銀行運營方式和經營方針的制定。

4.企業內控風險。三家政策性銀行當前在內控機制建設方面還存在一些不足，缺少較為科學、規范的決策機制和有效的制衡機制。比如，按照中國農業發展銀行內部組織的控制要求，決策、執行和巡視檢查系統之間是根據互相制衡的原則而設定的，但在實際操作中落實推進力度較小。[6]這些問題也是三個監督管理辦法的重點規范領域.監督管理辦法強調要完善三家政策性銀行的公司治理，構建兩會一層的治理架構，增設部委董事，實行外派監事會制度并對三家政策性銀行監事會的職責提出了原則性要求，然而，鑒于部分條款較為模糊，政策性銀行在短期內仍存在一定的企業內部管理風險。

5.較為突出的道德風險。政策性銀行作為資金融通市場的非獨立個體，信貸任務中參與交涉的利益較多，與政府、借款企業層層交叉的委托—代理關系，容易產生道德風險。突出表現在政府控制下產生的超額信貸、外部借款企業的非生產性尋租行為以及內部經營層的失職行為，不僅使得政策性銀行效率低下，而且容易造成代理人損害委托人權益的現象。[7]

三、增強政策性銀行風險防范能力的措施建議

黨的十九大報告中提出“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。而三大攻堅戰的第一戰就是防范化解重大風險，防范金融風險更是防范化解重大風險的重中之重。針對新常態下，政策性銀行涌現出的特殊風險，應做好相應的風險管理工作，建立健全的風險防范體系，加強風險監測分析，切實維護好銀行業的安全，確保政策性銀行能夠健康發展。

1.提升可持續發展能力。政策性銀行要在激烈的市場競爭和復雜的市場環境中贏得生存和發展，必須提升自身可持續發展的能力和水平。首先，政策性銀行必須要堅持自己的定位，有所為有所不為，即將主責主業聚焦于國務院規定的主要業務領域，充分體現政府政策的導向性。對于已經比較成熟和完善的，且市場化競爭激烈的領域和行業，政策性銀行應逐步退出，從而確保能夠將資金和精力及時投入到政府明確重點支持的，且商業性銀行等金融機構存在缺位的領域和行業。其次，政策性銀行應根據自身業務的發展需要，建立流動資金儲備。同時，通過發行金融債券、專項債券等多種方式，不斷拓寬資金來源渠道。最后，政策性銀行應積極進行市場化融資模式的創新，在確保融資模式合法合規，且風險可控的前提下，將主營業務領域積極引導入市場經濟體制，逐步實現市場化經營和運作，這樣可以令政策性銀行逐漸擺脫對于政府信用的過度依賴。

2.增強內控管理水平。政策性銀行要建立健全和規范的現代金融企業制度，優化治理結構，明確產權由國家所有制度，強化財政部門對政策性銀行的控制權，并加強“三會一層”的建設。要加強和推進內控合規工作，保持全流程合規監督，對存量不良貸款和新發生的不良貸款加大責任追究力度，實行“過程問責、結果問責、違責必究”等制度，促進合規經營，按章管理。逐步建立員工薪酬與崗位職責、業務質量密切聯系的員工激勵機制，增強員工的責任意識，倒逼員工高度重視風險、自覺防范風險。

3.提升風險防范識別能力。政策性銀行應樹立全面風險管理理念，在銀行內部深入宣傳并貫徹風險管理理念，使銀行全體員工全時段、全流程地積極參與到風險管理工作中，提高風險管理工作認知，加強風險管理工作意識。同時，加強對員工的學習和培訓，始終把風險管理作為重點內容，規避市場風險、信用風險等常見風險。要從風險識別、計量、監測和控制等環節，提升風險管理能力和效果，提前發現潛在重大風險，制定風險管控預案，同時也要對風險控制措施落實情況予以監督。要加強對長期風險的動態評估，有針對性地解決客戶風險種類復雜、貸款金額大、貸款期限長以及不可預測因素增多等問題。嚴密防范集團客戶風險，加強重點集團客戶風險監測分析。執行“一企一策”的制度，穩妥有序處置存量風險。加強與地方政府（財政部門）溝通，積極配合地方政府化解隱性債務風險。同時，要密切關注國際政治經濟形勢的變化和發展，做好國別風險研判和應對，加強境外業務的風險管控。[8]

4.強化政策性銀行監管。2018年，中央金融工作會議強調，要“強化監管，提高防范化解金融風險能力”。上級機構要針對政策性銀行貫徹產業政策的情況，建立健全規范的考核指標和體系，從而引導政策性銀行回歸本源，制定與實體經濟發展要求相匹配的經營目標。同時，監管部門要強化風險監管力度，堅持現場監督和非現場監督相結合，對發現的問題進行整改跟蹤，倒逼政策性銀行將監管意見落到實處。在建立完善的監管體制過程中，要堅持以銀監會等金融監管部門為主體，吸引政府等有關部門深度參與，提升對政策性金融機構的內外監督合力。

5.健全完善法律保障。政府相關部門要積極協調立法機構，推動制定《政策性銀行法》，在法律層面上，進一步明確政策性銀行的職能定位，細化政策性銀行與政府部門之間的權利責任與利益分配關系，政策性銀行經營獨立性與依照政策要求開展業務之間的關系，促進政策性銀行規范健康發展。同時，還要規范完善《國家開發銀行監督管理辦法》《中國進出口銀行監督管理辦法》和《中國農業發展銀行監督管理辦法》，堅持一行一策、一地一策，更好地調動政策性銀行的發展積極性。