健全農墾國有農用地使用權管理制度路徑探究

羅菁菁 季剛（中國農墾經濟發展中心）

農用地為直接用于農業生產的土地，我國農用地分為兩種：一是集體農用地，主要集中于農村農民的耕地；二是國有農用地，主要集中在農墾國有農場等。國有農用地是我國土地資源重要組成部分，因此要健全農墾國有農用地使用權管理制度，充分利用保護國有土地資源，進而保障國家糧食安全。

一、必要性

2015年中央農墾改革文件中首次將農墾國有農用地使用權獨立表述，和所有權正式拆開為兩個獨立的權利。

（一）農墾國有農用地合理使用有助于推動實施國家糧食安全戰略

習近平總書記指出，糧食安全是“國之大者”。農墾始終發揮糧食供給國家隊的職責使命，不斷提升糧食生產效率，保障糧食產量。根據《2021中國農墾統計年鑒》 《2021中國統計年鑒》，2020年農墾農作物播種面積10276萬畝，糧食播種面積7212萬畝，均占全國的4.1%。農墾糧食總產量712.5億斤，占全國的5.3%。農墾糧食畝產988斤，比全國多224斤。

（二）保護好農墾國有農用地有助于推動實施國家耕地保護戰略

《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》指出，要保護和合理利用農用地，守住18億畝耕地紅線。自南泥灣大生產運動以來，農墾始終將保護并合理利用耕地進行糧食生產作為主要目標，如今農墾耕地遍布全國31個省級行政區，在國家總體耕地保護戰略中發揮重要作用。2020年農墾土地利用總面積為48986萬畝，約占全國國土陸地面積的3.4%，耕地面積為9775萬畝，占全國的5.1%，比2006年增加2218萬畝。

（三）為農墾國有土地使用權確權發證工作提供良好基礎

“十三五”以來，國家出臺多個文件推進農墾國有農用地改革和農墾國有土地使用權確權登記發證。根據政策要求，農墾對現行國有農用地使用權管理制度創新發展，推進農場市場化、國有農用地資本化發展，加速開展國有土地使用權確權發證工作。截至2021年9月底，農墾35個墾區（含新疆生產建設兵團，不含中國熱帶農業科學院）土地確權登記發證面積4.13億畝，登記發證率達到96.2%。

二、局限性

（一）法律仍未正式明確農墾國有農用地使用權的物權性質

《物權法》明確了土地承包經營權的用益物權性質，用益物權是非所有人對他人所有的不動產或動產，依法享有占有、使用和收益的權利，具有較強的排他效力?！睹穹ǖ洹返谌偎氖龡l只提到國有農用地實行承包經營的權利，并未明確其他使用國有農用地的權利。目前我國法律體系中農用地使用權包括物權性質和債權性質，農用地借用權、租賃使用權等屬于債權性質。農墾國有農用地使用權與上述幾種使用權都不完全相同，除通過土地承包經營以外，還可以通過作價出資、租賃等方式獲得并使用土地，雖然在實踐過程中已逐步表現出用益物權的屬性，但《物權法》仍未將其作為一種用益物權進行規范。

（二）農墾國有農用地權屬問題仍未完全解決

一是農墾國有農用地一部分是在改革開放前實行城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度前的存量土地，主要認定為由國家劃撥的國有土地，但由于農場改革發展、隸屬關系變動、農場管理人員調動、宗地面貌發生變化等各方面原因，導致一些農場土地地籍資料相對匱乏，土地界線不清楚，對權屬問題的認定存在偏差。二是盡管確權登記發證任務基本完成，但仍然存在很多問題，如相鄰年份間土地權屬關系變化較大，農場土地確權至上級企業或單位等。三是農場辦社會職能改革將社會職能移交當地政府時涉及土地權屬改變問題，以及存在農場與地方政府及周邊農村的土地有權屬爭議或土地糾紛，周邊村民提出“祖宗地”權利主張等情況。

（三）土地資源資本化和資產化程度仍需加強

墾區集團化、農場企業化改革和“兩個3年”重點任務均已完成既定目標，但由于農墾在土地資源資產化資本化方面的法律性或權威性指導性文件不完善，改革中涉及多方的利益難以平衡，農場土地被當地政府征用為工業園區建設或城鎮建設的一部分，部分農場的國有農用地被當作農場職工所屬的資產使用等多方面因素，導致土地資源資產化資本化轉變的進程延誤。以上問題主要集中在屬地化管理的非集團化墾區和企業化改革不完全的農場。

三、健全農墾國有農用地使用權制度路徑探究

2022年中央一號文件明確提出，要健全農墾國有農用地使用權管理制度。根據農墾國有農用地現狀及未來良好的發展前景，建議在堅持物權法定、市場引進、權能全面、期限合理、監管完善的原則下進行路徑探究。

（一）加快推進農墾國有農用地使用權入法

該權利是農墾土地權利體系的核心與基礎。農墾土地確權登記發證已經依法確認了國有農場對已確權的國有農用地享有物權，登記后已產生用益物權的效力?！段餀喾ā芬褜⒊擎倓潛芙ㄔO用地使用權、農村宅基地使用權、農村集體建設用地使用權等定性為用益物權。應將國有劃撥的農用地使用權一樣定性為用益物權性質，并在《民法典》中明確，同時擴大并完善使用、占用、收益、處分等職能。該權利法定物權性質的明確為農墾進一步改革提供法律基礎，加速推進全面完成農墾土地確權登記發證工作，保障農墾國有農用地使用權的支配性，構建權利義務明晰、使用權所有權分離的國有農用地管理制度。

（二）持續深化向土地資源資產化轉變

要將農墾國有農用地的定義從單純的土地資源轉化為不可再生的資產，將其主要功能明確為農場的生產資料。首先，要合理利用改革成果，引入市場競爭機制，依法依規、抓點帶面、先易后難，通過承包而非作價出資的方式進行有償化改革。借鑒農場“兩田制”的處理方式，平衡農場職工與集體農戶之間的利益分配，即優先給予集體農戶保障基本生活的條件，但農場職工的特殊優待要始終高于集體農戶。對通過無償劃撥取得的國有農用地，依然按照大農場套小農場的方式進行經營使用；對有償使用的國有農用地，在合法合規且不改變土地使用性質的前提下可以自由進行出租、轉讓、抵押等。其次，調整國有農用地使用權范圍，縮小劃撥的范圍，擴充有償使用的范圍，堅持土地承包租賃的債權性質，促進其向市場化經營管理方向轉變，進而提升土地利用率，避免土地資源流失。最后，完善農墾國有農用地承包租賃合同、抵押管理制度中有關規定，規范合同范本，確保平衡農業生產各主體的利益關系，提升農業經營管理效率。

（三）合理規范使用權期限

用益物權作為他物權，一般是有期限的。農墾國有農用地大多是無償劃撥取得的國有土地，是無限期的；還有部分是通過出讓、作價出資、入股、授權經營等方式獲得的，使用年限均不超過50年。有些地區由于農用地承租使用期限過長，職工退休后收回有障礙，不利于土地規?；a經營；有些地區農用地承租使用期限較短，無法調動農場職工保護耕地，高效利用農用地的積極性。農墾國有農用地覆蓋全國，受地理位置、氣候、土壤等多方面因素影響，種植作物種類、投資周期各有不同。要因地制宜全面分析，采用劃片區、劃土地性質等方法分類處理，避免制定“一刀切”的制度。要合理利用農墾規模化生產經營、職工家庭統籌經營的優勢，根據農用地不同的取得方式設置不同使用期限，并以實際為準靈活調整。到期后允許自由或自動續期，但出讓金、使用費等費用要根據到期年份的市場價格重新界定，逐步替代一次性長期租賃的情況。

（四）完善相關監管支持保障

要制定農墾國有農用地使用管理辦法作為指導性文件，促進墾區合理配置土地資源；要充分利用互聯網信息整合能力，完善國有農用地資源數字化平臺，整理土地政資關系和權屬關系，確保數據信息動態管理、共享公開，及時做好過戶登記，同時要出臺手續登記優惠政策支持；要強化國有農用地流轉交易平臺建設，完善交易政策和制度體系，為國有農用地入市交易提供保障。同時實現信息公開化管理，接受上級部門、農場職工及各利益相關者實時監督，進一步提高農墾國有農用地監測工作質量，最終建立起以管理資本為核心的監管體系。

四、結語

習近平總書記強調，糧食安全不僅是經濟賬，也是政治賬，必須把保障糧食安全作為提高農業綜合生產能力的首要任務。只有堅守好耕地紅線才能保證糧食有效生產。農墾國有農用地是優質耕地資源，將農墾國有農用地使用權納入法律體系，積極健全農墾國有農用地使用權管理制度是安全有序高效保護和利用國有土地資源的內在要求，也是農墾踐行國家糧食安全戰略的重要支撐。