中國農村土地制度的創新路徑

張紅宇

土地制度是中國改革開放的最重要制度安排，其變遷和創新不僅構成了農村改革的主線，推動了傳統農業向現代農業的歷史性轉型，而且推動了中國工業化、城鎮化快速發展，實現了農業大國向工業大國的百年巨變。

從“兩權分離”到“三權分置”。新中國成立以來，農村土地先后經歷了土地改革形成的農戶所有、農戶經營的“私有私營”階段，合作社和人民公社時期形成的集體所有、統一經營的“公有公營”階段，以及改革開放以來集體所有、農戶經營的“公有私營”階段三個階段。實踐證明，無論所有權是集體所有抑或是私人擁有，只要經營權歸農戶經營，著眼于農民權益保護和農業產出績效，土地私營都是最佳的制度安排。因此，在堅持集體所有的前提下，把土地承包經營權賦予農戶家庭，實行所有權與承包經營權“兩權分離”，這是中國農村土地制度改革一次具有革命性意義的制度創新。而從上世紀90年代開始，順應工業化城鎮化以及農業現代化發展要求，順應農戶保留承包權、流轉經營權的需要，實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，土地制度進入“公有共享”第四個階段，這是在新的歷史條件下，農村改革又一次具有革命性意義的重大制度創新。從“兩權分離”到“三權分置”，中國農村土地制度設計既維護了土地公有的社會主義本質，又保護了農戶家家擁有的承包權益，同時適應了中國人多地少、以戶為單位占有農業資源稟賦不足的困境，為促進現代農業發展，特別是農業供給側結構性改革，提高農業質量效益和競爭力，提供了堅強的制度保障，是充滿智慧的頂層設計。漸進式的土地“三權分置”制度變遷，不僅提升了制度演進的效率，也表現在其順應了大國小農的中國國情。

農村土地集體所有屬性不變。關于農村土地所有制方面的討論，盡管不時有國有和私有化的極端言論，但土地國有意味著國家權力亦即公權可以無限膨脹，隨時可以侵犯農民權益。而土地私有在中國歷史進程中表現的土地兼并和買賣時有發生，導致的“富者連田阡陌，貧者無立錐之地”的現象距今仍不久遠，特別是在全球工業化初期拉美國家普遍的失地農民流離失所，城市貧民窟處處皆現的城鎮化陷阱，導致的“公平喪失”持續至今。而在工業化后期，無論是農業資源稟賦富足的歐美國家以及農業資源稟賦缺乏的東亞國家，隨著土地價格的不斷上漲，占地者寧愿拋荒撂地不賣，善耕者則缺乏能力購置土地擴大經營規模，導致土地資源配置不佳的“效率喪失”。公平與效率如何兼顧，土地國有與私有于中國的實踐而言，顯然都不是最佳的制度安排。土地集體所有實際上在國有與私有之間設置了一個中間性的制度安排，兼顧了國家、集體和農戶的多元利益，是實踐證明費省效宏的所有制制度安排。

進一步細分農戶的承包經營權。土地承包經營權憑借戶籍決定的社區成員身份或集體經濟成員資格取得，是典型的用益物權。在沒有發生權利分離的前提下，承包權擁有相應的占有、經營、收益和處置等完整權利;在承包與經營兩權分離時，承包權則更多地表現為占有、處置，以及在此基礎上衍生的多重權益，典型的如繼承權、退出權等。相應的經營權利則更多表現為耕作、經營、收益以及由此生產的多重權益，如入股、抵押等。對國家而言，將土地承包經營權賦予農戶的制度安排決定了現代農業發展前途，對確保國家糧食和農業產業安全，保障重要農產品有效供給，促進農村社會穩定和公平正義意義重大。對農戶而言，承包經營權的擁有，不僅關系其土地權屬大小和地權穩定，還對于獲取土地財產性收益具有長期影響。

經營權流轉提升了土地資源配置效率。土地承包權與經營權分離并非新鮮話題。歷史上中國農村土地租佃關系高度發達，清朝以后土地使用表現的“田面權”與土地所有表現的“田底權”之間的兩權分離，“田面權”甚至可以再次出租，深刻表明“田面權”相對獨立化的制度已經非常成熟。而從全球實踐看，近年來，無論是人多地少的日韓東亞國家，抑或是人地資源相對富足的歐美國家，土地制度變遷，都表現出輕所有、重經營的鮮明的趨勢和特征。一是土地買賣越來越少，而租地農場越來越多。美國1964年農場自營土地比例達到歷史最高點后，到2014年美國農地出租比例達到39%。而種植大豆、玉米、棉花等資源性農產品的土地出租比例超過50%，種植水稻的土地出租比例高達80%。現階段美國家庭農場中，自己擁有一部分土地并租賃一部分土地的租地農場越來越普遍，所占農場比例從1935年的25%提升到2012年的54%。主要原因就是土地買賣價格太高，現實中發生越來越少，反之美國租地成本相對較低，每年租金上大約是畝均成本的10%-20%。二是經營主體總量減少，經營規模越來越大。美國農場數從1935年的681萬家下降到2016年的206萬家，平均每年減少5.8萬家。單個農場規模則由1950年的212萬英畝增長到2016年的442英畝。歐洲諸國與日韓也表現出同樣趨勢。瑞典1900年有家庭農場51萬家，到2015年減少到6.7萬家，平均規模由1980年的39公頃擴大到2016年的46公頃。法國家庭農場1955年有229萬家，到1997年減少到68萬家，同期平均規模由16公頃擴大到42公頃。日本農戶數由1985年的466萬戶減少到2010年的252萬戶，同期平均規模由0.88公頃擴大到1.88公頃。中國也表現出類似趨勢，上海松江家庭農場由2013年1267個減少到2020年的838個，平均規模由113畝增加到160畝。三是土地權益越來越細分，但共同趨勢是越來越強調土地經營權的實際擁有。順應工業化城鎮化帶來的從業者大量減少，土地經營權在更大范圍內共享是全球大趨勢，機械替代勞動力，優化土地資源配置效率，提升土地利用度和從業者勞動生產率，這是現代農業發展的必由之路。

土地制度決定了小農格局的長期存在。大國小農是中國的基本國情農情，工業化城鎮化對小農格局的重塑是不爭事實。在工業化城鎮化快速推進中，小農正在經歷千年之變。工業化城鎮化產業的“虹吸效應”，數以億計的農業從業人員轉向非農產業就業;農業科技的廣泛實施，特別是農機裝備的應用推廣，對農業從業人員的“擠出效應”，極大地提升了農業勞動生產效率。

事實上，盡管改革開放以來中國農戶總量變化不大，但全部勞動力從事第一產業的比例已由1978年的70.5%減少到2020年的23.6%，平均每年下降1個百分點。與此同時，從事第一產業的勞動力在2002年達到歷史最高點3.66億人后已減少到2020年的1.77億，18年間平均每年減少1000萬人。按此速度推進，到2050年從事第一產業的勞動力占全部勞動力比例下降到2%-5%以內，第一產業從業人員減少到2000萬左右將是大概率事件。

因此，觀察小農之變，有兩個維度：一是歷史觀。農戶經濟在中國存在幾千年，無論現階段外部環境如何變化，基于內生的農業生產家庭經營的本源，小農經濟將長期延續。在任何經濟社會發展階段，小農都是農業之基、農村之基和執政之基。二是發展觀。小農正在發生歷史性演變，推進土地制度不斷創新，要從生產關系的要求出發，促進小農不斷分化，順應工業化城鎮化和農業現代化的發展需求，實現小農現代化，要在兩個方面有所作為：一是對留在農業內部的從業人員植入現代經營理念，通過現代科技、現代機械裝備提升從業者的生產能力，由普通勞動力轉變為具有人力資本的從業者，小農變大農是全球現代農業發展的共同選擇。二是實施正確的制度安排，促進工業化城鎮化可持續發展，使轉向非農領域、轉向城鎮的人口和勞動力群體融入城鎮，就業于非農崗位，生活于城鎮，形成具有中國特色的工業化城鎮化和農業現代化融合發展的基本格局。

努力實現小農戶與現代農業有機銜接。不讓小農在現代化過程中掉隊，一方面要堅持農民的主體地位，突出家庭農場和農民合作社兩類新型經營主體對農民的帶動作用，在這個過程中通過小農自身的發展，通過流轉、入股和其他利益聯結機制，促進經營規模形成，提高從業者勞動生產效率，使小農成為家庭農場的構成主體;另一方面通過各類合作社發展為小農提供全方位的多元化服務，組織小農、幫助小農、提升小農、富裕小農，促進小農與現代農業有機銜接。

同時，要特別強調處理好工商資本與小農的關系。對工商資本等非農產業主體從事農地經營保持警惕，并加以政策限制或引導十分必要。但否定工商資本參與農地經營的積極作用則大可不必。

首先，持續的工業化城鎮化以及城鄉要素流動性增強，決定了現階段包括家庭農場、農民合作社、集體經濟以及工商資本在內的多元新型農業經營主體有了生成與發展的前提，“農地農用農民用”的土地制度安排，在“三權分置”的制度安排下，演變為“農地農用全民用”具有客觀必然性。其次，工商資本進入農業動因多種多樣，但通過技術、資本、人才引領現代農業方向是全球化現代農業發展共同規律。第三，強化對工商資本等非農主體進入農業的非農化行為監督十分重要，要通過建立用途管制和強化土地流轉的管理制度，約束其行為導向。

經營權共享有鮮明的中國特色。農村勞動力向非農產業的大量轉移，最直接的結果就是推動了農業規模經營的形成和發展。事實上，從上世紀90年代開始，伴隨著工業化城鎮化的快速推進，農戶間轉包、出租、入股等流轉土地經營權的實踐已大量出現并持續至今。而近年來不流轉土地經營權，但在生產過程中向第三方讓渡經營環節的托管、半托管實踐更是呈方興未艾之勢。其結果是在人多地少農業資源稟賦先天不足的中國，土地經營權在更大范圍內共享，同樣可以形成農業規模經營的前提和基礎，并表現出鮮明的中國特色。實踐中有兩種方式：一種是非農就業機會較大，專業化趨勢明顯，大量農村勞動力基本脫離或完全脫離農業向城市郊區和發達地區轉移。

據統計，這種土地經營權流轉形成的土地規模經營，全國面積已達5.5億畝左右，占承包地面積超35%左右。農民合作社、農業企業大面積流轉農戶土地經營權，實踐中有大量的案例。另一種是農村勞動力大量外出，兼業化現象突出，但留守老人和婦女仍有意愿務農，卻干得不省心省事的中西部地區和傳統農區，農戶將耕種收等繁重農事作業全部或單項委托給各類生產性服務組織，通過“托管”“半托管”經營形式解決“地怎么種好”問題。2021年全國各類社會化服務組織已達95萬個，服務小農戶7800萬戶，服務面積已超過16億畝次。這種以不讓渡經營權、但共享經營權形成的服務規模經營，在實踐中表現出更為明顯的制度績效。農業農村部抽樣調查分析，與農民自己經營相比，稻谷、小麥、玉米三大主糧單季種植畝均成本分別降低7.3%、8.2%和0.7%，畝均產量分別增長8.7%、9.8%、10.4%，畝均純收益分別提高23%、26.5%、20.2%;與流轉土地經營權相比，稻谷、小麥、玉米三大主糧單季種植畝均成本分別降低35.5%、50.4%、48%，畝均產量分別增長5.7%、4.1%、4%，畝均純收益分別提高94.1%、195.5%、76.3%，生產托管規避了土地流轉所產生的地租成本，節本增效促增收效果十分明顯。山西省人大調研組的蹲點調查發現，生產托管服務與農民自種相比可實現調查點玉米畝均增產18.1%。

總之，無論是土地經營權流轉抑或是不流轉，經營環節全部或部分讓渡形成的經營權共享，都為中國克服土地經營由于規模不經濟導致的效率損失難題找到了破解之道，表明中國農村土地制度持續的創新部分從未停息，意義十分重大。

保護好進城務工和農村遷移人口的基本權利。土地制度不斷創新，工業化城鎮化快速推進，必然的結果是大量農村富余勞動力轉移進城，在農民變市民過程中如何保護離鄉進城農民的切身利益。解決進城農民權利的退出保留問題，核心是農民權利保障問題。農民退出權利的前提，是平等享受到城鎮居民擁有的教育、醫療、社保、保障性住房等基本公共服務，而具備這些條件并不等于農民應自愿放棄其在農村已有的基本權利。農民在農村擁有的土地承包權、宅基地使用權以及集體經濟收益分配權等都是農民重要的財產權益。什么情況下應該退出，具備什么條件可以退出，退出可獲得什么樣的補償，都是需要認真研究的重大問題。

其實，大量農民工在城鄉間流動，經過幾年、十幾年、幾十年努力，一部分具有能力的農民工，在特大城市安居就業，退出農村的相應權益;而大部分農民工就地就近在當地的大城市、中等城市和縣城鎮安居就業，并保留在農村的相應權利。同時，通過深化農村土地制度、戶籍制度改革以及實施城鄉均等的公共服務，經過幾十年的努力，最終由城鄉分割的二元體制過渡到城鄉融合的一元化格局，進城農民工擁有“全部農民利益+漸進式市民利益”，這就是具有中國特色城鎮化的基本內涵和方向。

中國式土地制度需要不斷創新。經過多年持續不斷的探索，中國農村土地“公有共享”的“三權分置”制度的確立，以土地公有制為載體，以戶籍農戶擁有土地承包權為本，推進土地經營權在更大范圍內和不同主體間流轉與共享，其制度績效明顯。既規避了土地私有制前提下的土地買賣頻繁發生，農民喪失土地成為城市流民的拉美城鎮化陷阱的“公平喪失”，又找到了解決私有制前提下東亞國家囿于人多地少，土地規模不經濟“效率喪失”的“東亞困境”的辦法。

中國務農勞動力享有更大規模的土地經營權，提升了土地產出率、勞動生產率和資源配置效率，兼顧了集體、承包農戶和農業經營者三方權利，統籌了國家、集體和個體的關系，在全球創造了公平與效率兼顧的農村土地制度范例。具有中國特色的農村土地制度創新，數以億計的農村人口和勞動力在城鄉間遷移和就業，不僅推進了低成本的工業化，流動農民工以及家屬可以自由選擇進城落戶，并不由此喪失其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權，同時可以享受漸進式的城市公共服務。進城農民工擁有“全部農民利益+漸進式市民利益”，構成了低成本中國特色城鎮化道路本色。事實上，中國短時期內既不可實現歐美那樣成熟的城鎮化，又要規避拉美城鎮化陷阱，需要在長時期保留農民工群體在城鄉間流動，這本身就是具有中國特色的“第三條城鎮化道路”。這條由土地制度創新演進形成的獨特道路加速了中國經濟成長，低成本工業化城鎮化使中國迅速成為世界第二大經濟體，其宏觀效應不斷擴張并將持續顯現。

（作者為清華大學中國農村研究院研究員;編輯：王延春）