山水林田湖草沙統籌治理的法制需求與法典表達

內容摘要：“山水林田湖草沙統籌治理”是習近平生態文明思想在自然生態保護領域的具體化，包含生態至上的自然價值論、系統整體的自然本體論、協同綜合的自然實踐論，需要為“生態保護優先”“生態整體保護”“生態系統治理”提供法治保障。我國現行法與理想模式存在較大差距，需要整體轉型和全面提升，環境法典編纂為之提供了有利條件和寶貴契機，應充分利用。為此，環境法典應專設“自然生態保護”編，以“統籌治理”為主線安排體系結構，凝練具體規則，構建制度體系。

關鍵詞：山水林田湖草沙 統籌治理 環境法典 自然生態保護編 生態優先 系統治理

中圖分類號：DF468? 文獻標識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2022）01-0109-119

“統籌推進山水林田湖草沙綜合治理”（以下簡稱“統籌治理”）是習近平生態文明思想的重要內容和根本要求，對我國環境治理、生態文明建設尤其自然生態保護具有直接指導意義。環境法典編纂應全面貫徹這一思想，深入落實制度要求，保障其實現。然而，作為一種新興理論，“統籌治理”含義多重且處于發展之中;我國自然保護相關立法既廣且雜，情形各異。環境法典編纂應如何正確貫徹這一先進理念，通過對現行法的補充和超越作出獨特貢獻，需要深入研究。

一、山水林田湖草沙統籌治理的核心要義與法治需求

“山水林田湖草沙統籌治理”是以中國話語表達的生態文明思想和可持續發展理論，是生態文明思想和可持續發展理論在自然生態保護領域的體現，也是中國共產黨建黨百年來系統治理的思想結晶和理論升華。〔1 〕其思想博大精深，實踐意義多重，內涵、外延開放，處于不斷發展之中。

（一）政策表述

自黨的十八大以來，黨和國家有關生態建設的系統治理思想進入全面提升期， 〔2 〕有關“山水林田湖草沙”應一體對待、統籌治理的觀念在不同場合和領域得到明確表達和系統闡述，體系漸趨成型。

2013年11月，習近平總書記在中共十八屆三中全會上作《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中首次提出“山水林田湖是一個生命共同體”。〔3 〕2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》把“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念”作為生態文明體制改革的理念之一。《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》則把堅持“山水林田湖是一個生命共同體”等理念作為設立國家生態文明試驗區的指導思想。

2017年7月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十七次會議上針對國家公園體制建設，提出“堅持山水林田湖草是一個生命共同體”， 〔4 〕在生命共同體的列舉要素中增加了“草”。同年9月，發布的《建立國家公園體制總體方案》也采用“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體”的提法，將之作為國家公園建設中的“科學定位、整體保護”原則的具體內容，要求以此為準，“統籌考慮保護與利用，對相關自然保護地進行功能重組，合理確定國家公園的范圍”。

2017年10月黨的十九大報告正式提出“統籌山水林田湖草系統治理”，將之作為“堅持人與自然和諧共生”的重要內容。2018年5月，習近平總書記在全國第八次生態環境保護大會的講話中，把“山水林田湖草是生命共同體”作為新時代推進生態文明建設所必須堅持的六大原則之一。〔5 〕2018年6月，發布的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》把“堅持山水林田湖草是生命共同體”作為“深入貫徹習近平生態文明思想”所需的“八個堅持”之一。

2019年，習近平總書記在全國“兩會”期間參加內蒙古代表團審議時指出，“內蒙古有森林、草原、濕地、河流、湖泊、沙漠等多種自然形態，是一個長期形成的綜合性生態系統，生態保護和修復必須進行綜合治理”， 〔6 〕首次把“沙漠”也納入表述。2021年，習近平總書記指出，“統籌山水林田湖草沙系統治理，這里要加一個‘沙’字”， 〔7 〕從而形成了“山水林田湖草沙”的完整表述。

（二）核心要義

由前述梳理可知，“山水林田湖草沙統籌治理”是由“生命共同體”理念和“統籌推進、系統治理”思想構成的二階理論體系，前者為基本認識和價值基礎，后者為實踐方案和行動指南，兩者共同構成系統、完整的自然生態保護思想，其核心要義可從以下兩方面把握：

第一，生態至上的自然價值論。“生命共同體”理論的首要關鍵詞在于“生命”，這也是其與一般環保理論的根本差異和先進之處——對自然之“生命”意義的重視和強調。由此，其從根本上理順了人與自然的價值關系，極大提高了自然在人類價值序列中的位置，具體又分為兩個層面。

一方面，強調自然對人類生命的支持意義。習近平總書記在首次系統表述“山水林田湖”之間的關系時首先指出“人的命脈在田”，? 〔8 〕把“人”作為認識生態系統鏈條的切入點，把自然放到人之“命脈”的高度，與黨的十九大報告把生態文明建設定位于“中華民族永續發展的千年大計”如出一轍，為對自然的高度重視、嚴格保護奠定了價值基礎。從淵源上看，生命共同體思想最初來自對中國農業生產實踐經驗的總結，是以“農田”這一關乎糧食生產的命根子為核心的認識。〔9 〕“就人的生存命脈與大自然各生態要素之間的相關性而言，意在強調人類與現實自然界各生態系統之間的共生關系。” 〔10 〕正是因為人與自然之間這種命脈相連、和諧共生的互惠關系，才有“尊重自然、順應自然、保護自然，探索人與自然和諧共生之路”的可能及必要。〔11 〕

另一方面，對自然本身之“生命”屬性的擬制和強調。把山水林田湖草沙等不同形態的自然物視為“一個生命共同體”，也有把生態系統或者說自然界作為“生命有機體”對待的意味，與人類傳統文化中普遍存在的把大地、江河、山林等視為“母親”“伙伴”的做法異曲同工。這種對自然的擬人化處理，強化了“人類對生態系統的道德責任，蘊含了對于現代文明日益背離人與自然和諧共生關系的反思”， 〔12 〕對把自然物化的工業文明主流價值觀進行強烈批判。也只有在此前提下，要求“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”才理所當然、順理成章。

第二，系統整體的自然本體論。“生命共同體”理論的另一重要關鍵詞是“共同體”，強調自然萬物之間密切聯系、互相影響、一損俱損、一榮俱榮的內在關系。這既契合“天—地—人和諧共生的中國哲學傳統”，又體現了現代生態學的核心思想。正如習近平總書記指出的：“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。” 〔13 〕這種依存關系意味著，自然實踐的真正對象，不是一盤散沙式的孤立要素，而是諸多要素經由自然規律的內在聯結所構成的系統整體。由此，對任何自然物質的利用和保護，都應當有整體眼光，考慮對關聯要素及整個系統的影響，尊重、利用自然規律，維持、順應內在關聯，使系統整體處于和諧狀態。

第三，協同綜合的自然實踐論。在自然作為“生命共同體”的定位下，相關實踐既要高度珍惜、充分保護，又要著眼整體、系統安排，需要協同推進、統籌治理。既包括開發、利用與保護、修復之間的協同，又包括不同要素、區域、系統之間的協同，以及相應管理部門、社會主體之間的協同。對此，《生態文明體制改革總體方案》指出，要“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，……統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理”。

（三）法治需求

與要義對應，“山水林田湖草沙統籌治理”在法治層面至少具有三重意味，要求三重保障。

第一，生態保護優先。生態至上的價值觀要求把對自然的保護、保存置于開發利用的優先地位。習近平總書記指出，“生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存”，故必須高度重視，嚴格保護。為此，法律須確認生態價值的優先地位，確立自然資源開發利用的預防原則并打造相應規則體系：一是傳統“損害預防”原則，通過類型、數量、質量、濃度、時間、地點、方式等方面的規定，把開發利用的生態影響控制在環境容量、生態閾值、資源承載力之內，強化自然稟賦、生態效果的剛性約束，并及時消除不利影響，填補損害后果，恢復受損生態;二是“風險預防”原則，在生態影響尚不確定時采取謹慎立場，盡可能地阻卻科學本身的不確定性演變為環境問題，把損害自然的可能性降到最低。

第二，生態整體保護。系統整體的自然本體論要求自然保護的對象要全、范圍要廣、視野要寬。一方面，應盡量把自然界客觀存在的、具有生態影響的、有保護必要的自然物質納入法律調整范圍，賦予法律身份、給予合理考量，而非僅著眼于具有直接經濟價值、可直接轉化為商品的資源。這里要注意的是，生命共同體的構成要素絕不僅限于“山、水、林、田、湖、草、沙”這七類得到明確列舉的自然物，而當然包括海洋、濕地、動物等雖未被明確列舉但在生態系統中客觀存在、不可或缺的自然物。從理想角度看，一切存在于自然界，對生態系統的平衡、穩定產生影響，并且具有稀缺性和競爭性從而有遭受人為破壞之虞的自然物都值得法律調整和保護。另一方面，法律的保護對象和目標應從單一要素擴展到系統整體，以生態系統整體的構成狀況、健康程度代替個別資源的產量、質量等單向指標。正所謂“森林不等于林木之和”，只有確立超越個體的整體性目標，才能區別于早期資源法中物質保存意義上的“資源”保護，實現具有整體和系統指向的生態保護。

第三，生態系統治理。協同綜合的自然實踐論要求自然保護利用相關決策、實踐在生態系統基礎上的一體化，其理想模式是運用生態系統方法的環境資源綜合管理、協同治理。所謂“生態系統方法”，指“遵循生態規律，從生態系統的獨特性和完整性出發，綜合運用各種手段，采用整體論方法管理環境資源的一種策略”，? 〔14 〕包括綜合性、針對性、區域性、協調性、科學性、靈活性等原則。〔15 〕其核心要義是建立與生態系統的自然特性及整體保護需求相契合的制度、機制，包括三方面內容。一是打破部門藩籬、基于生態系統而非單個要素的保護利用和綜合管理制度;二是破除條塊分割、協調統一行動的協同性治理機制，包括統一規劃、統一信息、統一監管、統一問責、統一修復的“五統一”;三是調動被管理者、利益相關者、公民等社會力量積極參與、共建共享的社會參與機制。《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》指出：“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。”“由一個部門負責所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的”。〔16 〕《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求：“按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，改革以部門設置、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制，整合優化現有各類自然保護地，構建新型分類體系，實施自然保護地統一設置，分級管理、分區管控。”這正是生態系統治理的要求和體現。

二、現行法的差距與不足

我國環保領域長期以來形成了以污染防治為核心的狹義“環境法”和以資源開發利用為核心的“自然資源法”二元并立的觀念認識和法律體系， 〔17 〕生態保護位于夾縫之中，發展較晚，數量較少，主要依附于資源立法，總體很不發達。黨的十八大以來，在國家生態文明體制改革及相關法治實踐推動下，生態保護立法取得很大進展，不僅自然資源法中大量增加保護性規范，呈生態化趨勢，一些污染防治法中也規定了生態保護內容，而諸如國家公園、自然保護地、流域、濕地等典型領域立法也在地方層面蓬勃展開，并提上國家立法日程，成為近年環保立法的突出亮點。當前，我國在自然生態保護方面已形成了以自然資源法為主干、區域流域和保護地立法為旁支、其他環境立法為補充的完整體系，對山水林田湖草都有涉及，形式上似乎已較齊備。但從全面貫徹統籌治理理念，為之提供充分制度保障的角度看，還存在諸多不足，急需完善提升。

（一）生態保護優先尚未真正確立

在價值層面，盡管自然生態在國家政策文件中被提到生命命脈的高度，但此在現行法中并未得到確認和體現。多數自然物僅以“資源”或“物”面目出現，缺乏被置于至高地位、獲得優先保護的基礎和規范。自然保護區的法律概念雖然強調“區域”和“特殊保護”， 〔18 〕但也沒有賦予其價值優先地位，有關“建設和管理自然保護區，應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系” 〔19 〕的規定更有把生態保護置后的意味。無怪乎，管理實踐中普遍存在過分放大旅游、資源開采產生的經濟價值，忽視了對自然資源和生態價值的保護的現象。〔20 〕

在預防原則方面，損害預防在現行法中已有充分體現，但風險預防尚缺乏明確規定和制度保障。現行法中沒有關于風險預防的明確表述，有學者將環境保護法第5條規定的“保護優先”在學理上解讀為風險預防， 〔21 〕但也不乏異議之聲。〔22 〕而且，即使可以作此解讀，該規定作為針對“環境保護”的原則，能否適用于自然資源的開發利用也不無疑問。〔23 〕更重要的是，作為一種內容復雜、影響重大、極具爭議的新興原則，風險預防的內涵、外延、法律效力及作用方式均具有不確定性，有多種制度選擇，需要法律規范的具體規定方有可操作性，非僅抽象的“預防”“優先”字眼所足夠的。就此而言，即使一些明確規定“保護優先”的資源立法， 〔24 〕實際上也沒有真正確立風險預防。

（二）生態整體保護面臨法律障礙

調整范圍廣泛是實現整體保護的必要條件。但在現行法秩序中，“生態環境及其要素居于客體地位，主要以物或財產身份出現”。〔25 〕一種自然物質，惟有能夠為人類開發利用才屬于“自然資源”;惟有能夠為人類穩定控制且具有經濟價值、成為經濟活動的對象才構成“自然資源資產”，才有進入財產法秩序之可能。〔26 〕在此框架下，那些不具有直接經濟價值、不屬于經濟活動對象的自然物，往往很少進入立法者視野，難以獲得法律的調整和保護。正因為此，我國現行自然物相關立法幾乎都是針對經濟效益明顯的資源，如水、土、林、草、野生動物、海域等。其他沒有專門立法的自然物質，無論生態功能如何、社會效益怎樣，通常被作為“無主物”對待，不在法律的關注范圍，所謂整體保護也就無從談起。許多在事實上獨立存在但尺度較大的復合性自然物，如一座山、一個湖、一條河等，在現行法中并沒有獨立身份，本身不構成法律的直接保護對象，而只能作為地理區位概念從屬于相關資源的利用和管理。從此角度看，“山”“湖”等在現行法中實際處于缺位狀態。

在保護管理的具體目標方面，資源法大多集中于特定資源物和經濟向度，缺乏對關聯要素及生態整體價值的關注和保護。譬如，對森林保護至關重要的林木采伐制度以采伐額為核心指標，可以通過“消耗量低于生長量”來保障林木蓄積量、森林覆蓋率不降低，但對相關樹木的環境影響、生態價值及相應生態服務功能缺乏考量。在這種制度安排下，一些生長迅速、商業價值較高但與本地生態系統不甚契合的外來樹種可“合法地”取代那些生長慢、周期長、但生態效益更高的本地樹種，出現林更多、山更綠但生態環境質量、生物多樣性、生態安全等大幅下降甚至受損的情形。〔27 〕在水資源領域，長期存在“水量”與“水質”的二分，前者由水行政部門依水法監管，主要針對水體的流量和水位;后者由生態環境主管部門依水污染防治法監管，主要針對水污染物的濃度和總量。同一水體尚被分割處理，更遑論生態整體。資源法中一些具有整體指向的區劃制度，如森林防火區、草原退化治理區、禁獵（漁）區、飲用水水源保護區、地下水禁止或限制開采區、水工程管理和保護范圍、海島海域開發禁限區等，也大多僅針對特定資源的特定價值，缺乏整體考量。

專門針對整體保護的生態區域保護立法嚴重不足。以流域為例，目前法律層面僅有長江保護法一部專門立法，多數流域的保護只能依靠散見于涉水法律中的零星條款或地方立法。前者支離破碎、不夠系統完整。后者受制于立法級別和管轄范圍，無力解決跨區尤其跨省問題。“大部分的地方流域立法限于行政區劃因素未能對流域治理進行全局考慮”。〔28 〕自然保護地的整體管理更面臨法律缺失的尷尬。當前作為主要依據的自然保護區條例、風景名勝區條例僅為行政法規，級別有限，對區域內相關資源的管理無法突破單行法中各自為戰的規定，只能通過區劃管控對相關活動進行一定程度的禁限，“性質界定不清，保護對象不明” 〔29 〕“碎片化”“孤島化”現象嚴重。〔30 〕

（三）生態系統治理缺乏法律保障

我國現行管理體制是典型的以行政區劃為基礎的分要素多頭治理體系，部門、行政區隔導致管理嚴重碎片化，不僅不同要素之間難以實現綜合、協同，有時甚至連“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”都難做到。同一要素多部門管理，“五龍治水”屢見不鮮。黨的十九大以來，隨著以解決“行政職能的碎片化”為目的的“大部制”改革，新組建的生態環境部和自然資源部廣泛整合其他部門的相關職能，對分散各處的污染防治和生態保護職責進行統一，為實現“系統化的生態環境治理”奠定了體制基礎。〔31 〕但相關法律多數尚未作相應修改，管理制度及執行機制大多仍停留在過去，綜合管理、協同治理的實現仍缺乏明確依據和制度保障，并嚴重受制于碎片化的現行法。

譬如，在跨行政區劃的生態區域（如重要山脈、湖泊濕地、大江大河）保護方面，現行法只有關于建立“環境污染和生態破壞聯合防治協調機制”的籠統規定， 〔32 〕沒有實質內容和保障機制，缺乏可操作性，難以為治理實踐提供有效支持。以流域管理為例，實踐中存在法律規定難落實;管理機構級別低、能力弱，無力勝任法定職能;管理行政集權化，公眾參與不足，難以協調不同利益等問題。〔33 〕“除了最新頒布的長江保護法對長江流域層級事權作了規定，其他流域仍然遵循水法、水污染防治法所確立的流域涉水事權劃分邏輯，不利于流域的整體性治理。” 〔34 〕而即使有專門立法并特別規定協調機制的長江，也受到各地水事立法不協調影響，制約協調機制的落實。〔35 〕

以國家公園為主體的自然保護地建設也遭受專門性立法缺位困擾， 〔36 〕相關改革實踐主要依政策文件或地方立法自行探索，效力級別有限，實踐多有掣肘。“國家公園管理機構的職責依據來源于效力位階較低的地方法規或政策規范，統領性有限。” 〔37 〕相關案件更暴露出“保護地類型多樣導致功能交叉、定位有所重疊，監督管理上未實現工作有機融合和資源有效整合，土地權屬不清造成無力對保護區內的違法資源開采和建設活動進行遏制”等問題。〔38 〕一體保護、綜合管理，遠未實現。

在協同治理的“五統一”方面，盡管相關政策文件有諸多規定， 但均有待立法確認和轉化。當前，無論各類保護利用相關規劃的編制，相關信息的獲取與分享，還是相關監管執法與監督問責，以及對不利環境狀態、后果的恢復與修復，各單行法中都有諸多大同小異、交叉重疊的規定，除非在同一框架下深度整合，形成系統體系，否則仍難真正統一。

在社會參與、共建共享方面，相關立法也缺乏明確規定和制度、機制。各部門“單兵推進”仍然是工作開展的主要方式，因利益不均、決策不公導致地方關系緊張、影響管理有效性的情況屢見不鮮。

三、環境法典的立法應對與制度構想：以自然生態保護編為中心

我國自然生態保護法總體尚停留在以資源法為主體的分要素多頭管理階段，與統籌治理的要求還有很大差距。就發展規律來看，從孤立的單要素分散管理向生態系統一體化治理轉變是世界上很多國家特別是大國生態環境治理的普遍歷程， 〔39 〕“山水林田湖草沙統籌治理”的提出吹響了中國實踐的號角，環境法典編纂則為其實現提供了最有利的立法條件。無論采取何種模式和路徑，法典化都具有“統一法律規則”的“體系化功能”， 〔40 〕而這正是環境法整體變革所急需，但任何通常僅著眼局部、及于個別的常規立法難以企及的。環境法典編纂應充分發揮此方面優勢，把握歷史契機，通過合理的制度安排為統籌治理的全面實現提供基本法律層面的充分支持和保障。為此，環境法典應專設“自然生態保護”一編，以統籌治理為主線安排體系結構、凝練具體規則、構建制度體系。

當然，要注意的是，無論自然生態保護還是治理模式轉型，都是龐大的系統性工程，規則供給非一部法典所能獨力承擔。尤其在我國環境法典將采取“適度法典化”路徑的情況下， 〔41 〕已有的許多單行法仍將繼續保留，一些必要的新單行法仍須另行制定，故環境法典主要是通過對現行法的查缺補漏、擴展提升構建制度框架，發揮基礎性作用。在此背景下，自然生態保護編應著力以下內容：

（一）生態保護優先的立法確認與制度保障

在價值立場上，法典首先應扭轉以往主要從資源角度定位自然、片面強調經濟價值和開發利用的局限，明確表達對生態價值和自然保護的重視。為此，在名稱和概念使用上，應盡量“去資源化”或者說“生態化”。該編以“自然生態保護”命名，即為表達此意，并具有相應規范效果。一方面，在對象范圍上，“自然生態”指代自然界中具有生態意義的存在物，既比作為經濟學概念的“資源”更“生態”，又比僅具關系和整體指向的“生態”更周全。另一方面，“保護”表明并限定該編規范的目的和內容，突出保護面向，排除非保護性內容，從而保證其功能的純粹性。這也意味著，與該編相對接、呼應，為其所整合、體系化的，主要是現行自然資源法中的保護性規范，不包括確權、登記、交易、流轉等財產性、經營性內容。對于個體性和集合性的自然物質，應分別以“生態要素”和“生態區域”命名。

在該編的“一般規定”章，應通過目的條款、原則條款和權屬條款來確認和提升自然的價值地位。目的條款應明確“國家為了全體人民及未來世代的健康和福祉”進行保護，追求“為中華民族永續發展保留自然物質基礎和生態根基”的目標，以提高自然生態保護的價值位階，為確立保護優先原則、制定嚴格保護規則奠定基礎。此規定與把自然作為生命共同體的“命脈”定位遙相呼應，也是對“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”的法律表達。在法律原則條款中，應明確規定風險預防或保護優先，以消除相關爭議，補足立法短板。條文表述應避免過于抽象的概念化表達，明確對自然生態的保護不以科學上存在確定共識為必要，對自然生態的利用“在不損害生態系統整體安全和服務功能發揮的前提下進行”“綜合科學、管理和利益相關者意見”“平衡生態效益、經濟效益和社會效益”等具體內容，保證可操作性。為彌補非資源類自然物在法秩序中性質不清、歸屬不明的缺憾，還有必要增加關于自然生態全民所有的宣示性規定，把不屬于個人或集體所有的自然物質和空間歸于全民所有范疇，確立公產地位，明確“可以合理利用，但不得濫用破壞;可以無償利用，但損害需要擔責”的實踐原則，扭轉對自然物“非所有，不保護”的慣性認識，從身份和歸屬角度提高其價值地位。

在制度保障方面，無論相對宏觀的規劃、區劃，還是較為具體的利用管控、區域保護，都應當明確生態保護優先，以不影響生態穩定、不損害生態安全為前提。對于前者，應在目的、依據和內容方面規定體現“保護優先”的內容。譬如，應規定自然生態保護規劃的目的包括“將各類開發利用活動限制在資源環境承載范圍之內”“保護自然生態系統的完整性，維護國家生態安全”;明確要求規劃的制定須遵循生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等重要控制線;明確規劃的內容包括任務目標、風險預警、預防措施及減緩措施等。對于后者，也即利用管控和區域保護方面，則應通過對傳統制度的改造來擴展預防范圍，加大保護力度。無論事前的環境影響評價、“三同時”“開發利用許可”，事中的現場檢查、監測評估，還是事后的“懲罰+補償”責任體系，都應當明確把生態因素作為重要指標。

（二）生態整體保護的障礙破解與制度構建

為實現法律調整的全面性，法典在保護對象上應區別作為個體性物質存在的生態要素和作為整體性集合空間的生態區域，分別作出專章規定。在“生態要素保護”章，除吸納和凝練已有單行立法的水、林、草、野生動物、海域、海島、土地等資源法中的利用管控與保護改善條款外，很重要的一點是增設“基本規定”節，建立生態要素保護的一般制度，使未獲單行法特別規定的自然要素都能夠獲得最低限度的法律保護，避免單行法掛一漏萬之不足。

在“生態區域保護”章，除對流域、濕地等實踐探索較多、已有豐富規范的區域以專節形式作系統規定外，也應專設“基本規定”一節，為山脈、海區、沙漠、冰川、戈壁、火山、溫泉等同樣具有生態完整性、需要整體保護，而專門立法條件尚不具備的自然空間提供基本保護。

從邏輯上說，包括國家公園、自然保護區在內的各類自然保護地也屬于一種生態區域，但由于其獨特性更強、受保護力度更大、體制和制度創新更多，屬于一種“特殊生態區域”，且類型多樣、立法體量龐大，故法典宜單獨設立“自然保護地”章，對國家公園、自然保護區、自然公園以及其他自然和人文遺跡等分節作出系統規定，以適應各自特點，充分滿足保護需求。考慮到“物種與基因多樣性保護”在價值目標方面的特殊性，也應作專章規定。在此“要素+空間”“一般+特殊”“常規價值+多樣性”的體系安排下，一切自然物質和空間，只要具有生態意義，都有受到法律保護的可能，從而實現法律調整范圍的全覆蓋，為實現對自然生態的整體保護創造基本前提。

為實現不同區域、空間劃分的科學性和系統性，避免沖突和遺漏，法典并應專設“自然生態保護區劃”一章，對各類區域、流域、保護地的劃分和劃定作集中、統一規定，從法律角度準確界定“區域”概念，明確劃分標準和原則、程序，確保范圍劃定的系統完整性和保護目標的生態整體性。

在管理目標、指標的整體化方面，法典首先應做到單要素管理的完整、統一，這也是法典“統一法律規則”的體系化功能所擅長的。為此，“生態要素”章應對分散在不同法律中的同一或相近要素的保護性規范加以合并，消除分歧、矛盾，做到規范、統一。其中，首要是水法和水污染防治法中的水資源利用管控和保護規范，土地管理法、農村土地承包法、礦產資源法等的土地利用管控和保護規范。而森林法中的森林保護規范和草原法中的草原保護規范、野生動物保護法中的陸生野生動物保護規范和漁業法中的漁業資源保護規范，海洋環境保護法、海域使用管理法、海島保護法中有關海洋、海域、海島的保護性規范，雖然直接保護的具體對象有所差異，但彼此關系密切，范圍多有交叉，功能上互相影響，也應并于一處，統一規定，以更好地兼顧彼此。當由同一立法者在同一章節中統籌設計林草與動物、水與漁業、海域與海島等的利用規范和保護規則時，其對這些要素作整體性考量的可能性和方便度是分別針對不同要素進行的單行立法所無法比擬的。

在管控制度上，所有生態要素的大規模開發利用都應當事先進行環境影響評價，并輔以“三同時”。前者應制定專門條款，明確把對其他物種、生物多樣性、棲息地、生態平衡和系統安全等生態影響作為環評考量的單獨指標和重要因素，把資源、生態相關部門及專家、公眾意見作為環評審批的重要參考，形成實質上的生態影響評價。后者也應制定專門條款，把配套生態保護設施的建設、運營，以及對生態不良后果的減緩性或適應性舉措作為資源開發的必備配套舉措，強化“三同時”的生態面向。

區域保護法具有天然的整體性優勢，是實現整體保護的主戰場，其制度核心是以空間所在地理范圍為單元設定保護目標，規定特色舉措。對此，在相關“規劃”條款中應當明確生態要素的保護和管理應當符合空間規劃，而空間規劃應當符合生態系統的整體保護要求，從而把要素保護與空間保護聯系起來，共同服務于生態整體。

“生態區域保護”章應以區域為單元、根據系統承載力確定重點污染物排放總量和重要生態要素消耗總量并進行分解，建立區域內“總行為控制制度”; 〔42 〕建立針對區域整體的環境質量和生態狀況評價體系，明確政府主體的保護義務和責任，實現區域內“權力主體與責任主體合一”;? 〔43 〕根據區域整體保護需要完善監管制度，把對區域環境質量和生態平衡具有關鍵意義的生態指標納入監管體系;允許必要時通過對常規法律制度的變通實行特殊管制，為“以創新為導向推進流域重點領域法律制度改革，突出流域空間的公共屬性，激發地方政府的服務功能”提供基本法律支持。〔44 〕

“自然保護地”章在此方面大體類似，只是更強調管理目標、舉措與保護地的設置目的、特殊需求的契合，更突出保護地管理機構的職權和責任，并且包含更多綠色發展性內容，如契合保護地特點的公益服務和特許經營，以實現《建立國家公園體制總體方案》要求的“統籌考慮保護與利用”。

（三）系統治理的法律保障與制度安排

在協同治理方面，法典的體系化優勢為實現“五統一”創造了便利條件。創設相應章節對現行各單行法中大同小異、重疊交叉的類似條款作集中、系統規定，兼顧同一性與靈活性，是法典實現“五統一”的應對之道，也構成該編章節劃分、體例安排的重要線索。

在統一規劃方面，法典應專設“自然生態保護規劃”一章，對與生態要素、空間的利用、管理和保護、修復相關的各類規劃作出統一規定;建立以國土空間規劃為基礎，以生態要素保護利用規劃、生態區域保護規劃、自然保護地規劃、生物多樣性保護規劃、自然退化防治規劃等具體領域規劃為主體，以城市景觀保護規劃、傳統村落保護規劃等相關規劃為補充的自然生態保護規劃體系。相關規定應從自然生態保護的目的和特性出發，對這些規劃在編制依據、內容、效力、程序等方面的特殊之處作特別規定，打造共通規則體系，凸顯自然生態保護特征;并須制定專門條款，明確不同規劃之間的關系，以及它們與國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃、自然資源開發利用規劃等重要規劃之間的關系，形成協調統一、和而不同的科學體系和良性關系。

在統一信息方面，法典應專設“自然生態保護信息”一章，對散見于各單行法中的調查、統計、監測、評估相關規定進行整合;授權國務院自然資源主管部門會同生態環境保護主管部門制定相關調查、統計、監測、評估規范，明確目標、方法、標準、流程、任務、職責，統一設置監測站（點），形成覆蓋全域的監測網絡;由地方政府牽頭匯總相關數據，形成涵蓋本行政區的自然生態基礎數據管理系統與信息共享機制，建設資源環境承載能力監測預警數據庫和信息技術平臺。在信息獲取的對象方面，除生態要素外，對“自然保護地”“生物多樣性與生態安全”“生態產品”也應分別作出專節規定。

在統一監管方面，“一般規定”章應專設“自然生態保護管理體制”系列條款，對復雜多樣的監管職權作出科學配置。一般條款中應明確“生態區域管理與行政區域管理相結合、分要素管理與分區域綜合管理相結合”的管理體制;對于常規情形，可暫沿襲當前由自然資源、生態環境等不同部門依單行法規定在各自職責范圍內管護相應要素、空間的安排;但對特殊區域、流域、海域、保護地、國家公園等，可依法由相關管理機構集中統一行使職權;并鼓勵地方政府根據實踐需求，探索以生態系統為單位集中統一行使生態要素、空間管理職權，為地方創新提供支持。對于生態要素、生態區域、生物多樣性、自然退化防治等具體領域的監管體制，法典也應分別作出專條規定，科學劃分、明確規定部門職責。對于國家公園等自然保護地，可授權管理機構進行生態環境綜合執法。

在統一問責方面，“一般規定”章應規定政府生態保護責任一般條款，明確地方各級人民政府應當對本行政區域的自然生態狀況負責，明確把重要生態要素、空間的保護和治理納入環境保護目標責任制和考核評價體系，作為縣級以上人民政府每年向本級人大或人大常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況的內容之一;明確“誰管理、誰受益、誰負責”和“黨政同責、一崗雙責”的處理原則。另外，該條還應有一款規定，授權省、市人民政府針對轄區內重要河流、湖泊、山脈、海灣、森林、濕地、農田、草原、沙漠等的保護保育設立綜合性的監督協調崗位，把各地實踐探索的河長、湖長、山長、灣長、濕地長、田長、草長、沙長等納入法治軌道，使山水林田湖草沙的治理均有“長官”負責。除此之外，在“生態要素”“生態區域”“自然保護地”“物種與基因多樣性保護”各章，都應分別制定相應政府責任專門條款，對各自領域的政府職責作出細化規定。“法律責任”章則應規定相應罰則。

在統一修復方面，專設“自然生態退化的防治與改善”一章，統合水土保持法、防沙治沙法、森林法、草原法、海島保護法中有關生態恢復、修復、退化防止和預防、改善的條款，建立由“基本規定”“退化防治規劃”“禁限措施”“預防措施”“補救措施”構成的制度體系，對重要生態要素和空間進行統一修復和恢復，對已然損害進行補救和改善，防止水土流失、荒漠化等生態退化。應明確由地方政府牽頭負責，按照科學制定的規劃組織實施，秉持“以自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合”的工作原則，以生態系統整體改善為目標。該章與管控禁限也構成“保護和修復”的統一。

在環境資源綜合管理方面，“生態要素”章和“生態區域”章上文已有提及。此處重點談一下“作為生態整體性優先保護價值最優載體” 〔45 〕的“自然保護地”章。由于自然保護地空間尺度相對較小而特殊保護需求更高，故應當實行更充分的生態系統綜合管理，打破傳統資源管理體制的束縛，盡量由保護地管理機構統一行使保護地內的自然資源全民所有權、生態環境監管執法權、國土空間用途管制權和生態修復治理權。為此，必須通過高級別法律的具體規定破除單行法中的碎片化規定，對相關部門機構進行整合重組，對相關責、權、利重新分配、統一安排。然而，盡管實踐中以國家公園為代表的自然保護地體制改革已如火如荼展開，相關法律瓶頸一直未有根本突破，早已提上立法日程的國家公園法和自然保護地法進展緩慢，其根源在于相關內容涉及央地之間、部門之間諸多重大利益調整，僅由個別部門牽頭起草的單行立法不夠權威，難以達致理想狀態。在此背景下，法典中“自然保護地”章的規定可相對更為具體，既在單行立法出臺之前提供基本依據，解現實需要的燃眉之急，也從國家高度和整體層面對涉及不同地方、部門、行業、群體重大利益的關鍵問題作出決斷，紓解部門立法之難，破解部門立法之弊。為此，“自然保護地”章應著重對保護地的性質定位、產權歸屬、機構設置、職權劃分、利益分配、監督問責、資源管理、公益服務、特許經營、保護修復等作出具體規定。其核心在于實現全民所有自然資源所有權行使與生態保護監督管理權的統一、嚴格保護與科學利用的統一，通過以保護地為單元的綜合管理，實現其綜合效益的最大化。

最后，為補足公眾參與不足、社會支持有限的體制短板，“形成全社會共同推進環境治理的良好格局”， 〔46 〕切實實現“生態為民”的根本目標， 〔47 〕法典還應在惠益分享、公眾參與方面作出系統規定，為社會主體參與保護提供利益激勵和制度機制。為此，在前述自然生態全民所有條款中，應明確公民有依法享用國家所有的自然生態要素、空間及相關生態服務的權利，以及國家的保障供給義務。在“一般規定”章應設專門條款，對自然生態保護的民族地方利益作出特別規定，對地方和居民利益予以特別照顧。在“生態要素”“生態區域”“自然保護地”等章規定相應的公眾參與機制。設立“生態保護補償與惠益共享”一章，對于生態保護相關稅費、補償、社會服務、惠益分享等作出具體規定。

北京大學法學院研究員，博士。

本文系國家社科基金一般項目“資源國家所有權與生態環境監管權關系研究”（項目批準號：19BFX172）的階段性研究成果。

〔1〕〔2〕參見樊奇：《中國共產黨建黨百年來“山水林田湖草沙”系統治理思想的發展邏輯和啟示》，載《鄱陽湖學刊》2021年第2期。

〔3〕習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/ n/2015/0720/c397563-27331312.html。

〔4〕《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議》，載中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/19/content_5 211833.htm。

〔5〕習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。

〔6〕《習近平心系內蒙古草原兒女：談生態話脫貧》，載中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2019/0306/c385474-30 959647.html？ivk_sa=1024320u。

〔7〕《習近平：美麗中國建設需繼續探索系統治理山水林田湖草沙普惠民生》，載中國社會科學網，http：//ex.cssn.cn/jjx_lljjx_1/lljjx_ hjjjx/202104/t20210403_5323971.shtml。

〔8〕習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載中國共產黨新聞網，http：//cpc.people.com.cn/ xuexi/n/2015-07-20/c397563-27331312.html。

〔9〕參見張鳳榮：《全面深刻理解山水林田湖生命共同體思想》，載《中國土地》2020年第5期。

〔10〕黎祖交：《人與自然是生命共同體——習近平對馬克思人是自然界一部分思想的繼承和發展》，載《學術探索》2021年第6期。

〔11〕《2020年9月30日習近平總書記在聯合國生物多樣性峰會上的講話》，載國際在線網， https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1685836 626519548148&wfr=spider&for=pc，2021年7月20日訪問。

〔12〕鄭艷、莊貴陽：《山水林田湖草系統治理： 理論內涵與實踐路徑探析》，載《城市與環境研究》2020年第4期。

〔13〕同前注〔3〕，習近平文。

〔14〕鞏固：《“生態系統方法”與海洋環境保護法創新》，載《中國海洋法學評論》2010年第1期。

〔15〕參見同上注。

〔16〕同前注〔3〕，習近平文。

〔17〕參見肖國興、肖乾剛：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第46頁。

〔18〕參見自然保護區條例第2條。

〔19〕參見自然保護區條例第5條。

〔20〕參見嘉寧：《安徽省六個自然保護地典型案例帶來的思考》，載《中國環境報》2021年8月13日，第3版。

〔21〕參見竺效：《論中國環境法基本原則的立法發展與再發展》，載《華東政法大學學報》2014年第3期。

〔22〕參見王小鋼：《環境法典風險預防原則條款研究》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第6期。

〔23〕參見汪勁： 《環境法學》，北京大學出版社2018年版，第53頁。

〔24〕參見野生動物保護法第4條、海島保護法第3條、森林法第3條。

〔25〕呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學》2018年第1期。

〔36〕參見程雪陽：《國有自然資源資產產權行使機制的完善》，載《法學研究》2018年第6期。

〔27〕參見李東堯：《300萬黑楊種了砍，“折騰”洞庭湖誰之過？》，載觀察者網，https：//www.guancha.cn/society/2018_01_ 03_441655_s.shtml。

〔28〕杜輝、楊哲：《流域治理的空間轉向——大江大河立法的新法理》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期。

〔29〕潘曉濱、劉蔚：《我國自然保護地法律體系的現狀、問題及完善路徑研究》，載《南開法律評論》2020年第1期。

〔30〕參見劉向南、劉天昊：《中國自然保護地體系建設現狀、問題及對策研究》，載《農村經濟與科技》2020年第11期。

〔31〕參見趙繪宇：《國務院機構改革：自然資源與生態環境的“大部制”過去、現在及前景展望》，載澎湃新聞網， 2020年7月1日訪問。

〔32〕環境保護法第20條第1款。

〔33〕參見朱艷麗：《長江流域協調機制創新性落實的法律路徑研究》，載《中國軟科學》2021年第6期。

〔34〕同前注〔28〕，杜輝文。

〔35〕參見同前注〔33〕，朱艷麗文。

〔36〕參見徐緣：《我國自然保護地體系構建法律問題研究》，載《河北環境工程學院學報》2021年第3期。

〔37〕吳天雨、賈衛國：《南方集體林區國家公園體制的建設難點與對策分析》，載《中國林業經濟》2021年第5期。

〔38〕參見同前注〔20〕，嘉寧文。

〔39〕參見同前注〔31〕，趙繪宇文。

〔40〕王利明：《民法典的體系化功能及其實現》，載《法商研究》2021年第4期。

〔41〕參見呂忠梅：《環境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學》2020年第1期。

〔42〕參見徐祥民：《環境治理目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。

〔43〕徐祥民、宛佳欣：《環境的自然空間規定性對環境立法的挑戰》，載《華東政法大學學報》2017年第4期。

〔44〕同前注〔28〕，杜輝、楊哲文。

〔45〕參見吳凱杰：《環境法體系中的自然保護地立法》，載《法學研究》2020年第3期。

〔46〕《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（中辦發〔2020〕6號）。

〔47〕《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。

Abstract： "Integrated management of mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasses and sands" is the concretization of Xi Jinping Thought on the Ecological Civilization in the field of natural ecological protection， which includes the natural value theory of ecological supremacy， the natural ontology of the system as a whole， and the natural practice theory of synergy and synthesis. We need to provide legal protection for "ecological protection first"， "ecological protection as a whole" and "ecosystem governance". There is a large gap between China's current law and the ideal model which requires overall transformation and comprehensive upgrading. Environmental codification provides favorable conditions and valuable opportunities， which should be fully utilized. To this end， the environmental code should have a special part on "natural ecological protection"， arrange the structure of the system with "integrated governance" as the main line， condense specific rules， and build an institutional system.

Key words： mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasses and sands; integrated management; environmental code; nature and ecological protection part; ecological priority; systematic management