杭州市水路客船停靠站點管理現狀調查

□ 鄭咪咪施靜嫻

旅游碼頭供給能力不足一直是浙江省杭州市水上旅游發展過程中存在的主要矛盾，特別是存在一批受歷史遺留、未納入規劃等因素影響無法取得港口經營許可的客船停靠站點，長期處于“無法可依、納管困難”的處境，對杭州市水上旅游良性發展形成較大制約。2020年交通部《關于進一步加強水路客運安全管理的通知》等文件、2021年新《安全生產法》的發布，對水路客船停靠站點規范化管理提出了較高的要求。筆者通過對杭州市客運船舶停靠站點的調研整理，總結停靠站點的發展現狀及特點，分析停靠站點管理中出現的主要問題，結合杭州市客運旅游發展趨勢和安全管理方面的要求提出發展建議。

一、研究背景

1.行業背景

杭州市水上旅游較早，“十一五”期間隨著運河水上巴士開通、西溪國家濕地公園開園、湘湖旅游度假區開放以及千島湖景區不斷拓展，杭州市水上旅游蓬勃興起，水上旅游客運量逐年攀升。“十三五”開始，杭州市水路客運量趨于平穩，2017年后穩定在600萬人次以上，2020年受新冠肺炎疫情爆發影響，旅游行業面臨巨大沖擊，水路客運量顯著下滑。2022年在疫情管控常態化限制下，旅游行業依然低迷，水路客運量尚未完全恢復。2021年杭州市水路客運量為435.9萬人次，同比增長28.6%，2022年1—5月僅有43萬人次，同比下降77%。

從發展形勢來看，由于缺乏專項政策、規劃的支持，杭州市水上旅游和交通事業融合發展進程緩慢，碼頭、陸域、公交等基礎配套設施不完善，尤其是旅游碼頭供給能力不足，已成為“卡脖子”問題。杭州市現有碼頭數量偏少，配置簡陋陳舊，一期建造的碼頭和船舶停靠點無法滿足客船適靠尺度需求，難以有效協調港航及岸線資源利用。盡管《杭州市港總規劃（2005—2020年）》中顯示規劃建設24個旅游碼頭，然而截至2021年末，杭州市旅游碼頭建設僅實施10個，未實施14個，碼頭建設進度相對滯后。

2.政策背景

近年來，交通運輸系統不斷加強客運安全管理，旅游碼頭作為客運體系的重要環節安全要求持續提升。

2020年12月，交通運輸部印發《關于進一步加強水路客運安全管理的通知》，要求“交通運輸主管部門、海事管理機構要強化重大風險管控，強化突出問題整治。督促水路客運相關經營單位建立健全風險管理工作制度，落實各項管控措施；加強客船靠泊管理和安全監督檢查，嚴禁違規靠泊，特別要加強對客船靠泊停靠設施建設、客運碼頭按設計能力接靠客船的監管。港口經營人要完善港口客運碼頭靠泊安全設施、旅客集散通道和客運站安檢設施配備，確保設施完好、安全適用，引導鼓勵客滾碼頭配備大型車輛安檢設施”。

2021年9月，新《中華人民共和國安全生產法》施行，也對水上交通安全生產要求提出要求，特別強調了安全生產責任主體違法、失職行為的問責規定。

二、基本情況

1.分布概況

截至2021年末，杭州市航區列入《國內水路運輸經營許可證》的碼頭、客船臨時停靠站點共有181個，其中取得《港口經營許可證》的碼頭34個，占比為18.8%，客船臨時停靠點（以下簡稱“靠泊點”）147個。

2.現狀特點

（1）分布點多面廣。杭州市水路客船停靠站點數量眾多，呈現點多、線長、面廣、分布不均的特點。靠泊點分布在蕭山、內河、富陽、建德、淳安、濱江轄區，除桐廬、余杭轄區外，各地均有停靠站點。其中，內河轄區數量最多，達到83個，占總數的56.5%，其次為蕭山轄區有31個，占總數的21.1%。

（2）結構形式多樣。停靠站點碼頭結構形式多樣，主要以重力式、高樁、浮碼頭（浮躉船或浮筒）、斜坡碼頭為主。西溪濕地部分碼頭由于進行過翻新拓展，存在兩種結構混合的形式。封閉水域的碼頭建造形式較為統一，由于水位波動范圍較小，且為追求景區整體美觀協調，碼頭表面多覆蓋木材，并包括安全裝置等。其他開放水域的碼頭形式各異，隨著建造年代不同，采用的結構也不同。部分碼頭較為簡陋，只用簡單的水泥澆筑和牽引裝置，缺少安全圍欄等。淳安地區碼頭由于季節性因素，水位波動相對較大，島體眾多，故多采用浮碼頭和斜坡碼頭，避免了對島體開發破壞，有效保護了景區環境。

（4）管理模式差異大。目前，杭州市航區內靠泊點日常維護主要由其所有或使用單位管理。封閉水域管理相對體系化，尤其是安全配套設施方面，系錨、防撞、上下客等安全設施都比較到位，并且在改造維修方面均有常規性計劃，如西溪、湘湖、千島湖庫區等。開放水域管理區別較大，部分靠泊點存在年久失修、安全設施缺失、日常無責任單位維護管理等問題。

三、存在的主要問題

1.靠泊點建設標準、安全管理體系缺失

杭州市航區內靠泊點普遍規模較小、分布廣而散，尚無統一的建設標準與管理規范。部分靠泊點結構簡陋，個別靠泊點缺乏必要的船舶靠泊和游客上下船安全防護及服務設施，存在一定安全隱患。此外，在實際使用過程中，缺少標準統一的管理與服務規范。由于觀光游客偏好的改變以及季節性等原因，相當一部分靠泊點為“僵尸”碼頭，形同虛設，長年停運閑置，使得各靠泊點使用頻率存在差異，但現階段又由于各種原因而無法取締，對安全維護、管理工作造成較大阻礙。

2.管理依據不足，監管要求不統一

靠泊點管理當前尚屬于法律法規空白區域，目前杭州市對靠泊點使用的唯一依據是原杭州市市港航管理局《杭港航管紀要【2015】14號會議紀要》。該紀要以2015年5月10日會議時間為界定，規定“對之后的新增客船停靠點必須取得《港口經營許可證》，對之前已在使用的無證停靠點須由當地政府部門以紀要形式明確安全監管分工，并從紀要實施之日起每3年完成一次第三方安全現狀評價”，并采用相關多部門聯合審查機制確定。雖然上級部門領導目前尚認可此會議紀要內容，但隨著單位改革、職能履新、聯合審查機制的取消，該會議紀要實質已形同虛設，由此導致水路運輸許可部門與行業監管部門的許可、執法依據不足、安全職責不清等問題。同時，因各縣市政府紀要文件內容不同，執行彈性空間較大，個別地區未對靠泊站點的維護運營、監管責任部門進行明確，由此造成各靠泊點日常管理水平良莠不齊，服務標準不一，站點形象各異，使這些靠泊點處于“游離于法律法規之外，事實上又無法停止使用，地方政府與行業管理部門背鍋”的怪圈，陷入“無人可管、無法可依”的管轄盲區，亟需通過立法或制定行業標準予以確認。

3.與發展規劃及市場趨勢脫節

杭州市水上旅游行業發展進入新階段，產品種類多樣化、產品類型高端化、地域范圍擴大化、交通工具串聯化，均對客運碼頭建設和管理提出了更高的要求。2020年《杭州市市建設交通強國示范城市行動計劃（2020—2025年）》，提出實現美麗交通走在前列，深化交旅融合，打造精品旅游航線。2021年《杭州市市綜合交通發展“十四五”規劃》提到杭州市水運交通已走向“三江四湖二河一溪”新時代，要全面提升京杭運河、錢塘江、杭甬運河等航道配套設施建設。然而從現階段來看，杭州市碼頭及靠泊站點整體數量依然稀少、與旅游景點銜接較差，遠無法滿足規劃與市場的需要。此外，客運碼頭的建設標準也明顯落后于市場實際。客運碼頭投資金額大、建設周期長，設計與建造需要適應城市發展與行業進步的需求。尤其是當前錢塘江航道拓寬、船舶大型化等趨勢下，客運碼頭建設需要考慮到將來五年甚至十年的需求。從現有發展趨勢來看，水上旅游發展逐漸與陸上旅游趨同，需要有規模大小及使用目的的區分，類似于公交運輸，既需要大型的長期的碼頭（集散中心），也需要小型的臨時的靠泊點（沿途站點），否則航線無法順利串連、資源無法充分利用。

四、發展建議

1.地方政府統籌管理，監督落實

水上旅游行業牽涉較多管理部門，涉及財政、發改、水利、環保、國土、規劃、交通、旅游、農業以及國有企業等多個部門的交叉管理，建議由市政府層面統籌管理水上旅游資源開發，建立“政府牽頭、部門協作、專業咨詢”的工作機制，完善對水上旅游產業“一盤棋”管理和服務，科學編制水上旅游客運發展專項規劃，明確碼頭布置、航線選取、運力規模等內容，并與港口總體規劃、旅游規劃等做好銜接，并監督落實。

2.盡快出臺相關地方標準

近幾年，國內水上旅游發達地區陸續出臺地方標準應對行業趨勢變化、指導行業健康發展。2017年上海市發布《黃浦江游覽船及碼頭運營設施與服務質量要求》，2020年海南省出臺《海上旅游客運服務質量規范》，2021年三亞市印發《三亞市水上旅游項目促進和管理辦法》、閬中市發布《關于全市客運渡口、客運碼頭、客船停靠點、船舶集中停泊區重新統一命名的通知》、衡水市發布《內陸水域游船碼頭安全運營規范》。建議對在水路客船靠泊管理方面有經驗的地區開展專項調研，通過實地考察、專題座談、經驗交流等形式，了解當地管理部門在客船靠泊管理方面的實際舉措、先進經驗和成熟做法，開拓視野、拓寬思維，在此基礎上出臺符合杭州市水上旅游發展特色的地方標準，建立高效科學的發展機制，促進人員、資金、技術、信息等要素高效便捷流動，靈活探索形成水上旅游轉型發展經驗，最大限度釋放行業發展活力，加快提升水上旅游發展質量。

3.開展航區靠泊點規范化標準管理

鑒于靠泊點管理對杭州市水上旅游發展的重要性和緊急性，建議優先開展杭州市航區靠泊點規范化標準管理，結合當前市場與行業的發展實際，明確管理的原則、條件、程序、辦法和目標，從停靠站點的定義、分類分級、選址設置、附屬設施、配套設備、運營管理要求等方面提出明確清楚的標準區間，在標準體系的構建上突出杭州市特色，滿足杭州市水上旅游高質量發展要求，為行業管理提供政策依據，為保障水路旅客運輸安全、樹立行業品牌起到積極的引領和示范作用。