公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)權(quán)益保護探討*

張一博，劉 澍

0 前言

當(dāng)前，各國正在積極立法以規(guī)范數(shù)據(jù)行為，繼而推動數(shù)字經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我國對此已展示出特有的“中國速度”：2021年6月10日頒布《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)；7月6日頒布了具有基礎(chǔ)性與綜合性的首部地方立法文本——《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》(以下簡稱《深圳條例》)；8月20日頒布了《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)。與其他國家相比，我國數(shù)據(jù)立法整體呈現(xiàn)出前衛(wèi)性的安全保障與空間開放的雙重態(tài)勢。安全保障側(cè)重于將各類數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)行為納入監(jiān)管范疇，而空間開放則試圖為市場主體拓展更寬的經(jīng)濟競爭領(lǐng)域。然而，我國“數(shù)據(jù)立法列車”在高速行進(jìn)的同時，也在協(xié)調(diào)與平衡監(jiān)管主體、市場主體、責(zé)任主體等各方的數(shù)據(jù)權(quán)益方面留下了諸多需要思考的問題。對比我國數(shù)據(jù)立法文本和實務(wù)，公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)權(quán)益與其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律職責(zé)之間產(chǎn)生了失衡，不利于未來發(fā)展。本文從這一角度切入，以求見微知著，對我國數(shù)據(jù)權(quán)益立法理論行文探討，并求教于方家。

1 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護的現(xiàn)實困境與法理障礙

1.1 現(xiàn)實困境

制定綜合性法律以實現(xiàn)對數(shù)據(jù)權(quán)益全方位保護的難度很大，迄今還沒有哪個國家獲得真正意義上的成功。國際上的普遍經(jīng)驗是依托現(xiàn)有權(quán)利保護體系制定數(shù)據(jù)特別法，即放棄賦權(quán)主義，采取禁止主義，進(jìn)而與“法不禁止即自由”的權(quán)利開放性保護原理保持一致。數(shù)據(jù)權(quán)益保護立法采取反向方案的典型范例是歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》(General Data Protection Regulation，GDPR)，其授予權(quán)益受損害或可能受損害的相關(guān)主體以防御性、攻擊性權(quán)利，包括但不限于知情權(quán)、同意權(quán)、訪問權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、可攜權(quán)、反對權(quán)和自決權(quán)等。為防止權(quán)利濫用和平衡各主體利益，該法還構(gòu)建了數(shù)據(jù)處理者制度、數(shù)據(jù)保護官制度，型構(gòu)起對抗數(shù)據(jù)創(chuàng)制者、收集者、控制者、運用者等的權(quán)利束。與之不同，我國數(shù)據(jù)權(quán)益保護立法呈現(xiàn)出強行政干預(yù)與弱權(quán)利防御的特征。公益事業(yè)單位在立法中形式上是數(shù)據(jù)管理者，但實際上是責(zé)任者；此種立法設(shè)計削弱了其維護和發(fā)展自身數(shù)據(jù)權(quán)益的底層動力。以此觀之，我國現(xiàn)行數(shù)據(jù)立法在各主體的權(quán)益保護方面呈現(xiàn)出較為突出的非平衡性，與平等保護原則不相容，表現(xiàn)如下。

一是公益事業(yè)單位處于數(shù)據(jù)管理組織體系中的底層，幾無話語權(quán)。迄今為止，我國共有12部以“安全法”命名的法律，形成了以《中華人民共和國國家安全法》為主體，覆蓋食品、交通、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、生物等領(lǐng)域的安全法律體系。公益事業(yè)單位也被有條件地納入了這一體系。所不同的是，公益事業(yè)單位雖然可以參與部分?jǐn)?shù)據(jù)管理活動，但主要起服從者、提供者、協(xié)同者角色，既無權(quán)監(jiān)管其他主體，也幾無話語權(quán)。

二是公益事業(yè)單位掌管的數(shù)據(jù)屬于哪種類型，標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，導(dǎo)致拓展自身數(shù)據(jù)權(quán)益空間界限不明，動力不足?！稊?shù)據(jù)安全法》不僅要保護國家數(shù)據(jù)安全，還要解決國家安全之外的數(shù)據(jù)安全[1]，通過區(qū)分政務(wù)數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度、重要數(shù)據(jù)目錄制度和國家核心數(shù)據(jù)制度，進(jìn)而將涉及國家安全、經(jīng)濟命脈、重要民生、重大公共利益等方面的數(shù)據(jù)納入政務(wù)數(shù)據(jù)范疇，予以嚴(yán)格管理。公益事業(yè)單位掌管的數(shù)據(jù)雖有相當(dāng)部分可以明確判定為政務(wù)數(shù)據(jù)，但是還有一部分無法進(jìn)行有效區(qū)分。以大學(xué)圖書館為例，其不僅收藏該?？蒲谐晒?、師生個人信息、閱讀偏好、研究取向等數(shù)據(jù)信息，往往還擔(dān)負(fù)著收藏和開發(fā)特色文獻(xiàn)資源的責(zé)任。對于此，哪些數(shù)據(jù)、在何種程度應(yīng)被納入政務(wù)數(shù)據(jù)或其他范疇，產(chǎn)生了區(qū)分上的現(xiàn)實困境。基于公益事業(yè)單位謹(jǐn)慎履責(zé)的價值導(dǎo)向，幾乎無維護和拓展自身數(shù)據(jù)權(quán)益的動力。

三是公益事業(yè)單位被排除在數(shù)據(jù)交易主體范疇之外，民事權(quán)利被“懸置”。不僅國家法設(shè)置的數(shù)據(jù)政務(wù)規(guī)則壓縮了公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)權(quán)益市場空間，而且越來越多的地方立法或?qū)⒐媸聵I(yè)單位排除在交易主體范疇之外，或?qū)⑵湔莆盏臄?shù)據(jù)排除在交易對象之外。比如，《威海市數(shù)據(jù)確權(quán)交易管理暫行辦法》第8條第2款將公益事業(yè)單位排除在交易主體范圍之外；《深圳條例》將公益事業(yè)單位依職權(quán)收集的數(shù)據(jù)定性為“公共數(shù)據(jù)”，實行共享原則，間接地將其排除在交易對象之外。

可見，公益事業(yè)單位在數(shù)據(jù)立法中已經(jīng)呈現(xiàn)責(zé)任過大、權(quán)益過弱的嚴(yán)重失衡跡象。誠然，公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護的失衡問題并不是孤例，類似的情況還較為多見地發(fā)生在其他主體身上，如數(shù)據(jù)交易公共服務(wù)機構(gòu)、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營商等?！氨鶅鋈叻且蝗罩保@說明我國現(xiàn)行數(shù)據(jù)權(quán)益保護立法存在著深刻的理論沖突問題。

1.2 法理障礙

1.2.1 數(shù)據(jù)所有權(quán)

數(shù)據(jù)所有權(quán)是一個爭議尤其激烈的話題，原因在于數(shù)據(jù)的無形性與所有權(quán)的有形性格格不入?！皵?shù)據(jù)不符合有載體的條件，不可享受物權(quán)法的保護，但數(shù)據(jù)必須依附在載體上，方可被存儲、訪問和處理?！盵2]即便數(shù)據(jù)附載在特定有形載體上，該載體所有權(quán)人也無法控制載體上的數(shù)據(jù)。其他人可通過技術(shù)手段刪除或修改載體上的數(shù)據(jù)，卻不損害載體，導(dǎo)致載體所有人無法保護其權(quán)益。更何況在云存儲和云計算場域中，載體和數(shù)據(jù)可以分離，即使能確定載體所有權(quán)人，也無法確定數(shù)據(jù)所有權(quán)人。由此，授予數(shù)據(jù)創(chuàng)制者以數(shù)據(jù)所有權(quán)，是很冒險的主張。再者，數(shù)據(jù)權(quán)益的歸屬極難判斷。比如，自然人甲的GPS活動軌跡，幾乎同時為該GPS裝置載體的所有人、該GPS裝置運營商所收集、保存、持有，同時該數(shù)據(jù)涉及自然人甲的隱私和人格利益，且該數(shù)據(jù)既不為自然人甲所單方創(chuàng)造，也不為該GPS裝置的運營商所單方創(chuàng)造。此時，將該數(shù)據(jù)所有權(quán)確權(quán)給何方存在困難。

對公益事業(yè)單位而言，賦予其以數(shù)據(jù)所有權(quán)難度更大。以個人信息為例，公益事業(yè)單位收集的個人信息主要源于服務(wù)過程，且信息采集目的是提供公益服務(wù)。這就決定了公益事業(yè)單位對其掌握的個人信息在所有權(quán)方面缺乏合理性支撐。雖然《個人信息保護法》允許對個人信息進(jìn)行“非特征化處理”，即轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳涿畔ⅰ薄Ｈ欢朔N數(shù)據(jù)處理行為實質(zhì)上消滅了自然人的相關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)益，給數(shù)據(jù)處理者提供了過大的處分空間。例如，App運營商與分發(fā)平臺、第三方服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)提供者等之間訂立了各種相互連結(jié)且對用戶不利的協(xié)議，如非同意不能使用App、同意則必須許可相關(guān)方收集/披露/提供用戶個人信息等。即使《個人信息保護法》將“同意”區(qū)分為概括同意、知情同意、單獨同意、同意撤回等情形，但因用戶對個人信息有處分權(quán)，法律介入強度有限，也難以消除數(shù)據(jù)權(quán)益被侵害的風(fēng)險。對公益事業(yè)單位而言，其實務(wù)境況更為尷尬，不僅因其難以應(yīng)用前述市場手段，而且也因其數(shù)據(jù)所有權(quán)關(guān)系更為模糊，使得難以與其他市場主體同處平等競爭的地位。

1.2.2 數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)

利用復(fù)制權(quán)保護數(shù)據(jù)權(quán)益是國際上的通行經(jīng)驗。復(fù)制權(quán)以版權(quán)為前提，獲得版權(quán)的核心因素在于被復(fù)制對象是否具有獨創(chuàng)性。然而，賦予數(shù)據(jù)以知識產(chǎn)權(quán)很困難，緣由在于：一是數(shù)據(jù)是對客觀事物的符號表示，是用于表示客觀事物的未經(jīng)加工的原始素材[3]，很難被賦予獨創(chuàng)性。二是數(shù)據(jù)具有物理屬性，其被創(chuàng)制是為了讓計算機識別，無法被賦予獨創(chuàng)性。以文字為例，任何一個漢字或英文字母，無論系何人創(chuàng)造，均不能被賦予以任何形式的知識產(chǎn)權(quán)。三是數(shù)據(jù)處理系程式化的數(shù)字化過程，主要體現(xiàn)為將信息轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C可以識別的數(shù)字、數(shù)據(jù)等符號，再經(jīng)過不同數(shù)字化模型轉(zhuǎn)變?yōu)?和1表示的二進(jìn)制代碼。此種程式化的計算機處理顯然不屬智力行為，不具有獨創(chuàng)性。

誠然，人類可以對數(shù)字化模式或過程，如程序、軟件、數(shù)據(jù)編排等進(jìn)行設(shè)計而獲得知識產(chǎn)權(quán)，但幾乎不可能對統(tǒng)一編制與共用的數(shù)值、符號等賦予知識產(chǎn)權(quán)。“數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式，信息是數(shù)據(jù)有意義的表示?！盵4]所有數(shù)據(jù)都必須在計算機或類似于計算機的程序中被編碼，而編碼均采取標(biāo)準(zhǔn)化模式，是事先由程序設(shè)定的“規(guī)范動作”，不具有獨創(chuàng)性。于公益事業(yè)單位而言，職責(zé)在于公益服務(wù)，以智力選擇、編排、組合和優(yōu)化而形成的獨創(chuàng)性匯編數(shù)據(jù)作品較少。

以高校圖書館數(shù)據(jù)庫為例，依校方規(guī)定，畢業(yè)博士生有義務(wù)向校圖書館提供學(xué)位論文電子文本。學(xué)校圖書館審查后上傳并保存于自身數(shù)據(jù)庫，根據(jù)其與數(shù)據(jù)庫服務(wù)商達(dá)成的協(xié)議進(jìn)一步對外提供。在這一過程中，博士學(xué)位論文通過特定數(shù)據(jù)加工處理后發(fā)生了載體上的數(shù)據(jù)添附。高校館數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)庫服務(wù)商在數(shù)據(jù)庫元數(shù)據(jù)模型、平臺設(shè)計、瀏覽器等方面不統(tǒng)一，導(dǎo)致同一篇學(xué)位論文常常被不同主體進(jìn)行適配性的特征化數(shù)據(jù)加工處理。萬方數(shù)據(jù)庫、中國優(yōu)秀博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫、CALIS高校學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫、CADAL學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫、中國國家圖書館博士論文數(shù)據(jù)庫等雖然在元數(shù)據(jù)模型上多采用DC，但是在元數(shù)據(jù)編目存儲算法、元數(shù)據(jù)接口設(shè)計等方面存在差異。數(shù)據(jù)處理的技術(shù)差異為各方主體尋求數(shù)據(jù)權(quán)益提供了空間。此時，盡管這些著作的人身權(quán)依然歸屬于作者，但財產(chǎn)權(quán)必然因各方主體的不同協(xié)議而發(fā)生變化。查看武漢大學(xué)、湘潭大學(xué)、吉林大學(xué)、上海交通大學(xué)等10余所高校的博士學(xué)位論文授權(quán)協(xié)議書或授權(quán)說明，筆者發(fā)現(xiàn)所有作者均無一例外授權(quán)母校將學(xué)位論文編入“有關(guān)數(shù)據(jù)庫”，只有個別高校，如中山大學(xué)承諾不對數(shù)據(jù)服務(wù)商提供；中國政法大學(xué)承諾對外公開時不得營利?？傮w看，沒有高校對畢業(yè)生的學(xué)位論文主張著作人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。原因在于：一是單份博士學(xué)位論文所帶來的收益寡薄，導(dǎo)致高校和作者維權(quán)意識淡漠。二是數(shù)字化博士學(xué)位論文創(chuàng)造的收益常常是因為數(shù)字化“添附”行為大大增加了傳播機會?？梢?，數(shù)字化后的學(xué)位論文本身具有價值，但這是因數(shù)字化過程和作品的大數(shù)據(jù)積累所賦予的，數(shù)據(jù)本身并沒有產(chǎn)生價值，而是呈現(xiàn)了價值。

1.2.3 數(shù)據(jù)商業(yè)秘密權(quán)

有觀點認(rèn)為可以將數(shù)據(jù)作為競爭法意義上的商業(yè)秘密來加以保護[5]。這一主張的優(yōu)勢在于撇開了數(shù)據(jù)紛繁復(fù)雜的所有權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等的確權(quán)問題，同時在范圍上可以覆蓋作為信息介質(zhì)的數(shù)據(jù)文件。然而，這種方案依然存在不足：一是商業(yè)秘密的保護客體為有用商業(yè)信息，而非數(shù)據(jù)本身。數(shù)據(jù)作為符號如果不能表達(dá)特殊的信息，則沒有實際利用價值。二是商業(yè)秘密權(quán)難以達(dá)到保護數(shù)據(jù)權(quán)益的目的。任何商業(yè)秘密都必須加以運用才能產(chǎn)生價值。數(shù)據(jù)的價值在于流通，但一經(jīng)流通，保守商業(yè)秘密幾無可能。三是數(shù)據(jù)商業(yè)秘密權(quán)屬極難判斷。例如，智能設(shè)備中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)，設(shè)備所有人、設(shè)備生產(chǎn)人、設(shè)備運營服務(wù)商均可能持有、控制和刪改，都有可能主張商業(yè)秘密權(quán)[6]。事實上，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《深圳條例》均沒有就數(shù)據(jù)商業(yè)秘密權(quán)作出規(guī)定。因為數(shù)據(jù)本來就是秘密的，天然地對應(yīng)先占取得原則。如果賦予某主體以數(shù)據(jù)商業(yè)秘密權(quán)，必然產(chǎn)生權(quán)利沖突。對公益事業(yè)單位而言，商業(yè)秘密權(quán)保護方案似乎更不可取，因為其自身具有公共服務(wù)屬性。誠然，對數(shù)據(jù)權(quán)益保護，學(xué)術(shù)界還存在侵權(quán)法保護、反不正當(dāng)競爭法保護等主張，但并未成為有影響力的意見。對公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護而言，這些觀點也缺乏說服力。

2 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護困境的原因

2.1 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益的邊緣化

現(xiàn)代社會的突出特征是，隨著現(xiàn)代化程度的加深，各項社會事業(yè)越來越適應(yīng)社會分工而呈現(xiàn)出與公共行政分離的態(tài)勢。然而，社會分工細(xì)化總體上是適應(yīng)私有化之營利格局的，導(dǎo)致很多風(fēng)險大、收益低、投入高、周期長的社會事業(yè)無人問津，公益事業(yè)單位正為此應(yīng)運而生。歷史使命決定了其以市場主體身份參與數(shù)據(jù)權(quán)益競爭的弱勢地位。實務(wù)中，公益事業(yè)單位常常以數(shù)據(jù)技術(shù)與數(shù)字資源消費者的形象出現(xiàn)。當(dāng)然，這并不能否認(rèn)其數(shù)據(jù)權(quán)益保護的必要性。值得注意的是，在西方，公益事業(yè)單位是建立在政府失靈和市場失靈之雙重層面上的，是對政府和市場供給不足的補充，使得西方的公益事業(yè)單位受到的法律約束更少，在各種社會變革中居更主動的地位。然而，在中國，政府不僅僅是以“資金和指導(dǎo)的提供者”的角色出現(xiàn)，政府很大程度上控制了非營利組織的人事任免權(quán)和較大資金的運用權(quán)力[7]。公益事業(yè)單位在職能定位上主要對應(yīng)于不適宜由政府承擔(dān)的公共服務(wù)，其對政府的依賴束縛了營利的主動性。更為復(fù)雜的是，數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展在進(jìn)一步加劇社會需求與供給關(guān)系不確定性的同時，管理與服務(wù)的界線變得越來越模糊。在這一領(lǐng)域，公益事業(yè)單位呈現(xiàn)出與時代脫節(jié)的態(tài)勢：一是參與數(shù)字化行動的意愿、資金與動力薄弱；二是掌握的各類數(shù)據(jù)單一、滯后；三是對數(shù)字化技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)變革反應(yīng)遲鈍。以數(shù)據(jù)資源采購為例，即便公共圖書館成立采購聯(lián)盟，但并不妨礙數(shù)字出版商成為供需關(guān)系中的強勢方，搭配銷售、價格控制、許可控制、權(quán)利限制成為其慣常手段[8]。此外，在數(shù)據(jù)安全方面，數(shù)字化環(huán)境增加了數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)的復(fù)雜度，使數(shù)據(jù)的存儲、管理和應(yīng)用難度系數(shù)增大，數(shù)據(jù)中心和平臺已成為受攻擊的主要對象和目標(biāo)。我國數(shù)字化圖書館既缺乏足夠多的專業(yè)人才，也缺乏前瞻性的建設(shè)計劃，信息安全面臨風(fēng)險[9]。而在數(shù)據(jù)資源庫建設(shè)方面，因資金、技術(shù)、人才等掣肘，公共圖書館總體上還處在低質(zhì)狀態(tài)，還處在沒有技術(shù)含量的購買階段[10]。公共圖書館不過是公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益邊緣化的一個縮影。

2.2 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護的非特定化

2.2.1 數(shù)據(jù)權(quán)益主體資格不明

數(shù)據(jù)商品化首當(dāng)其沖的問題是產(chǎn)權(quán)歸屬，但至今并未取得共識?！吨腥A人民共和國民法典》第127條僅僅做出一個留白性規(guī)定：“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄犊茖W(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》表達(dá)了“誰擁有、誰負(fù)責(zé)”“誰開放、誰受益”原則。之所以如此，是因為：一是考慮原始數(shù)據(jù)脫敏處理和其他技術(shù)處理的必要性和耗費。二是此前有關(guān)數(shù)據(jù)市場主體主張數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)分置。三是大多數(shù)做市商要求在交易環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，即可交易的數(shù)據(jù)非底層數(shù)據(jù)，而是基于底層數(shù)據(jù)的清洗、分析、建模、可視化而來的非特征化數(shù)據(jù)。學(xué)術(shù)界曾試圖確定數(shù)據(jù)主體，但并未形成權(quán)威論斷。紀(jì)海龍?zhí)岢鑫募f，即嚴(yán)格區(qū)分符號層面的數(shù)據(jù)文件和內(nèi)容層面的數(shù)據(jù)信息，前者賦予所有權(quán)，后者則不必[5]。該觀點經(jīng)不起推敲。比如，賣方向做市商提供底層數(shù)據(jù)，但經(jīng)過清洗用于交易的數(shù)據(jù)已是新數(shù)據(jù)，內(nèi)容已發(fā)生變化。此時盡管數(shù)據(jù)文件命名一致，但兩者內(nèi)容迥異。再者，文件說之不可取還在于其違背所有權(quán)的首要屬性——完整性。因為任何市場交易主體均不能同意這種觀點：對文件有所有權(quán)，但對文件所包含的數(shù)據(jù)無所有權(quán)。所有權(quán)無法界定，那么數(shù)據(jù)權(quán)益主體就無法確定。實務(wù)中，市場主體均傾向于將底層數(shù)據(jù)持有者確權(quán)為數(shù)據(jù)權(quán)益主體，即采取占有概念。例如，貴陽市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、威海大數(shù)據(jù)管理局以及各類大數(shù)據(jù)聯(lián)盟等均如此。至于公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)權(quán)益主體資格，直接或間接被國家法或地方立法文件所否定。

2.2.2 數(shù)據(jù)權(quán)益內(nèi)容模糊

數(shù)據(jù)之所以不能賦予所有權(quán)、著作權(quán)，或是認(rèn)定為商業(yè)秘密，還有一個重要原因：其屬性的公共性和內(nèi)容的非智力性、非特定性或易變性。無論是具有首創(chuàng)精神的貴陽大數(shù)據(jù)交易所，還是威海大數(shù)據(jù)局，抑或是各類大數(shù)據(jù)聯(lián)盟，均傾向于放棄數(shù)據(jù)所有權(quán)概念，轉(zhuǎn)向于數(shù)據(jù)占有概念。然而，這些地方立法均未對數(shù)據(jù)占有權(quán)進(jìn)行定性，或給出清晰的概念。實務(wù)中，數(shù)據(jù)占有者、持有者、控制者、處理者、提供者等類似概念泉涌而出。然而，這些摒棄所有權(quán)的概念始終繞不過去產(chǎn)權(quán)制度的底層設(shè)計。比如，《貴陽大數(shù)據(jù)交易所702公約》中有“數(shù)據(jù)所有者”表述；《威海市數(shù)據(jù)確權(quán)交易管理暫行辦法》中也有“數(shù)據(jù)確權(quán)要兼顧數(shù)據(jù)的創(chuàng)制權(quán)、所有權(quán)”的提法。

至于公益事業(yè)單位，因國家法將其職能定位為公益服務(wù)，導(dǎo)致其數(shù)據(jù)權(quán)益內(nèi)容更為模糊，體現(xiàn)在：一是公益事業(yè)單位所掌握的數(shù)據(jù)來源于服務(wù)過程，帶有較強的行政色彩。這些數(shù)據(jù)既然因履行法律賦予的社會行政服務(wù)職責(zé)而獲得，也就很難在法律上賦予公益事業(yè)單位以所有權(quán)、收益權(quán)或處分權(quán)。二是公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)活動常常因履行職務(wù)而發(fā)生，是職務(wù)行為，進(jìn)而從行為性質(zhì)上構(gòu)成對其持有數(shù)據(jù)的權(quán)益壓制。例如，依照《中華人民共和國公共圖書館法》第40條規(guī)定，公共圖書館提供數(shù)字服務(wù)，開發(fā)數(shù)字閱讀產(chǎn)品，研究數(shù)字資源保存技術(shù)，建設(shè)數(shù)字資源等均屬于其職責(zé)，目的在于提供公益服務(wù)。盡管職務(wù)行為并不必然排斥數(shù)據(jù)權(quán)益，但對公共圖書館數(shù)據(jù)營利行為進(jìn)行了“釜底抽薪”。三是公益事業(yè)單位的服務(wù)屬性往往被排除在市場主體之外。查看數(shù)據(jù)做市商間形成的行規(guī)，幾乎沒有將公益事業(yè)單位納入市場交易主體的范疇。與此相適應(yīng)，公益事業(yè)單位也往往明確禁止其員工、用戶利用其數(shù)據(jù)資源進(jìn)行營利性活動。換言之，公益事業(yè)單位在數(shù)據(jù)活動中不像交易者，更接近于數(shù)據(jù)活動的管理者。這一點在《數(shù)據(jù)安全法》的字里行間也有著諸多的“暗示”。

3 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護之法理再辨與路徑選擇

3.1 法理再辯

3.1.1 數(shù)據(jù)權(quán)益與數(shù)據(jù)公益

從現(xiàn)行立法看，《數(shù)據(jù)安全法》《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》《個人信息保護法》均沒有明確數(shù)據(jù)權(quán)益的主體?！渡钲跅l例》在草案中試圖突破，提出數(shù)據(jù)權(quán)概念。其第4條規(guī)定：“數(shù)據(jù)權(quán)是權(quán)利人依法對特定數(shù)據(jù)的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償?shù)臋?quán)利?！闭轿谋緞h除了該條。緣由在于，數(shù)據(jù)權(quán)概念違反了數(shù)據(jù)生產(chǎn)激勵規(guī)則。因為數(shù)據(jù)所表征的權(quán)益并不單單為占有人所享有，還應(yīng)擴展至相關(guān)人，否則眾多數(shù)據(jù)服務(wù)從業(yè)者的利益無從保障。類似的是，在數(shù)據(jù)權(quán)益范圍上，《深圳條例》也放棄了草案采用的所有權(quán)規(guī)則，轉(zhuǎn)而模糊化處理，即自然人對個人數(shù)據(jù)享有人格權(quán)益，并和其他主體對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)依法享有“財產(chǎn)權(quán)益”。這意味著放棄了數(shù)據(jù)所有權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密權(quán)等傳統(tǒng)保護方案?！渡钲跅l例》之所以模糊處理，是因為數(shù)據(jù)權(quán)益不僅僅涉及財產(chǎn)權(quán)益，而是實際上已廣泛地形成了“私人行政”“私人執(zhí)法”和“私人司法”等行為樣態(tài)，極容易給控制者帶來超額利潤。大型數(shù)據(jù)處理平臺是為典型。比如，擁有壟斷地位的學(xué)術(shù)電子資源數(shù)據(jù)庫服務(wù)商，或?qū)ι虘粑沼薪^對強制力的平臺服務(wù)商等，常常強迫消費方“二選一”。

意識到傳統(tǒng)賦權(quán)保護模式存在無法克服的弊端后，學(xué)術(shù)界開始轉(zhuǎn)向于行為保護模式的研究，其中具有影響力的觀點有利用權(quán)利體系論、有限排他論和用益權(quán)論。數(shù)據(jù)利用權(quán)利體系論認(rèn)為，由于制定法對數(shù)據(jù)分享與流動并未設(shè)定相應(yīng)規(guī)則，數(shù)據(jù)價值也未“被檢驗”或“被衡量”，因此建議擱置爭議，設(shè)立數(shù)據(jù)的利用與分享準(zhǔn)則，創(chuàng)制數(shù)據(jù)生產(chǎn)者權(quán)利，并構(gòu)建數(shù)據(jù)利用的權(quán)能體系安排，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)盡其用與法的安定性[11]。數(shù)據(jù)有限排他權(quán)論認(rèn)為，數(shù)據(jù)權(quán)益問題爭來爭去，最終目的在于避免市場失敗；主張改變觀念，即只要該管制或排他的內(nèi)容可以被概括為權(quán)利人排除公眾對某種客體的某種利用行為，就可以被視為一種財產(chǎn)權(quán)利；利用著作權(quán)法之鄰接權(quán)制度即可以完成數(shù)據(jù)權(quán)益的保護[12]。數(shù)據(jù)用益權(quán)論認(rèn)為，應(yīng)重置所有權(quán)和用益權(quán)，實行“所有權(quán)+用益權(quán)的協(xié)同格局”，打破所有權(quán)神話，回應(yīng)現(xiàn)代財產(chǎn)所有權(quán)人和控制者分離的現(xiàn)實，將數(shù)據(jù)用益物權(quán)作為新型物權(quán)，采取專門立法的方案，對數(shù)據(jù)原發(fā)的用戶賦予數(shù)據(jù)所有權(quán)，以尊重數(shù)據(jù)權(quán)利源泉，同時賦予數(shù)據(jù)平臺企業(yè)以數(shù)據(jù)用益權(quán)，以鼓勵其在數(shù)據(jù)采集、加工等環(huán)節(jié)付出的勞動[13]。不難看出，有關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)益保護的探討正興致盎然地走在權(quán)利擴張的道路上。

無論是權(quán)力還是權(quán)利，貿(mào)然擴張是有危險的。本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)權(quán)益的學(xué)術(shù)討論已逐漸偏離“正確航道”。之所以形成此種判斷，是因為數(shù)據(jù)權(quán)益恰恰是建立在數(shù)據(jù)公益的基礎(chǔ)之上的。嚴(yán)格來說，數(shù)據(jù)是記錄信息且能為計算機所能夠處理的符號，是公共產(chǎn)品。正如阿拉伯?dāng)?shù)字、英文字母、漢字與偏旁部首一樣，不可能成為個體的權(quán)利客體。當(dāng)前，數(shù)據(jù)已成為絕大多數(shù)人必不可少的基礎(chǔ)性生活資料，但公眾不得不為隱藏在背后的數(shù)據(jù)商業(yè)化應(yīng)用買單，無時無刻不被數(shù)據(jù)控制者“算計”。于是，數(shù)據(jù)被商業(yè)化，數(shù)據(jù)使用行為在不知不覺中為數(shù)據(jù)收集者的數(shù)據(jù)權(quán)益添磚加瓦。由此，很有必要確立數(shù)據(jù)乃公益性公共產(chǎn)品的觀念。數(shù)據(jù)權(quán)益不過是特征化的數(shù)據(jù)集束，而非數(shù)據(jù)之上的高級形態(tài)。

3.1.2 數(shù)據(jù)公益乃數(shù)據(jù)權(quán)益基石

從行為保護模式來觀察，數(shù)據(jù)被權(quán)益化已成為大勢所趨。然而，此種趨勢恰恰是以侵占數(shù)據(jù)公益為基礎(chǔ)的。不管是數(shù)據(jù)利用權(quán)利體系論、數(shù)據(jù)有限排他論，還是數(shù)據(jù)用益權(quán)論，其共同特點是弱化數(shù)據(jù)公益性，強調(diào)數(shù)據(jù)控制權(quán)。這些觀點無一例外都在傳達(dá)一個信息，即數(shù)據(jù)占有者即數(shù)據(jù)權(quán)益者。這顯然是“占山為王”的邏輯，全然不顧數(shù)據(jù)的公益屬性，也不可避免地抹殺了公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)公益服務(wù)的價值。

數(shù)據(jù)是信息的介質(zhì)，而非載體，數(shù)據(jù)被用以表現(xiàn)信息。因此，法律保護的對象是信息。從這一點來說，學(xué)術(shù)界討論介質(zhì)意義上的數(shù)據(jù)，并試圖為其賦權(quán)，沒有意義。這好比討論一套房產(chǎn)中的水泥、砂石和鋼筋等一樣，房屋所有權(quán)必然消滅前述用于建房的介質(zhì)的所有權(quán)。故而，數(shù)據(jù)權(quán)益只能在數(shù)據(jù)構(gòu)成特定信息后才能加以討論。一旦數(shù)據(jù)被混合、附合和加工形成特定信息，其獨立性必然喪失，無法成為法律的保護對象。這是學(xué)術(shù)界和實務(wù)界始終不能突破現(xiàn)行理論困境的根本原因。換言之，數(shù)據(jù)本身具有公益屬性，誰也不能將0和1表示的數(shù)據(jù)作為自身的財產(chǎn)或權(quán)利。數(shù)據(jù)猶如陽光、氧氣，是構(gòu)成權(quán)益的基礎(chǔ)原料，但它本身不能成為權(quán)益的對象。當(dāng)然，這并不排除眾多數(shù)據(jù)形成的特征性數(shù)據(jù)集合可以被賦權(quán)。反過來，對介質(zhì)意義上的數(shù)據(jù)賦權(quán)極為危險，因為這將導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)傳播的權(quán)利化阻礙。數(shù)據(jù)一旦喪失流通性，就意味著價值的消失。故而，數(shù)據(jù)的公益屬性乃數(shù)據(jù)權(quán)益的基石，唯有以此為土壤，才能構(gòu)筑起數(shù)據(jù)權(quán)益的大廈。

3.1.3 平等性乃數(shù)據(jù)權(quán)益第一特性

盡管數(shù)據(jù)權(quán)益存在競爭性保護的必要性，但并不妨礙數(shù)據(jù)權(quán)益本身的平等性。有學(xué)者認(rèn)為歐盟發(fā)布的《建立歐盟數(shù)據(jù)經(jīng)濟報告》(Building a European Data Economy)試圖創(chuàng)設(shè)“數(shù)據(jù)生產(chǎn)者權(quán)利”[11]。事實上，該報告不是對數(shù)據(jù)本身賦權(quán)，而是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)賦權(quán)。GDPR對數(shù)據(jù)財產(chǎn)予以保護是建立在著作權(quán)基礎(chǔ)之上的，即對原創(chuàng)型數(shù)據(jù)庫予以著作權(quán)保護，或?qū)Ψ窃瓌?chuàng)型數(shù)據(jù)庫給予特殊的權(quán)利保護，且存在15年的權(quán)利限制期限。比如，GDPR規(guī)定數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)是著作權(quán)的保護對象[13]。類似情況也發(fā)生在美國。在Feist v.Rural案中，聯(lián)邦最高法院駁回對不具有獨創(chuàng)性數(shù)據(jù)庫的著作權(quán)保護請求，因為投資于數(shù)據(jù)庫建設(shè)并不代表該數(shù)據(jù)庫必須得到保護[14]。歐盟相關(guān)立法甚至認(rèn)為，在不損害數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)前提下，部分調(diào)用數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的行為并不構(gòu)成侵權(quán)。反過來，如果按照前述觀點，賦予數(shù)據(jù)控制者、占有者等以某種特定的數(shù)據(jù)權(quán)利，必然造成極大的不平等，尤其是對自然人、公益事業(yè)單位等而言，意味著數(shù)據(jù)權(quán)益的被剝奪。

3.2 路徑選擇

立法是對利益的第一次分配，應(yīng)盡可能平衡保護絕大多數(shù)人的利益。其中，保護路徑的選擇將起著至關(guān)重要的作用。于公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護而言，路徑選擇必須考慮如下更為深層次的因素。

3.2.1 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護的制度取向

公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益在本質(zhì)上是一種民事權(quán)益，也包括法律法規(guī)授權(quán)的數(shù)據(jù)管理權(quán)。與其他民事主體比較，公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)權(quán)益既有共性也有特性。其共性主要體現(xiàn)為數(shù)據(jù)占有、使用、處分、收益等法律明示或默示的民事權(quán)利。特性主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)活動的公共性、公益性等方面。其中，公共性體現(xiàn)為公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)活動主要發(fā)生職責(zé)范疇之內(nèi)；而公益性是其屬性的自然延伸，即其數(shù)據(jù)活動在目的上服務(wù)于公共利益。

由此，公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益制度設(shè)計的重點并不在于賦予或固化某種數(shù)據(jù)權(quán)利，而在于防御，即防御法律風(fēng)險敞口過大。這主要體現(xiàn)在3個方面：一是預(yù)防過于寬泛地賦予其他數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、控制者、處理者等以排他性的數(shù)據(jù)權(quán)利，以至于阻礙公益事業(yè)單位職能的履行。二是預(yù)防過度促進(jìn)公益事業(yè)單位之間的競爭而造成內(nèi)部張力的喪失。三是預(yù)防公益事業(yè)單位過度消極而拱手相讓數(shù)字化發(fā)展機遇。如果數(shù)據(jù)資源被其他市場主體控制，則必然導(dǎo)致公益事業(yè)單位在相關(guān)領(lǐng)域存在價值的減弱，公益事業(yè)由此轉(zhuǎn)化為商品市場，民眾將為此付出巨額成本，公益事業(yè)將遭受重大挫折。

3.2.2 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護的價值在于內(nèi)容服務(wù)

理論上，公益事業(yè)在領(lǐng)域劃分上應(yīng)盡可能避免與市場競爭發(fā)生重疊，目的上服務(wù)于縮小貧富差距，整合社會資源，緩和社會矛盾，弘揚社會道德，促進(jìn)社會和諧。這說明公益事業(yè)的首要價值在于提供實實在在的公共服務(wù)。以公共圖書館為例，其主要職責(zé)是收集、整理、保存和提供文獻(xiàn)信息，傳播知識，促進(jìn)交流，提高人文素養(yǎng)等。這決定了公共圖書館的使命不在于變革信息的載體、介質(zhì)和傳輸方式等，而在于跟隨時代的發(fā)展提供能夠滿足用戶實際需求的內(nèi)容服務(wù)。換言之，公共圖書館很難成為信息技術(shù)的先行者和引路人，而常常是跟隨者和應(yīng)用者。內(nèi)容服務(wù)的結(jié)構(gòu)性地位決定了公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益的大眾化格局。這是立法者和學(xué)術(shù)界很難意識到其數(shù)據(jù)權(quán)益保護重要性的直接原因。然而，公益事業(yè)單位的數(shù)據(jù)權(quán)益關(guān)礙到普通社會主體的切身利益和公益事業(yè)的宏觀格局，如果純粹將其定位為數(shù)據(jù)權(quán)益的被監(jiān)管者和消費者，那么必然導(dǎo)致極少數(shù)主體獲利而絕大多數(shù)主體買單的弊端?？梢?，現(xiàn)行立法將公益事業(yè)單位排除在數(shù)據(jù)交易主體范疇之外，將其依職權(quán)收集的數(shù)據(jù)一概排除在交易對象之外等立法設(shè)計，是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

3.2.3 公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護應(yīng)側(cè)重于過程服務(wù)

雖然公益事業(yè)單位的使命決定了其無法在技術(shù)服務(wù)中取得領(lǐng)先地位，但其公共服務(wù)的特性使得其可能在這一領(lǐng)域取得某些優(yōu)勢。例如，公共圖書館之所以能夠誕生，是因為在有形物時代，社會生產(chǎn)力水平限制了有形物的生產(chǎn)過程和總量，高企不下的生產(chǎn)成本導(dǎo)致紙質(zhì)文獻(xiàn)與文獻(xiàn)需求之間形成了鴻溝。為了填補此種“有限實有”與“無限需求”之間的裂縫，以財政經(jīng)費為依托的公共圖書館得以誕生。然而，隨著數(shù)字時代到來，文獻(xiàn)生產(chǎn)成本和流通成本大幅降低，但文獻(xiàn)資源數(shù)量巨額增加，導(dǎo)致同質(zhì)化的信息提供與競爭變得越來越普遍。這迫使公共圖書館從內(nèi)容服務(wù)轉(zhuǎn)向過程服務(wù)。典型現(xiàn)象莫過于海量文獻(xiàn)資源的采購、收集、保存和提供，降低了用戶的需求成本，提高了文獻(xiàn)獲取的便利性和利用率。此外，數(shù)字化時代用戶服務(wù)需求的滿足打破了物化的空間障礙和有形的時間障礙，服務(wù)獲取的便捷性巨幅增加了公共圖書館同行競爭的壓力。這說明衡量公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)服務(wù)的核心標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不在于有形產(chǎn)品的多寡和品質(zhì)，而在于公共服務(wù)的內(nèi)容與過程。由于信息內(nèi)容并不由公益事業(yè)單位所決定，從而過程服務(wù)成為決定服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。眾所周知，在數(shù)字化時代，過程服務(wù)需要解決大量的技術(shù)方案、產(chǎn)品推廣、內(nèi)容設(shè)計等涉及數(shù)據(jù)應(yīng)用的問題。如果將這些事項均納入數(shù)據(jù)權(quán)益保護范疇，勢必促進(jìn)公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 合同法保護：數(shù)據(jù)權(quán)益保護的可行方案

公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護之需求不過是眾多權(quán)益訴求中的一個縮影。既然數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬難于確定，那么權(quán)益保護對于任何主體而言均同等重要。比較而言，數(shù)據(jù)權(quán)益保護最為可行且相對公平的方案是合同法保護。

一是相較于其他路徑，合同法保護不僅已經(jīng)廣泛應(yīng)用于數(shù)字經(jīng)濟活動，而且具有巨大的便利性和靈活性[15]。從靈活性角度而言，可以破解數(shù)據(jù)確權(quán)之法理難題；從便利性角度而言，合同法保護方便數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、加工者、控制者等主體選擇適合的數(shù)據(jù)行動方案。

二是合同法保護有利于穩(wěn)定現(xiàn)狀和促進(jìn)數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展。在數(shù)據(jù)立法領(lǐng)域，因數(shù)據(jù)流通過于便利，數(shù)據(jù)處理極容易改變信息內(nèi)容，導(dǎo)致任何賦權(quán)或確權(quán)行為都變得異常困難。故而，無論是歐盟的GDPR，還是美國的相關(guān)立法文本，最突出的共性是采取預(yù)防性和(或)攻擊性權(quán)利授權(quán)方案，即授予社會主體以風(fēng)險防御權(quán)、侵權(quán)制止權(quán)和(或)攻擊權(quán)，至于數(shù)據(jù)主體到底享有或在將來發(fā)展出哪些權(quán)利則在所不問。此種保護現(xiàn)狀的方案不僅有利于安定數(shù)據(jù)市場，也能給數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展留下無邊無際的空間。從這一點來說，《數(shù)據(jù)安全法》《深圳條例》給公益事業(yè)單位強加了過重的義務(wù)。

三是合同法保護更具包容性。因為合同法保護方案本身并不排斥其他保護路徑。即便日后法理障礙突破，也并不妨礙立法轉(zhuǎn)型。對公益事業(yè)單位而言，合同法保護提供了一個與其他數(shù)據(jù)主體平等保護的契機。公益事業(yè)單位既沒有必要耗費資金、精力去考慮種種復(fù)雜的數(shù)據(jù)權(quán)利關(guān)系，也不必害怕個別數(shù)據(jù)寡頭一統(tǒng)天下，而無立足之地。相反，隨著數(shù)字化時代進(jìn)程的前行，公益事業(yè)單位可以將更多的注意力集中于主業(yè)，如服務(wù)價值不高或貢獻(xiàn)度過低將面臨徹底出局的命運。而若想降低類似風(fēng)險，則公益事業(yè)單位必須實現(xiàn)公共服務(wù)的頭部化和過程服務(wù)的低成本化。公共服務(wù)頭部化能避免被同行淘汰的命運，過程服務(wù)的低成本化能增強用戶需求粘性。顯然，這必然迫使公益事業(yè)單位在數(shù)據(jù)活動中不斷提升自己，從事數(shù)據(jù)開發(fā)、加工、檢測、過濾等原創(chuàng)性數(shù)據(jù)活動，也更能促使其提高公益服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量。

4 結(jié)語

無論在實行資本主義市場經(jīng)濟體制的西方國家，還是在實行社會主義市場經(jīng)濟體制的中國，彌補自由競爭導(dǎo)致的社會失衡弊端的現(xiàn)實需要決定了公益事業(yè)單位必須以某種方式存在。數(shù)據(jù)猶如空氣和水，作為生活必需品，現(xiàn)代人已經(jīng)無法讓其遠(yuǎn)離具體生活。因此，數(shù)據(jù)的重要性已經(jīng)影響到所有人，從而數(shù)據(jù)只能定位于公益性，不能成為私有化或獨占的對象。當(dāng)然，這并不排斥在數(shù)據(jù)活動中提供過勞動的自然人、法人和社會組織從中獲得相應(yīng)的報酬。同時應(yīng)該認(rèn)識到，在數(shù)字化時代，社會活動規(guī)則已經(jīng)不同于物化時代，數(shù)據(jù)不產(chǎn)生權(quán)益，但數(shù)據(jù)活動能夠產(chǎn)生權(quán)益。至于相關(guān)權(quán)益如何去主張和實現(xiàn)，本質(zhì)上并不必然要走某種特定化的保護方案，而應(yīng)順應(yīng)數(shù)據(jù)活動本身的便利性、快捷性、共享性之內(nèi)在要求。既然可以從更為便捷的合同法中找到可能的保護方案，還何必自尋煩惱呢？！最后，本文存在諸多不足之處，如并未將本文主題納入更為宏觀的主體框架性結(jié)構(gòu)中進(jìn)行討論，未討論合同法保護方案的弊端，也未著力闡釋公益事業(yè)單位數(shù)據(jù)權(quán)益保護因其公益本性而自帶的限度等，筆者將繼續(xù)思考這些問題。