立民生之本 促就業優先
——《江蘇省就業促進條例》解讀

☉王磊 程珺

特邀嘉賓：

省人大法制委員會主任委員王臘生

省人力資源和社會保障廳副廳長張宏偉

2022 年1 月23 日，省十三屆人大五次會議通過了《江蘇省就業促進條例》。條例共十一章九十條，主要規范了政策支持、創業扶持、就業調控、公平就業、就業服務、職業教育與培訓、就業援助等內容，自2022 年5月1日起施行。為更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀兩位參與條例制定的嘉賓為您作全方位解讀。

問：就業是最大的民生，涉及千家萬戶，社會各界都很關注，實踐中也需要依法采取措施加以引導和促進。請介紹一下，這部條例出臺的背景和意義。

王臘生：就業是民生之本，也是經濟發展最基本的支撐。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視就業工作，將穩就業作為“六穩”“六保”之首，作出一系列新決策新部署。省委、省政府狠抓落實，采取有力舉措，就業促進工作取得令人矚目的成績。為推動就業促進各項重大決策部署在我省有效落實，加強我省就業領域法治化建設，省人大常委會經兩次審議，向省人民代表大會提出了提請審議《江蘇省就業促進條例》的議案。

制定就業促進條例，是貫徹落實習近平總書記重要講話和中央決策部署的重要舉措。習近平總書記強調，“就業是最大的民生。要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。”黨的十九屆五中全會要求堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量，提升就業質量。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對實施就業優先戰略作出了部署。制定就業促進條例，有利于更好推動黨和國家重大決策部署在我省得到全面貫徹和有效執行，率先實現更加充分更高質量就業。

制定就業促進條例，是踐行以人民為中心發展思想，扎實推進共同富裕的時代要求。共同富裕是社會主義的本質要求。習近平總書記指出，“幸福生活都是奮斗出來的，共同富裕要靠勤勞智慧來創造。”勞動創造財富，江蘇經濟社會發展的成就離不開5000 多萬勞動者的共同努力。在面向未來的共同奮斗征程中，更要弘揚勤勞創新致富精神，鼓勵勞動者提高就業創業能力，通過辛勤勞動邁向幸福美好的生活。制定就業促進條例，有利于更好激發勞動者、企業經營者和各類人才的就業創業新動能，凝聚起全體人民扎實推動共同富裕的力量，推動共同富裕取得實質性進展。

制定就業促進條例，是推動我省高質量發展，率先實現社會主義現代化的法治保障。就業是民生問題，也是發展問題。江蘇正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，三大國家戰略交匯疊加，鄉村振興戰略深入實施，新的就業增長點不斷涌現。但就業領域也出現了許多新變化新趨勢新挑戰，如產業轉型升級、技術進步對勞動者技能素質提出了更高要求，“招工難”“就業難”的結構性就業矛盾比較突出，靈活就業和新就業形態勞動者權益保障亟待加強等。

總的來看，條例堅持以人民為中心的立法導向，強化最大民生新定位，反映就業變化新趨勢，依法構建促進就業的工作機制，對于推動就業優先戰略和各項重大決策部署在江蘇落地落實，率先實現更加充分更高質量就業，對于踐行以人民為中心發展思想，扎實推進共同富裕，對于扛起新征程光榮使命，努力推動“強富美高”新江蘇現代化建設有著非常重要的意義。條例的實施，將更好地保障、引導、推動我省就業促進工作，促進更加充分更高質量的就業，推動經濟發展與擴大就業相協調，推進共同富裕，保障社會和諧穩定。

問：這部法規經過省人大常委會兩次審議后，再提交省人代會審議通過，說明省人大對民生領域地方立法非常重視。請介紹下條例的出臺過程？條例有哪些特點？

王臘生：就業事關千家萬戶，受到社會普遍關注。條例列入2021年立法計劃后，省政府高度重視就業促進條例的起草工作，在對立法必要性、可行性、擬設立的主要制度進行認真調查研究論證的基礎上，組織起草、審核條例草案。2021年9月，省政府第87 次常務會議討論通過了條例草案，省人大常委會會議對條例草案進行了第一次審議。

為高質量做好條例草案的修改完善工作，根據省人大常委會部署要求，省人大法制委、常委會法工委會同省人大社會委、省人力資源社會保障廳組成工作專班，開展了扎實細致的調研、論證、修改工作。一是多渠道多形式征求意見，廣泛聽取各相關部門、市縣人大、立法聯系點、人力資源服務機構及專家學者、企業家、從業人員等各方面意見；二是深入調研科學論證，赴張家港、昆山、海門等地及有關基層立法聯系點開展調研，了解基層單位、企業、勞動者的需求和關切；三是充分聽取代表意見建議。草案修改稿形成后，通過省人大代表履職平臺發送給每位省人大代表征求意見，委托設區市人大、省軍區組織代表集中研讀討論，省人大常委會負責同志召開座談會專門聽取部分省人大代表的意見。在充分吸收采納省人大常委會組成人員、省人大代表、相關部門、專家學者、企業和社會公眾意見建議的基礎上，對草案進行十多輪次修改完善。1月中旬，省人大常委會會議對條例草案進行了第二次審議，表決通過了關于提請審議《江蘇省就業促進條例（草案）》的議案。1月23日，省十三屆人大五次會議表決通過了條例。

總的來說，這項立法具有以下特點：一是將“就業優先”“更加充分更高質量就業”等最新要求制度化、具體化。二是正確把握就業促進基本原則。堅持就業導向、政策協同，在產業結構調整的背景下有效解決各項政策聚力支持就業問題；堅持擴容提質、優化結構，實現更加充分更高質量就業目標；堅持市場主導、政府調控，推動有效市場與有為政府更好結合；堅持聚焦重點、守住底線，精準幫扶就業困難群體。三是妥善處理相關法律關系。注意處理好本條例與勞動法、勞動合同法、社會保險法、職業教育法等相關法律法規的關系，緊扣與就業促進直接相關的問題加以規范。四是努力突出江蘇地方特色。總結提煉全省各地在就業促進方面的成功做法和經驗，深入研究我省就業領域主要矛盾、突出問題和趨勢變化，緊貼實際、適度前瞻，推動構建符合江蘇實際、具有江蘇特色的就業促進體系和長效機制。五是廣泛凝聚社會共識。對在常委會審議、立法調研、咨詢論證、民意征集和征求意見過程中，常委會組成人員、人大代表及社會各界提出的2300 多條意見和建議，一一進行梳理、分析研究，對合理的意見建議都予以吸收采納，凝聚最大共識。人代會審議期間，又根據代表們提出的審議意見，對草案作了27處修改。

問：江蘇是經濟大省，也是人口大省、就業大省。說起就業，不同的群體有不同的需求，傳統經濟的轉型升級給就業帶來新的變化，數字經濟等新經濟新商業模式發展也催生了很多新就業形態。請問，條例在應對就業領域新情況新趨勢，構建符合江蘇實際的就業促進體系方面，有哪些具體規定？

王臘生：就業的本質是民生問題，也是發展問題。就業促進立法工作力求符合江蘇發展特點、緊密結合江蘇實際。在深入分析研究國內外發展大勢和省情實際的基礎上，制定符合我省省情實際、行之有效的就業促進條例，有效發揮地方立法對高質量就業工作的引領、推動、規范、保障作用，推動構建符合江蘇實際、具有江蘇特色的就業促進體系，才能扎扎實實促進更加充分更高質量的就業，實實在在推進共同富裕，這是條例所堅持的立法導向。

一方面，堅持經濟發展導向，強化產業、財稅、外貿、金融、教育、社會保障等政策對就業的支持，實現與就業政策協同聯動，促進更加充分更高質量就業。為促進制造業高質量就業，條例規定，推動制造業轉型升級和高質量發展，開發更多制造業領域技能型就業崗位；發展服務型制造新模式，培育制造業就業增長點。為擴大服務業就業，條例規定，促進現代服務業創新發展，為勞動者就業提供更大空間和更多選擇；引導夜間經濟、便民生活圈等健康發展，開發社區服務工作崗位。為拓展農業就業空間，條例規定，推動農業全產業鏈融合發展，吸納帶動更多就業；培育新型農業經營主體，促進農民就業增收；發展農村電子商務、鄉村休閑旅游等，拓寬新就業形態新就業空間。適應數字經濟蓬勃發展的現狀和趨勢，條例規定，發展數字經濟產業，推動數字技術和實體經濟深度融合，推進傳統線下業態數字化轉型賦能，引導和規范平臺經濟等新產業新業態新商業模式健康發展，創造更多數字經濟領域就業機會。條例還明確支持中小企業和個體工商戶發展、多渠道靈活就業和新就業形態發展的政策措施，細化了財稅、投資、外貿、金融、土地、教育和社會保障等促進就業具體政策措施。

另一方面，在堅持市場化社會化就業方向，保障企業用人自主權的同時，加強政府調控，優化整合各類資源，健全公共就業服務體系，構建公共就業服務網絡，提高公共就業服務水平，為促進就業提供強有力的政策支持和基礎性服務保障。條例設就業調控一章，主要對制定就業規劃計劃、實現人力資源高效配置、加強就業失業風險監測預警與應對處置等作出規定。一是要求建立政府宏觀調控、市場公平競爭、單位自主用人、個人自主擇業、人力資源服務機構誠信服務的人力資源流動配置機制，引導人力資源自由有序流動，促進人力資源高效配置和供需動態平衡。二是推動開展跨地區人力資源服務，加強勞務協作，促進勞動力區域間轉移就業。三是完善就業崗位調查、工資指導線、企業薪酬調查和信息發布制度，定期發布人力資源市場供需、急需緊缺工種和工資指導價位等信息，引導用人單位科學制定用工計劃和勞動者有序流動就業。四是加強風險監測預警和應對處置能力建設，建立健全監測預警和風險應對工作機制，采取措施應對就業領域的趨勢性、突發性風險。在面臨重大經濟風險，發生重大傳染病疫情、重大公共安全事件和重大自然災害等突發事件時，按照國家和省規定采取階段性減稅降費或者加大補貼力度等應急性就業政策措施，紓緩企業壓力，穩定工作崗位。生產經營困難企業可以在與職工平等協商的基礎上，依法采取調整工作時間安排、薪酬等方式，穩定工作崗位。

此外，條例還將“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”“優化就業服務”等政策制度化、具體化，對建立健全創業服務體系、就業服務體系、人力資源市場體系、職業教育培訓體系等提出了明確要求，系統構建符合江蘇實際、具有江蘇特色的就業促進體系和長效機制。

問：江蘇創新創業資源豐富，創業也是帶動就業的重要方式，請問就業促進條例在支持勞動者創業方面有什么考慮？

張宏偉：創業是最積極、最主動的就業，近年來，我們大力推進全民創業行動計劃，以創新促進創業、以創業帶動就業，取得了良好成效。2021年，全省新登記市場主體258.5 萬戶，對城鎮新增就業的貢獻率達到45%，成為應對疫情沖擊、穩定就業局勢、促進富民增收的重要動力。

為更大力度支持創新創業，條例設立了創業扶持專章，明確了10條政策措施，可以用“三全”來概括。

一是全方位開放。各級政府全面實施市場準入負面清單制度。支持高校畢業生、退役軍人、農民工、科研人員等返鄉入鄉創業。鼓勵高校、職業院校和技工院校、職業培訓機構、用人單位參與創業教育和培訓，引導社會資金和金融資本支持創業活動，支持大企業向中小企業放開資源、場景、應用、需求，推動國家科研平臺、報告、數據、儀器設施，以及高校實驗室等向社會開放。通過全方位開放，優化創業環境，創造更多創業機會。

二是全鏈條扶持。創業前，給予免費創業培訓和項目推介扶持，對優秀創業項目給予重點扶持。創業初，給予擔保貸款和創業場地支持，規劃建設創業孵化基地和創業園區，減免創業者一定期限的場地、設施設備使用費用。創業后，給予融資支持，拓寬創業投融資渠道，擴大創業投資規模，幫助創業主體做大做強。通過全鏈條扶持，降低創業成本，讓更多的勞動者想創業、能創業、創成業。

三是全流程服務。推進政務服務便利化，建立具有創業指導、項目孵化等功能的創新創業公共平臺，組建創業項目資源庫，為勞動者提供低成本、開放式、便利化的創業服務。培育服務就業創業的社會組織，通過政府購買服務的方式支持社會組織為創業者提供創業信息推介、創業培訓等服務。

問：隨著經濟社會發展，人口流動性日趨增強，在江蘇這樣有著5000 多萬勞動人口的經濟大省，怎樣加強統一規范的人力資源市場體系建設，打造便捷高效的全方位公共就業服務體系？實踐中有哪些好的做法，條例中又有哪些制度規范？

張宏偉：江蘇的發展很大程度上得益于人力資源的自由流動和優化配置。我們在全省構建了以131 個公共就業及人才服務機構為基礎，4400 多個經營性人力資源服務機構為主體的人力資源市場服務體系，有效促進了人力資源的供需匹配。為充分發揮市場在人力資源配置中的決定性作用，更好發揮公共就業服務基礎性、兜底性作用，條例設立就業服務專章，對健全公共就業服務、強化市場化就業服務和鼓勵公益性就業服務作出了規定。

一是健全公共就業服務。縣級以上地方政府設立公共就業和人才服務機構，鄉鎮、街道、村（社區）建立基層公共就業服務平臺，合理配備專業化、職業化工作力量，健全戶籍所在地、經常居住地、參保地、就業地公共就業服務供給機制，免費向勞動者和用人單位提供勞動就業政策法規咨詢、人力資源供求信息發布等基本公共服務。

二是強化市場化就業服務。鼓勵社會力量依法參與就業服務，支持自然人、法人和非法人組織依法設立經營性人力資源服務機構。規定人力資源服務機構從事就業服務活動，應當遵循合法、誠信、公平、公開的要求，保證服務質量，并規定了人力資源服務機構不得有采取欺詐、暴力、脅迫或者其他不正當手段從事就業服務活動，以招聘為名牟取不正當利益、損害勞動者和用人單位合法權益，壟斷用工市場、哄抬服務價格、不當限制用工輸出等行為。

三是鼓勵公益性就業服務。支持工會、共青團、婦聯、殘聯以及社會組織，舉辦公益性人力資源服務活動，提供就業觀念引導、政策咨詢等服務。通過政府購買服務等方式支持經營性人力資源服務機構以及其他社會組織提供公益性人力資源服務。

問：實踐中，高校畢業生、退役軍人、農村勞動力和其他一些特殊群體，在求職和就業過程中會有不同的需求、遇到不同的困難和問題，請問條例在這些重點群體就業方面有哪些幫扶措施？

王臘生：對重點群體的就業幫扶，事關兜牢就業民生底線，既是政策性要求，又是民生保障需求。條例根據重點群體不同特點和就業需求，堅持市場化社會化就業與政府幫扶相結合，精準施策，促進多渠道就業創業、增強就業幫扶針對性。

條例設就業援助一章，用了11 條來具體規定對重點群體、就業困難人員的就業幫扶措施。一是明確政府就業幫扶職責。要求堅持市場化社會化就業與政府幫扶相結合，建立重點群體就業幫扶制度，根據形勢變化動態確定幫扶對象，制定實施各項就業優惠政策和專門幫扶措施，促進多渠道就業。二是明確重點群體就業幫扶具體措施。根據高校畢業生、退役軍人、農村勞動力等重點群體不同特點，規定相應的就業幫扶措施，精準施策促進多渠道就業。如條例起草和審議中，很多代表特別關注農村勞動力的轉移就業，條例對此也作了積極回應，在第72 條中規定，依托縣域經濟、鄉村產業發展，為農村勞動力創造更多就地就近就業崗位；加強農村勞動力職業技能培訓，推進農村勞動力轉移就業等。三是細化就業困難人員就業援助措施。要求建立就業困難人員申報登記制度和信息數據庫，根據失業人員的身體狀況、技能水平、家庭因素、收入水平、失業時間等因素進行精準識別和動態調整；要求建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，對就業困難人員實行重點幫助；通過擴大公益性崗位安置，對招用就業困難人員給予崗位補貼、社會保險補貼，對就業困難人員從事個體經營或者靈活就業給予社會保險補貼等，幫扶就業困難人員就業。還規定了零就業家庭、殘疾人等就業困難人員的特別幫扶措施。

問：江蘇是制造業大省，需要高素質技能人才，勞動者實現高質量就業也需要就業技能，請問就業促進條例在加強職業培訓方面有什么考慮？

張宏偉：在現代社會，擁有熟練的技術不僅對個人成長成才越來越重要，而且對一個地區、一個國家經濟實現高質量發展也具有舉足輕重的作用。2019 年以來，省委、省政府高度重視技能人才培養，先后出臺《省政府關于推行終身職業技能培訓制度的實施意見》等政策措施，從失業保險基金中提取87.7 億元專賬資金用于培訓，對低收入農村家庭子女、未升學初高中畢業生、農村轉移就業勞動者等群體開展免費技能培訓，支持企業開展職工崗位提升培訓等，共開展政府補貼性培訓1436 萬人次，全省技能勞動者1400 萬人左右，高技能人才約470萬人，每萬名勞動者中高技能人才數達到960 人，形成了就業引領培訓、培訓促進就業的良性循環。但是，隨著江蘇進入高質量發展新階段，職業培訓工作越來越難以適應經濟轉型、產業升級的迫切需求，社會上普遍存在重學歷輕技能的觀念，企業主體作用尚未充分發揮，培訓針對性實效性有待進一步加強，技能人才短缺的矛盾仍未得到根本緩解，迫切需要構建更加科學有效的職業培訓機制。

條例在總則部分提出，樹立勞動最光榮觀念，大力弘揚勞模精神、勞動精神、工匠精神，營造崇尚勞動的社會風尚和精益求精的敬業風氣，從觀念上改變社會對技能人才的不正確認識。同時，設立職業教育和培訓專章，規定了政府、企業和職業院校（含技工學校）各自應當承擔的責任。特別是規定實施職業資格、職業技能等級與相應職稱比照認定制度，取得相應職業高級工、技師、高級技師職業資格，可以直接申報工程技術系列助理工程師、工程師、高級工程師資格；技工院校中級工班、高級工班、技師班（預備技師班）畢業生在參加公務員招錄、參軍入伍、企業事業單位招聘、確定工資起點標準、職稱評定、職位晉升以及參加專業技術資格考試方面，分別按照中專、大專、本科學歷享受相應待遇；高級工、技師、高級技師等高技能勞動者享受高層次人才相關優惠政策；鼓勵企業在工資結構中設置體現技術技能價值的工資單元，或者對關鍵技術崗位實施協議工資、項目工資、年薪制等分配形式，提高技術工人工資待遇。這從根本上解決了技能人才發展的“天花板”問題，對于培養更多的“江蘇工匠”、打造更多的“江蘇制造”品牌將起到積極的推動作用。

問：江蘇已邁進全面建設社會主義現代化新征程，廣大群眾對就業的要求也更高，出現了很多熱點難點問題，如三孩女性就業問題，老年人就業問題，快遞小哥等新就業形態勞動者就業問題，請問在就業促進條例中有沒有對這些群體的相關規定？

張宏偉：近年來，我們把就業作為最大的民生，在破解廣大群眾就業操心事、煩心事、揪心事的同時，也推動江蘇就業工作走在了全國前列。如對去產能職工、退捕漁民提供有針對性的就業援助；及時出臺“四大行業”應急返還政策，全力保企業、穩崗位、促就業；大力發展人力資源服務業，構建了市場化服務和政府公共服務、社會組織公益性服務有機結合的人力資源市場體系。

當前，江蘇已經進入了全面建設社會主義現代化的新階段，經濟國際化、人口老齡化、就業多樣化都對就業工作提出了新任務新要求。條例對這些新情況新問題都給予了及時回應。圍繞落實積極應對人口老齡化國家戰略，條例提出縣級以上地方人民政府應當制定鼓勵老齡人口再就業的政策措施，提供就業服務、就業培訓等支持，維護老齡人口再就業的合法權益；企業可以為超齡就業人員辦理工傷保險，這解決了企業和老齡人口就業的“后顧之憂”。圍繞落實國家優化生育政策的重大部署，條例提出縣級以上地方人民政府應當為響應國家生育政策的女性勞動者提供就業服務和政策支持；建立女職工假期用工成本分擔機制，對女職工產假期間企業繳納的社會保險費用，按照規定給予相應補貼；對招用響應國家生育政策的女性勞動者達到一定比例并實現穩定就業的用人單位給予政策支持。

隨著互聯網等現代信息技術的飛速發展，靈活就業和新就業形態已成為吸納就業的重要渠道。據統計，我省靈活就業和新就業形態從業人員已超過1100萬人，切實維護好這部分群體的勞動權益，是條例關注的重點，在多個條款里作出了明確規定。首先是簡政放權，合理設定新業態新模式監管規則，鼓勵降低服務費、加盟管理費等費用，支持多渠道靈活就業和新就業形態發展；其次是健全制度，完善和實施與靈活就業相適應的勞動和社會保險政策措施，允許靈活就業人員以個人身份參加企業職工基本養老保險和職工基本醫療保險，要求平臺企業等用人單位通過商業保險加強對靈活就業人員的職業傷害保障；再次是優化服務，要求人社部門將靈活就業崗位供求信息納入公共就業服務范圍，有關部門為各類新就業形態勞動者提供個性化就業服務，鼓勵各類人力資源服務機構提供專業化服務，逐步使靈活就業和新就業形態與單位就業一樣，成為有前途、有尊嚴的職業。