“十四五”特殊教育高質(zhì)量發(fā)展的宏偉藍(lán)圖

李天順

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），描繪了“十四五”期間特殊教育高質(zhì)量發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是在中國(guó)教育聚焦高質(zhì)量發(fā)展、闊步邁向現(xiàn)代化的大背景下，國(guó)家層面對(duì)“十四五”特殊教育事業(yè)發(fā)展作出的頂層設(shè)計(jì)和特殊安排，政策措施令人振奮，美好未來令人憧憬。

一、《計(jì)劃》出臺(tái)的背景

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視特殊教育。黨的十八大要求“支持特殊教育”，十八屆三中全會(huì)要求“推進(jìn)特殊教育改革發(fā)展”，十八屆五中全會(huì)提出“辦好特殊教育”，十九大要求“辦好特殊教育”，十九屆四中全會(huì)要求“保障特殊教育”，十九屆五中全會(huì)要求“完善特殊教育保障機(jī)制”。十八大以來，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家有關(guān)部委連續(xù)組織實(shí)施了兩期特殊教育提升計(jì)劃，努力提升特殊教育普及水平、保障條件和教育質(zhì)量，期望通過若干期特殊教育提升計(jì)劃的實(shí)施，使中國(guó)特殊教育達(dá)到世界發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)水平，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

《第一期特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016年）》提出：到2016年，全國(guó)基本普及殘疾兒童少年義務(wù)教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到90%以上，其他殘疾人受教育機(jī)會(huì)明顯增加。一要初步建立布局合理、學(xué)段銜接、普職融通、醫(yī)教結(jié)合的特殊教育體系，辦學(xué)條件和教育質(zhì)量進(jìn)一步提升。二要建立健全財(cái)政為主、社會(huì)支持、全面覆蓋、通暢便利的特殊教育服務(wù)保障機(jī)制，增強(qiáng)特殊教育的保障能力。三要基本形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、各方參與的特殊教育工作格局，增強(qiáng)特殊教育的推動(dòng)能力。《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020年）》提出：到2020年，各級(jí)各類特殊教育普及水平全面提高，殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到95%以上，非義務(wù)教育階段特殊教育規(guī)模顯著擴(kuò)大。特殊教育學(xué)校、普通學(xué)校隨班就讀和送教上門的運(yùn)行保障能力全面增強(qiáng)。教育質(zhì)量全面提升，建立一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、富有愛心的特教教師隊(duì)伍，特殊教育學(xué)校國(guó)家課程教材體系基本建成，普通學(xué)校隨班就讀質(zhì)量整體提高。

經(jīng)過7年的努力，兩期提升計(jì)劃如期圓滿完成，中國(guó)特殊教育站到了歷史最高點(diǎn)上。但從整體上看，發(fā)展不平衡的問題仍然不同程度地存在，特殊教育依然是各級(jí)各類教育的薄弱環(huán)節(jié)，面臨著新的困難和挑戰(zhàn)。一是進(jìn)一步提升特殊教育普及水平的難度加大，二是特殊教育支持保障體系仍不夠健全，三是特殊教育師資數(shù)量不足、待遇偏低、專業(yè)能力不強(qiáng)的局面還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)，四是特殊教育教學(xué)質(zhì)量參差不齊、“上好學(xué)”的問題還沒有得到很好解決。可以說，中國(guó)特殊教育在新的高點(diǎn)上面臨爬坡過坎的新考驗(yàn)。

與此同時(shí)，“十四五”中國(guó)教育進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展的新階段。教育部部長(zhǎng)懷進(jìn)鵬指出：中國(guó)教育在順利實(shí)現(xiàn)“有學(xué)上”的基礎(chǔ)上，正在加快構(gòu)建滿足人民“上好學(xué)”愿望的高質(zhì)量教育體系，將著眼優(yōu)先發(fā)展、公平可及、因材施教、開放靈活，努力讓教育資源全程伴隨每個(gè)人、讓教育成果平等面向每個(gè)人、讓教育過程全面發(fā)展每個(gè)人、讓教育效能深度助力每個(gè)人，辦好人民滿意的教育。在這樣的大背景下，《計(jì)劃》隆重出臺(tái)，體現(xiàn)了新發(fā)展階段黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)特殊教育的高度重視和對(duì)視力、聽力、智力、言語(yǔ)、肢體、精神、多重殘疾以及其他有特殊需要的兒童青少年的親切關(guān)懷，體現(xiàn)了國(guó)家辦好特殊教育的堅(jiān)強(qiáng)決心，也反映了特教人在教育現(xiàn)代化的道路上絕不掉隊(duì)的頑強(qiáng)意志。

二、《計(jì)劃》的三大基本思路

《計(jì)劃》確定了到2025年初步建立高質(zhì)量特殊教育體系的目標(biāo)，要求普及程度顯著提高，教育質(zhì)量全面提升，保障機(jī)制進(jìn)一步完善。為了實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，《計(jì)劃》按照拓展學(xué)段服務(wù)、推進(jìn)融合教育、提升支撐能力三大基本思路，大力度完善了相應(yīng)的政策措施。

（一）強(qiáng)化體系建設(shè)，全面構(gòu)建特殊教育四梁八柱

《計(jì)劃》的第一條基本思路是拓展學(xué)段服務(wù)，“成體系的建設(shè)”將成為“十四五”特殊教育發(fā)展的一大亮點(diǎn)，特殊教育的四梁八柱將基本完善，其中有三大亮點(diǎn)。

第一，拓寬服務(wù)面。《計(jì)劃》在全國(guó)范圍內(nèi)將特殊教育重點(diǎn)關(guān)注的受教育群體，在視力、聽力、智力、言語(yǔ)、肢體、精神、多重殘疾的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展到其他有特殊需要的兒童青少年，覆蓋面更廣，針對(duì)性更強(qiáng)，服務(wù)更精準(zhǔn)。我國(guó)的特殊教育，從盲聾啞教育開始，不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，逐步走向針對(duì)所有特殊需要學(xué)生的教育。這既是特殊教育的基本發(fā)展規(guī)律，也是為了更好地解決人民群眾的急難愁盼問題。當(dāng)然，不同地區(qū)仍需要因地制宜，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)。

第二，進(jìn)一步建好特殊教育學(xué)校。《計(jì)劃》首次提出“鼓勵(lì)20萬人口以上的縣（市、區(qū)、旗）辦好一所達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的特殊教育學(xué)校”，并要求“20萬人口以下的縣（市、區(qū)、旗）要因地制宜合理配置特殊教育資源”。在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)30萬人口以上、殘疾學(xué)生較多的縣（市、區(qū)、旗）建有一所特殊教育學(xué)校的基礎(chǔ)上，提出新的建校目標(biāo)，其基本考慮是加強(qiáng)區(qū)域特教中心建設(shè)，特殊教育“縣縣有基地”的基本格局將全面形成。這既是融合教育發(fā)展到新階段的必然要求，也是特殊教育體系形成完善的重要標(biāo)志。

第三，從義務(wù)教育全面向兩端延伸。《計(jì)劃》進(jìn)一步提出了加大力度發(fā)展學(xué)前特殊教育、高中階段特殊教育和高等特殊教育的組合政策，將大大促進(jìn)以義務(wù)教育為重心的特殊教育快速向兩端擴(kuò)展，構(gòu)建特殊教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局，使殘疾人在不同學(xué)段都能學(xué)有所教，入學(xué)、升學(xué)不再是煩心事，殘疾人終身教育體系呼之欲出。當(dāng)然，兩端延伸不是機(jī)械地延展，要充分認(rèn)識(shí)學(xué)前教育對(duì)殘疾兒童終身發(fā)展所具有的特殊意義，早發(fā)現(xiàn)，早干預(yù)，早康復(fù)，早融合。要認(rèn)真把握殘疾學(xué)生高中階段教育以職業(yè)教育為主的特點(diǎn)，處理好高中階段后就業(yè)與升學(xué)的關(guān)系，使高中階段教育有特色、高水平。要科學(xué)協(xié)調(diào)好普通高校、高校特教學(xué)院和開放大學(xué)等繼續(xù)教育高校的關(guān)系，推動(dòng)高等特殊教育穩(wěn)步發(fā)展。

（二）推進(jìn)融合教育，全面賦能特殊教育內(nèi)涵發(fā)展

《計(jì)劃》的第二條基本思路是推進(jìn)融合教育，“高水平的融合”將成為“十四五”特殊教育事業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志，培養(yǎng)殘疾人充分融入社會(huì)的能力將再上一個(gè)臺(tái)階。融合教育或稱全納教育，是國(guó)際上流行的一種教育理念，強(qiáng)調(diào)學(xué)校應(yīng)接納所有學(xué)生共同參與學(xué)習(xí)，不分種族、國(guó)籍、性別、身份、地位、貧富，反對(duì)歧視和排斥。主張通過教育改革和課程改革，滿足所有兒童的教育需要，促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展。我們要樹立和普及融合教育的理念，把培養(yǎng)學(xué)生融入社會(huì)的能力作為根本性任務(wù)，推動(dòng)入學(xué)方式、學(xué)習(xí)過程和教育評(píng)價(jià)的全面改革。

一要在入學(xué)安排上進(jìn)一步優(yōu)化普通教育優(yōu)先。讓所有的普通學(xué)校、職業(yè)學(xué)校都盡可能地敞開大門，接納殘疾學(xué)生和各種有特殊需要的學(xué)生。不僅提供盡可能多的學(xué)位，而且營(yíng)造尊重殘疾兒童青少年身心發(fā)展特點(diǎn)和個(gè)體差異的良好氛圍，提供有最大針對(duì)性、有效性的課程，使殘疾學(xué)生、各種有特殊需要學(xué)生與普通學(xué)生在融合環(huán)境中相互理解尊重，共同成長(zhǎng)進(jìn)步。

二要深度整合資源。科學(xué)整合普通教育與特殊教育，職業(yè)教育與特殊教育，醫(yī)療康復(fù)、信息技術(shù)與特殊教育，圍繞課程標(biāo)準(zhǔn)、培養(yǎng)方案、轉(zhuǎn)銜安置、資源共享等關(guān)鍵問題，打通教育類別、學(xué)科門類、不同行業(yè)之間的阻隔，進(jìn)一步放大“1+1>2”的優(yōu)勢(shì)，在跨界研究、資源整合、多方位推進(jìn)的大框架下，使融合教育更符合殘疾學(xué)生和各種有特殊需要學(xué)生的特點(diǎn)和認(rèn)知學(xué)習(xí)規(guī)律。從某種意義上講，特殊教育不應(yīng)該“特立獨(dú)行”，也不可能在一個(gè)封閉的環(huán)境中獨(dú)自完善。尤其是在現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下，需要充分整合資源為其賦能。

三要進(jìn)一步促進(jìn)特殊教育學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展。在推進(jìn)融合教育的總要求下，特殊教育學(xué)校應(yīng)充分發(fā)揮人力物力相對(duì)集中、專業(yè)性針對(duì)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，不僅成為培養(yǎng)殘疾學(xué)生融入社會(huì)能力的平臺(tái)，而且成為支持融合教育區(qū)域發(fā)展的平臺(tái)。要充分認(rèn)識(shí)到，特教學(xué)校從建成的第一天起，就不是一個(gè)只對(duì)校內(nèi)學(xué)生進(jìn)行教育的機(jī)構(gòu)，而是推動(dòng)特殊教育區(qū)域發(fā)展的中心；也不是一個(gè)封閉的教育環(huán)境，而是幫助殘疾學(xué)生融入社會(huì)的平臺(tái)。

（三）完善發(fā)展機(jī)制，全面提升特殊教育保障能力

《計(jì)劃》的第三條基本思路是提升支撐能力，“高水平發(fā)展”與“高水平保障”相匹配將為“十四五”特殊教育發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力，特殊教育保障機(jī)制將在新的發(fā)展水平上得到進(jìn)一步優(yōu)化。在實(shí)施的過程中，要把握三個(gè)基本點(diǎn)。

一要充分認(rèn)識(shí)提升特殊教育保障能力的必要性和迫切性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，特殊教育保障能力不斷提升，目前應(yīng)該說處于歷史發(fā)展的最好水平，但這只是相對(duì)于過去的發(fā)展任務(wù)而言。進(jìn)入“十四五”，特殊教育面對(duì)的是新形勢(shì)和新任務(wù)，例如：特教學(xué)校重度、極重度殘疾學(xué)生比例不斷攀升，殘疾類型更加復(fù)雜，保障難度不斷加大；融合教育全面鋪開，特教學(xué)校承擔(dān)的區(qū)域推進(jìn)任務(wù)越來越繁重；高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)成為新的時(shí)代要求，運(yùn)行成本屢創(chuàng)新高等，所有這一切都是在原有保障條件下無法實(shí)現(xiàn)的。所以，不是現(xiàn)在的保障水平高不高、夠不夠的問題，而是新發(fā)展階段、新工作任務(wù)、新目標(biāo)相應(yīng)提出了新的保障要求。不是錦上添花，而是雪中送炭。

二要全方位加大定標(biāo)提標(biāo)的力度。對(duì)于特殊教育而言，特教特辦是必要的，但穩(wěn)定的保障機(jī)制同樣重要。要在肯定一事一議、特教特辦的同時(shí)，將特殊教育保障全面上升到機(jī)制層面、標(biāo)準(zhǔn)層面。已有地方標(biāo)準(zhǔn)的要努力推進(jìn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定，沒有地方標(biāo)準(zhǔn)的要加快標(biāo)準(zhǔn)制定的進(jìn)程，已有標(biāo)準(zhǔn)的要進(jìn)一步深入調(diào)研論證提高標(biāo)準(zhǔn)。如：教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)撥款標(biāo)準(zhǔn)、配備標(biāo)準(zhǔn)，辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)等。從整體上看，原有標(biāo)準(zhǔn)大多過時(shí)，很難適應(yīng)新的發(fā)展要求，需要進(jìn)一步提高。我們不能坐而論道，指望原有的保障條件支撐新的發(fā)展任務(wù)。

三要進(jìn)一步加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)。教育大計(jì)，教師為本。人力資源保障是最重要最根本的保障，要在高質(zhì)量發(fā)展的總要求下，重新審視特教教師的職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)，保障特教教師隊(duì)伍的專業(yè)能力持續(xù)提升；要制定落實(shí)更加有效的獎(jiǎng)懲和激勵(lì)政策，讓特教教師的職業(yè)吸引力與其承擔(dān)的歷史責(zé)任和付出的艱辛努力相匹配。

三、《計(jì)劃》的點(diǎn)睛之筆：“行動(dòng)”

新一期特殊教育提升計(jì)劃命名為“發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃”，突出強(qiáng)調(diào)了“行動(dòng)”，突出強(qiáng)調(diào)了在“行動(dòng)”的實(shí)踐中提升特殊教育的發(fā)展水平，堪稱《計(jì)劃》的點(diǎn)睛之筆。所謂“行動(dòng)計(jì)劃”，就是要求確立具體的目標(biāo)、確定清晰的實(shí)現(xiàn)路徑和進(jìn)行嚴(yán)密的部署，安排相應(yīng)的工程項(xiàng)目，落實(shí)配套的政策措施和人力財(cái)力物力保障，在量化、可核查的前提下，保證目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。作為行動(dòng)計(jì)劃，在實(shí)施過程中需要進(jìn)一步強(qiáng)化三個(gè)方面的要求。

一要深入落實(shí)政府主體責(zé)任，強(qiáng)化特教特辦。《計(jì)劃》基本原則的第一條就是“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，特教特辦”。國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)《計(jì)劃》的發(fā)文形式，本身就傳達(dá)了地方各級(jí)政府應(yīng)主導(dǎo)推動(dòng)落實(shí)《計(jì)劃》的相關(guān)要求。也就是說，實(shí)施《計(jì)劃》不是教育部門一家的事，也不僅僅是發(fā)展改革、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生健康、殘聯(lián)等密切相關(guān)的幾個(gè)部門的事。要加強(qiáng)政府在《計(jì)劃》實(shí)施過程中的統(tǒng)籌和保障作用，發(fā)揮政府推動(dòng)特教特辦的優(yōu)勢(shì)，加大政策、資金、項(xiàng)目向特殊教育的傾斜力度，加強(qiáng)教育部門牽頭、各部門齊抓共管、全社會(huì)合力推動(dòng)的機(jī)制。或者說，特教特辦不僅僅是教育內(nèi)部的事，更是在地方政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。首先是政府的行動(dòng)，是將特教放在地方政府政策特區(qū)的范疇，全面整合地方政府的資源辦好特殊教育。

二要以“行動(dòng)”為中心編制好實(shí)施方案，保證各項(xiàng)政策措施落地。要層層編制實(shí)施方案，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布等情況，因地制宜，合理布局，統(tǒng)籌編制好實(shí)施方案，壓實(shí)各級(jí)政府、各有關(guān)部門的責(zé)任，明確各自的具體“行動(dòng)”，使《計(jì)劃》的總體要求和政策措施落地開花。實(shí)施方案要有目標(biāo)、有政策、有措施、可核查，能夠突出“提升”的有效性、“計(jì)劃”的目標(biāo)有限性、措施的具體性和整體上的可執(zhí)行性。防止上下一般粗，杜絕空講大道理。特別要認(rèn)真回答好四個(gè)問題：提升什么？加強(qiáng)了哪些方面的政策措施來支持提升？有哪些具體行動(dòng)？是不是能做到辦好特殊教育？

三要加強(qiáng)《計(jì)劃》實(shí)施的全過程監(jiān)督，保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家已經(jīng)決定，將特殊教育改革發(fā)展情況納入省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評(píng)價(jià)，將特殊教育的有關(guān)指標(biāo)納入義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定，并落實(shí)了相應(yīng)的實(shí)施辦法。《計(jì)劃》要求省級(jí)政府將特殊教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況納入市、縣兩級(jí)政府績(jī)效考核，加強(qiáng)指導(dǎo)與督查，建立激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥饨逃陌l(fā)展實(shí)際，選擇核心指標(biāo)納入考核體系，切實(shí)落實(shí)這一要求。教育督導(dǎo)部門和責(zé)任督學(xué)要將特殊教育納入督導(dǎo)范圍，確保特殊教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃有效實(shí)施。或者說，要編織一張過程監(jiān)督的網(wǎng)，保障言必信、行必果，讓《計(jì)劃》之花結(jié)出特殊教育事業(yè)發(fā)展的豐碩果實(shí)。