聯合國教科文組織語言政策的形成、變遷與影響

關鍵詞 國際組織;語言政策;形成機制;變遷機制;影響機制

中圖分類號 H002 文獻標識碼 A 文章編號 2096-1014（2022）02-0012-10

DOI 10.19689/j.cnki.cn10-1361/h.20220201

Abstract The language planning process of international organizations involves three aspects： policy formation， policy evolution， and policy impact. By investigating the formation mechanism of UNESCO conventions， recommendations， and declarations， it can be found that expert contributions and government promotion play a key role in transforming proposals into international normative instruments. From the language ideology evolution of UNESCO over the past 70 years， it can be seen that language policies of international organizations always actively adapt to the political and economic environment of the world and evolve with the development of the era， and ?factors such as international political environment and popular thought trends play an important role in language policy shift in international organizations; UNESCO enhances its international authority

by formulating conventions， funding projects， providing technical support， establishing evaluation indicators and publishing international rankings， so as to exert influence on member states. Member states also influence UNESCO’s language policies by refusing to pay dues， expert lobbying， and using institutional processes for specific proposals. At present， research on language policies of international organizations mostly focuses on language choice and text analysis. In the future， we should make a panoramic study of all links of the policy process in combination with the institutional frameworks and procedural norms of

international organizations.

Keywords international organizations; language policy; formation mechanism; evolution mechanism; impact mechanism

從語言規劃進程看，國際組織語言政策研究主要涉及3種類型：第一，政策形成。主要考察各種語言理念如何按照一定程序形成提案，然后經過專家組論證和機構審核，最后提交大會討論通過，成為國際準則性文書。第二，政策變遷?？疾焯囟C構的語言政策如何隨著時代發展而演進，特別關注哪些因素在語言政策變遷中起作用。第三，政策影響。政策影響關注兩方面的內容，即國際組織語言政策如何影響國際語言秩序、成員國語言政策，同時，成員國如何影響國際組織的語言理念、干預國際組織語言政策的制定、影響國際組織語言政策的實施，等等。

考慮到目前國際組織語言政策研究大多圍繞官方語言或工作語言的設置來討論語種選擇機制，或基于憲章、公約、宣言的文本分析來概括和評價語言理念，本研究擬從語言規劃進程視角出發，考察國際組織語言政策的形成、變遷與影響。鑒于聯合國教科文組織是對語言問題關注度最高的國際組織，具有一定的代表性，文章將以該組織為例，從政策的形成過程、變遷機制和影響方式3個方面著手，探究教科文組織語言政策，分析在各進程中起作用的一些關鍵因素。

一、教科文組織語言政策研究概述

聯合國在成立之初就選擇了“功能分散化”的體系。《聯合國憲章》第57條和第63條提到，教科文組織是一個“專門性機構”，是具有特定職能的自治組織，通過協議隸屬于聯合國。教科文組織是當今世界規模最大的政府間智力合作組織，也是聯合國系統中最大的專門性機構，設有大會、執行局和秘書處三大部門。其中大會為最高決策機構，由成員國代表組成;執行局由來自不同國家的58位委員組成，是大會閉幕期間的管理和監督機構，負責為大會準備議程，并執行大會通過的工作計劃，每年至少舉行2次會議;秘書處由總干事及工作人員組成，負責日常事務，分別實施教育、科學、文化和傳播等領域的業務活動（滕珺2011a）。

從內容看，聯合國教科文組織語言政策表現在4個方面。第一，提出并傳播某些語言理念。主要是通過發表公約、宣言、倡議書，或舉辦各類論壇來倡導和引領某種語言意識形態，這可以歸入“話語規劃”類型。第二，創設內部語言機制。主要涉及確立官方語言和工作語言，招聘和培訓語言類職員，以及選擇會議、網站、電臺和出版物的語種。第三，選擇對外履職語言。涉及教科文組織在世界各地開展援助項目、舉辦各類活動時的語言選擇，即以某種官方語言還是以受益人的當地語言開展工作。第四，處理外聯工作中的語言問題。主要是在文件、網站和論壇中如何對待一些敏感名稱，如存在領土爭議地區的地名、不被特定國家承認的機構或宗教團體名稱、帶有侮辱性的民族名稱。又如，提及標識非物質文化遺產的名稱時，是選用本土名稱，還是更為國際化的英文譯名。

迄今為止，關于教科文組織語言政策的研究主要集中在4個方面。第一，語言規劃理念與規范。如聯合國教科文組織文件《母語在教育中的應用》中的政治理論和法律基礎（Canham 1972）、教科文組織的母語教育觀與“語言人權觀”之間的關系（Skutnabb-Kangas et al. 2003）、教科文組織的語言活力評定標準（范俊軍2006;孫宏開2012）、教科文組織語言問題規約狀況（鄭夢娟2008）、教科文組織的“語言多元化”教育戰略（沈騎2009）。第二，語言觀念傳播機制。Borjian（2014）指出，教科文組織通過發表公約、宣言和建議書，組織紀念活動及召開國際會議發表共識等方法，在全世界倡導和傳播其語言觀念;方小兵（2014）討論了教科文組織母語觀念在中國的傳播與發展。第三，語言政策評估。例如，聯合國教科文組織在制定和應用國際法方面的作用評估（Schrijver 2007），聯合國系統各組織多語制實施情況評估（Lozinskiy 2020），聯合國教科文組織土著語言復興行動評估（Thomas et al. 2021），等等。第四，語言規劃實踐考察。Spolsky（2009）基于語言管理域分析了國際組織的語言實踐;de Varennes（2012）發現，盡管在聯合國系統中英語的使用遠比法語普及，但在聯合國教科文組織巴黎總部辦公室，法語的使用頻次比英語更高;Romaine & Gorenflo（2020）討論了保護聯合國教科文組織“世界自然遺產”環境對于土著語言維持的重要性;文秋芳（2015）考察了聯合國系統內部的日常語言實踐以及中文在其中的影響力;張慧玉等（2020）考察了教科文組織保護語言多樣性的舉措及其成效。還有研究關注了教科文組織設立“國際母語日”、出版《世界瀕危語言地圖》和召開“世界語言大會”等語言活動。另外，中國學者還翻譯了大量教科文組織的文獻資料。如《國外語言政策與語言規劃進程》（周慶生2001）收錄了教科文組織兩篇文獻，文化部外聯局（2006）編譯了《聯合國教科文組織保護世界文化公約選編》，胡文芝（2015）翻譯了教科文組織的《語言評估和語言規劃的工具》報告。

雖然國內關于聯合國教科文組織的研究成果蔚為大觀，但是語言政策類研究還處于發端階段，所占比例極小。根據中國知網的檢索結果，篇名包含“聯合國教科文組織”或以之為關鍵詞的論文在學科分布上差異明顯，其中“教育理論和教育管理”占32.4%，“中國政治與國際政治”占18.9%，而“外國語言文字”僅占2.7%，“中國語言文字”更少，僅占0.9%。

總體看來，目前研究仍存在以下不足之處：第一，語言政策形成機制的研究相對匱乏。聯合國教科文組織常常會選擇全球性語言問題進行專題研究，但通過什么機制邀請具有國際影響力的專家學者，以及如何形成普適性和引領性的語言規劃觀，此類研究尚未見到。第二，語言政策歷時分析尚不多見。70多年來，國際形勢發生了廣泛而深刻的變化，聯合國教科文組織的語言觀念也隨著歷史情境和國際流行思潮的變遷而演進。然而學界大多采用靜態視角，研究基本囿于本世紀文獻，缺乏歷時綜述，全程追蹤分析少之又少，影響了對國際組織語言規劃的全景式研究。第三，語言政策影響研究尚未真正起步。聯合國教科文組織發布的語言理念、規范和標準層次高，國際受眾面廣，能夠影響成員國的語言政策走向，包括改革開放后的中國，如我國調查民族語言活力時就部分采用了教科文組織的國際標準。關于該組織對成員國影響的研究已在多個領域取得豐碩成果，并有不少專著出版，如《聯合國教科文組織對中國社會政策的影響》（王堪2008）、《“終身教育”理念在中國的內化》（劉萍2013）等，但在語言規劃領域，此類研究寥若晨星。

上述3點都涉及語言規劃進程，為此本文嘗試從政策形成、政策變遷和政策影響3個方面，分別探討聯合國教科文組織語言政策進程的機制和特征。

二、政策形成

1950年，聯合國教科文組織大會通過了秘書處起草的《議事規則》，這是一套關于準則性文書制定活動的程序規則，其中涉及文書的啟動、擬定、審核、通過、發布等流程。教科文組織制定了大量的公約、建議書和宣言，旨在解決國際社會和成員國在教育、科技、文化領域的政策制定中面臨的各種關鍵問題。整個政策制定過程呈現出以下3個特征。

第一，責任分工明確。教科文組織準則性文書的制定流程清晰，職責權限劃分明確。秘書處（由總干事領導）負責文書的草擬、修改和制作;執行局負責審查主題的成熟度、內容的可取性、文書結構的合理性，以及成員國參與的充分性;成員國對制定標準的提案進行監督和評估;大會確立文書的等級類型，并按照既定程序通過和授權實施。

第二，權力相互制衡。執行局有權決定是否將提案列入大會議程;秘書處有權就初擬文書向成員國征求意見，并請總干事向大會報告秘書處的意見;大會審議上述意見后，決定是否以國際準則性文書的形式來處理擬議的主題，以及應該以公約還是建議書的形式通過。

第三，文書質量至上。執行局會議中各國代表的磋商和談判，以及成員國對草案的評論和意見，都有助于改進文書的內容、結構布局和措辭，這不僅照顧到各國的關切，而且還能提高文書的質量。秘書處邀請專家組對主題進行論證，也有利于提高文書的成熟度。例如，在《岳麓宣言》的制定過程中，中國學者李宇明和曹志耘作為教科文組織該專家組成員，為確?！对缆葱浴返馁|量做出了較大貢獻。

聯合國教科文組織的大多數國際準則性文書已經進入國際法主體，其中公約是最權威的準則性文書?！蹲h事規則》規定：任何公約的擬定都必須列入大會議程;公約應在大會開幕前14個月提交成員國審議;總干事必須在大會開幕前90天編寫一份最終報告并提交大會;公約經大會通過后，秘書處應迅速將會議文件副本傳送給成員國（UNESCO 2020）。

相較于公約，建議書的執行和后續工作具有更多的靈活性，因為建議書不需要成員國根據國內法履行批準程序。實際上，與公約相比，建議書的主要特點是對成員國沒有法律約束力，國家不承擔國際法責任，而公約會成為成員國規定的法律義務。由于建議書的遵守只是基于成員國的道義和政治義務，因此教科文組織的“建議書”一詞通常用于那些有助于制定某些“原則和規范”的文書，旨在促進成員國采取相應的立法、政策或行政措施（Schrijver 2007）。另外，相對于公約所必需的三分之二多數，建議書只需要大會半數以上成員通過即可。

教科文組織準則性文書中，還有一個類型是宣言。與公約和建議書不同，宣言的啟動、制定和通過的流程相對簡易，在教科文組織準則制定活動中處于次要地位（Yusuf 2007）。宣言雖然原則上不具約束力，但并非沒有法律意義或效力，而是具有一些特定功能。首先是宣示功能，宣言中常常會陳述關聯法律的存在;其次是解釋功能，宣言可以進一步澄清具有約束力的法律文書;第三是引領功能，宣言中對相關概念的定義常常成為全球公認的權威定義，提出的一些評估指標也被各國、各類智庫和相關國際組織援用;第四是奠基功能，宣言可以為若干年后的公約提供一些基本原則和規范，這對于國際法的發展至關重要。

教科文組織大會通過的第一個宣言是《國際文化合作原則宣言》（1966），而《保護和促進世界語言多樣性 岳麓宣言》（2019）則是教科文組織首個以“保護語言多樣性”為主題的永久性文件，由中國倡導提出。下面以《岳麓宣言》為例，介紹宣言類準則文書的形成過程。

2015年，中國政府啟動了“中國語言資源保護工程”，這是世界上規模最大的語保工程，項目進展順利、成效顯著、社會效果良好。2017年7月，聯合國教科文組織官員來華時希望中國對工作經驗進行總結以供其他國家借鑒（劉博超2019）。教育部、國家語委、中國聯合國教科文組織全國委員會高度重視國際合作，以推動世界語保工作。經與教科文組織溝通，定于2018年9月在湖南長沙舉辦首屆“世界語言資源保護大會”。于是，國家語委組建專家工作組，開展宣言起草的前期準備工作。2018年6月，初稿提交聯合國教科文組織研究參考。2018年9月，大會召開期間，宣言起草組形成了完整的宣言草案（黃曉東，黃拾全2019）。會后，草案又發給與會人員進行反復討論和修改。大會結束前通過了成果性文件《岳麓宣言（草案）》，草案很快在聯合國教科文組織官網上公布。2019年2月，教科文組織正式發布《岳麓宣言》。2019年是聯合國“國際本土語言年”，《岳麓宣言》成為重要的文件依據。

可以看出，要形成準則性文書，首先要有引領性的理念和值得推廣借鑒的經驗。如《岳麓宣言》草案充分吸收了中方初稿的觀點，包括“政府主導、專家實施、社會參與”的保護方式，以及語言博物館、方言電影節、方言體驗區、方言娛樂節目等文化活動。其次，相關部門要積極作為?！对缆葱浴返男纬桑x不開教育部、國家語委、中國聯合國教科文組織全國委員會的高度重視。最后，要邀請該領域的高水平學者積極參與。在《岳麓宣言》核心起草組的8名專家中，就有兩位來自中國的專家，他們既有扎實的語言規劃理論功底，又熟悉中國的語保政策和實踐。筆者認為，中國參與國際組織準則性文書制定，應當循序漸進，由易到難，積累經驗，逐步提升國際話語權?！对缆葱浴返男纬墒且粋€成功的典范，今后可以考慮將核心理念嵌入建議書和國際公約條款中，并在適當時候倡議、引領和主導建議書和公約的制定，為優化全球治理和構建人類命運共同體做出貢獻。

三、政策變遷

適應性是機制存續的基礎之一。漸進適應機制是指組織在不改變組織宗旨的情況下，通過持續不斷的修正，調整決策機制和運行方式，提高組織對環境的適應性（李月軍2008）。國際組織在制度創設時的初心會持續影響未來的政策，這就是所謂的“路徑依賴”。然而，隨著制度環境在歷史發展中不斷變遷，人們的評價標準也在不斷變化，不斷變化的外在環境會帶來壓力的增加。為避免制度僵化，國際組織會主動適應世界政治經濟大環境、思想界的國際潮流，以及全球權威國際組織的立場，從而引發政策變遷。

聯合國教科文組織語言政策的歷史演進很好地體現了組織制度的漸進適應機制。例如，“母語”是教科文組織語言政策中的核心概念，但其政策內涵并不是一成不變的，而是隨著歷史發展逐步演進，深深烙上了不同時代制度環境的印記。從該組織創立之初提出“母語教育”政策，到20世紀60～70年代推行“母語人權”，再發展到80～90年代呼吁“母語保護”，直至本世紀倡導“基于母語的多語教育”和“面向可持續發展的母語教育”，聯合國教科文組織不斷調整母語理念，以適應時代發展。

教科文組織成立于二戰結束之際，當時大量亞非拉國家紛紛獨立，開始廢棄殖民語言，推廣民族語言。此時教科文組織大力倡導“母語教育”理念，受到了新獨立國家的歡迎，因為這里的“母語”本質上是與殖民語言相對的民族共同語（方小兵2020），這呼應了剛剛擺脫殖民統治的國家的掃盲政策。普及母語教育意味著政府必須設法解決許多與母語相關的問題，比如提升母語社會地位、制定母語規范標準、培養母語師資、提供母語教材等。可見，當時教科文組織的母語理念還是基于“語言問題”的視角。

到了20世紀60年代末，在歐美民權運動的大背景下，以“母語人權”為核心的語言觀念極大影響了教科文組織。教科文組織發布了《反對教育歧視公約》（1960），禁止基于語言的歧視。聯合國通過了《公民權利及政治權利國際公約》（1966），教科文組織派代表參加了世界語言權利會議，聲明支持《世界語言權利宣言》，呼吁各成員國平等對待所有語言，讓其在社會和學校中享受同等權利。在這一階段，母語更多指的是各國的少數民族語言和移民語言，是與國家通用語言相對的。教科文組織呼吁各國政府從官方語言中讓渡部分權利給少數民族語言。一些國家雖然在公開表述中接受教科文組織的“母語人權”理念，但實質上并未制定和實施具體的語言政策。很明顯，在這一階段，教科文組織的母語理念是基于“語言權利”視角。

從20世紀80年代末至本世紀初，隨著經濟全球化、文化多樣化和社會信息化時代的到來，尤其是城市化的深入發展，世界上許多國家的本土語言都出現了生存危機，語言資源觀成為一種社會共識，“瀕危語言”成為人們關注的話題，于是教科文組織開始大力倡導“母語保護”觀念（方小兵，馮茜蕓2018）。1997年教科文組織發布《世界文化與發展報告》，強調保護語言就是保護文化多樣性。后來又連續發布多項文件，如2001年的《世界文化多樣性宣言》（及其配套的《行動計劃》）提出了普遍性原則，把文化多樣性（包括語言多樣性）作為人類文化遺產的特征，為該領域的國際合作提供了基礎;2003年的《保護非物質文化遺產公約》解釋了“語言作為非物質文化遺產載體”的觀念;2003年的《語言活力與語言瀕?！肺募岢隽藶l危語言的界定標準和評估指標;2005年《保護和促進文化表現形式多樣性公約》強調語言多樣性是文化多樣性的基礎，進一步澄清了語言政策與更為廣泛的原則和準則之間的關聯。另外，2003年《普及網絡空間及推進并使用多種語言的建議書》作為教科文組織唯一一部針對多語問題的建議書，強調了母語教育和掃盲教育是網絡空間得到平等利用的基礎。在這一階段，母語更多指的是“瀕危語言”，教科文組織的相關政策是基于“語言資源”視角。

進入21世紀，教科文組織認識到單純提倡母語教育已落后于時代發展，于是提出“基于母語的多語教育”（Mother Tongue-Based Multilingual Education，MTB-MLE）。教科文組織總干事博科娃在2011年“國際母語日”致辭中說：“母語與掌握其他語言并行不悖……鼓勵人們至少獲得3個層次的語言能力：一種母語、一種國家語言和一種國際通用語言”（UNESCO 2011）。為應對饑餓、貧困和許多其他挑戰的威脅，聯合國在本世紀初提出了千年發展目標（2000～2015），確立了8項目標，又在2015年提出了聯合國2030年可持續發展目標（2015～2030），確立了17項全球發展目標。在此背景下，教科文組織及時提出了“面向發展”的語言觀，通過推廣母語教育、保護語言資源、發展語言經濟，可以實現個人和族群的可持續發展（方小兵2020）。教科文組織認為，許多可持續發展目標直接或間接涉及語言和語言教育。例如，要結束貧窮和饑餓（第一目標）、普及教育（第二目標）、實現兩性平等（第三目標）、防治艾滋?。ǖ诹繕耍┗虼龠M環境可持續性（第七目標），就必須接觸到涉及的邊緣群體及其語言——不僅是為了讓他們收到相關信息，更要能使他們發出自己的聲音，參與共同努力以回應這些信息。此外，建立全球發展伙伴關系（第八目標）也需要“語言鋪路”。需要特別指出的是，“發展”視角的母語理念與前三個階段有著本質差別，因為無論是“問題觀”“權利觀”，還是“資源觀”，其所關注的都是語言自身，而新時代教科文組織語言理念關注的是“說語言的人”，考慮的是人的可持續發展，從而避免了以往語言政策中“見語不見人”的弊端（方小兵2020）。

很明顯，國際組織一方面要引領社會理念，創造大眾熱點話題，建構“國際共識”，一方面也被國際流行觀念所“裹挾”，順應既有的國際共識。因此，在考察語言政策變遷時，除了要重點關注制約語言政策產生的歷史背景和社會因素，還要探究不同歷史階段國際社會的主流意識形態和話語機制。

四、政策影響

雖然國際組織的權力是主權國家所授予的，來源于主權國家的讓渡，但是其功能和力量卻是任何一個獨立的國家都無法替代和比擬的。作為政府間的國際組織，聯合國教科文組織在形式上相對正式，組織規則比較完備，在成員間具有較高的權威，可以通過多種方式在全球推廣特定的語言理念、塑造國際社會多語實踐，甚至影響成員國的語言政策。而在另一方面，成員國（尤其是大國）也可以通過各種方式參與教科文組織語言政策進程，在一定程度上影響其語言觀念和語言實踐。

（一）教科文組織影響成員國的方式

在與成員國的長期互動合作中，教科文組織已經發展出一個多層次的影響機制，其影響力主要來源于3個方面。

第一，塑造國際語言秩序，影響國家語言政策。

在國際法上，教科文組織并不僅僅是被動的會議場所或國際交往平臺，而是具有一定自主意志的國際行為主體，具有獨立于成員國的法定行為能力。

教科文組織有權監督成員國的行為。教科文組織《組織法》規定，成員國有義務報告其批準公約的履行情況以及建議書的實施情況，以確保通過的公約和建議書不僅僅是虔誠的聲明。教科文組織可以為部分國家提供急需資金，實施合作項目;還可以在教育、科學、文化及傳播領域設立評估指標及公布國際排名;或者通過協調成員國間關系，促進成員國共同發展;甚至通過選擇國際會議和高峰論壇的舉辦地等形式來對成員國施加影響，從而建構自己的全球影響力。

教科文組織并不僅僅停留在提出一系列引領性的語言理念上，而是致力于讓世界各國理解并接受這些理念和思想，引導各國將其載入國家方針戰略和語言政策之中。事實證明，教科文組織的宣言和建議書常常成為成員國進行立法和制定政策的指導方針。多年來，聯合國教科文組織已經引領了多個國家的手語國家標準制定。

第二，提供知識資源和人力資源支持。

聯合國教科文組織的“數據研究所”（UIS）一直在收集、整理、分析和發布各類與教育、科學、文化相關的信息。信息的客觀性與完備性為該組織的權威性提供了重要支撐。由于獨立于各國政府，并具有及時匯總的整理機制，因此教科文組織的信息數據不但具有客觀性，而且具有完備性和及時性。例如，教科文組織于2009年發布新版《世界瀕危語言地圖集》數據庫，為研究瀕危語言提供了語言采錄技術和交流平臺。聯合國教科文組織充分利用并挖掘了多國的數據，令各國不得不重視這些基于數據分析和跨國比較而來的國際政策文本（陳柳，滕珺2017）。

教科文組織可以通過提供人力資源支持，如有經驗的專家和志愿者，進行技術指導和咨詢服務，來提升自己的影響力。多年來，教科文組織建構起強大的智囊團，儲備了多個領域的專家，成為全球智力合作網絡節點的中心，各類非政府組織以及民間團體也參與其中，形成一個龐大的合作共同體。比如，教科文組織積極與世界各地的著名大學開展合作，設立不同學科領域的“教席”（UNESCO Chairs）;與各國研究機構保持密切聯系，實現知識共享和資源整合;邀請不同行業的名人擔任“親善大使”，鼓勵他們以個人的身份為社會發展做出獨到的貢獻。

第三，借助國際協作平臺施加影響力。

教科文組織可以邀請不同國家參與國際協作平臺，也可以拒絕特定國家參與。例如，20世紀七八十年代，為督促當時的南非政府放棄種族隔離政策，聯合國教科文組織決定在與教育、科學和文化有關的事務上拒絕給予南非任何形式的援助，并拒絕邀請其參加會議或參與教科文組織的其他活動。

作為聯合國大家庭的一員，教科文組織重視與聯合國及其他專門性機構之間的聯系，因而能夠借助聯合國系統的集體權威。根據其《組織法》第4條第5款，教科文組織有權就教育、科學和文化事宜向聯合國提供咨詢意見;而根據第11條，它可以與聯合國其他專門性組織和機構建立工作關系。教科文組織不僅積極參與聯合國的各項決策，而且主動響應聯合國“協調一致”的口號（陳柳，滕珺2017），這在聯合國系統中大大提升了教科文組織的信譽度和影響力。例如，聯合國大會宣布2008年為“國際語言年”，教科文組織積極協調這一活動，并為國際語言年提出“語言，至關重要！”的口號。同時，教科文組織與聯合國內部的其他組織和一些非政府組織之間建立了更廣泛的聯系，與世界銀行、聯合國兒童基金會、經合組織等積極開展合作。根據《組織法》第5條第12款，教科文組織還可以要求國際法院發表咨詢意見。

另外，聯合國教科文組織自身也在全世界建立了各類協作平臺，如國別辦事處、地區辦事處、多國辦事處和聯絡處，還與約200個教科文組織全國委員會以及10個專業性的研究和培訓機構展開協作（陳柳，滕珺2017），使得其影響力觸手可及。

（二）成員國影響教科文組織的方式

國際組織也常常受到成員國的影響和制約。一方面，國際組織的權力是主權國家賦予的，主權國家是國際組織權力的授予者及章程規則的制定者;另一方面，國際組織的核心成員往往掌握了重要資源，在機構內具備一定的主導地位和影響力。因此，國際組織的有效行動常常依賴于大國的意愿和支持，最終的政策產出往往反映的是居于主導地位成員的要求。

首先，國際組織內部語言生活最易受到外部力量的干預。例如，法國常常依托法語國家組織在語言問題上向教科文組織秘書處施壓，要求和英語一樣平起平坐（如作為大多數文件的源語言、崗位招聘中的首選語言）。有時，在開會討論議案時，如果法文版草案未到，法國代表甚至會要求暫停會議，等法文版分發完畢才重新開始。

國際組織的運行需要向其成員國收取會費，以維持機構的日常運轉，而經費不足常常是教科文組織能力受限的重要因素。1984年，美國以“管理混亂、經費濫用、意識形態偏見”為由，退出了教科文組織，給教科文組織發展帶來了嚴重危機。雖然2003年美國重新加入教科文組織，但從2011年起，就已停止向聯合國教科文組織繳費，一直到2017年特朗普再次宣布退出，仍未繳納，導致許多進行中的母語教育促進項目和瀕危語言調查與保護項目都不得不停止，其中受影響最大的是與掃盲及圖書館、博物館服務相關的“基本教育”項目，因為其年度常規預算幾乎占教科文組織整個教育經費投入的1/3以上（滕珺2011b）。

除了政治和財政途徑外，成員國還可以通過推薦代表其立場的專家進行游說，或者制造輿論壓力，塑造虛假的“國際共識”等方式，影響教科文組織對重大國際問題的決策。

（三）教科文組織與世界銀行影響機制比較

為了深入了解政策影響機制，我們將教科文組織與聯合國的另外一個專門性機構——世界銀行進行對比，以凸顯影響機制存在的差異。

首先，兩個組織影響成員國的方式不盡相同。教科文組織作為世界上最大的智庫，給予成員國的援助主要是通過智力合作的方式來體現，如制定各類國際準則性文件（如語言活力評估標準）;派遣專家為成員國提供咨詢或進行人員培訓和能力建設;舉行特定主題的國際會議或高峰論壇;設立紀念日，如“國際母語日”“世界羅姆語日”等;開展各種項目，如推出《世界記憶名錄》;設置國別辦事處、地區機構和區域研究中心（如母語教育研究中心、國際教育規劃研究所）;等等。

相比之下，世界銀行是全球最大的教育資金提供者，為發展中國家提供教育領域各項貸款和政策咨詢服務，以此方式影響發展中國家的語言教育政策。另外，世界銀行負責管理聯合國的“信息促進發展”項目，以實現全社會知識資源傳播共享與增值利用。例如，世界銀行于1998年提出將“知網”作為國家知識基礎設施，并指導了“中國知網”項目的建設。世界銀行還開發了面向教育系統的評估工具，通過建構測評系統和發布測評結果，建立起一套國際標準，并通過跨國對比為各國提供政策借鑒和診斷性建議，有時甚至會點名批評“排名落后的國家”，從而在語言教育政策領域構建起自己的話語權。例如，世界銀行鼓吹高等教育國際化（實質上是英語化），并對各國大學的國際化程度進行排名，通過發布排行榜來激勵“后來者”（Borjian 2014）。

從理念上看，世界銀行關注援助項目的資本回報率，鼓吹新自由主義，鼓勵成員國采取“放任不管”（laissez-faire）的語言政策，倡導各國實行“去監管化”的語言政策，讓英語、國家通用語言、少數民族語言在語言市場上“自由”競爭，允許講話人“自由”選擇。然而由于不同語言的市場價值不同，這實際上是一種不平等競爭。2011年世界銀行發布立場文件《全民學習：投資知識和技能以促進發展》，認為通用語教育可以促進就業，而地方語教育“成本高，效率低”，天然存在“劣勢”，建議在小學階段盡早結束母語教育，引入二語教育。

其次，教科文組織和世界銀行受成員國影響的程度和方式也相差很大。一方面，兩個組織的經費來源不同。教科文組織的日常運作依賴各成員國法定攤派繳納的會費和捐助，缺乏自身的財政資源，加上一些成員國以各種理由拖欠會費，教科文組織有時入不敷出，許多工作難以開展，不得不削減一些國際合作項目。與此不同，世界銀行的經費來源是成員國認繳的股金和銀行自身業務的凈收益（主要是貸款利息），而且世界銀行規定，凈收益只供銀行開拓業務之用，并不分配給銀行的股東（即各成員國政府）。這為世界銀行的日常運行和項目開展提供了充裕的資金。

另一方面，兩個組織的決策原則也不盡相同。教科文組織一直奉行較為開放的“一國一票”制，這使得美國難以主導這一國際組織的議程設置和決策結果（劉鐵娃2013）。而在世界銀行體系中，選票在各個國家之間的分配并不均勻，各成員國的投票權是與其認繳的股份直接掛鉤的，其中美國所占股份是16%。1989年，美國推動世界銀行通過了一項修正案，規定世行通過重大決議的多數票比例提升至85%，這樣美國就可以一票否決世界銀行的任何決定，從而掌控了決策的方向（于永達2011：187～194）。

總之，無論從資源的專業性、對語言問題的關注度，還是合作網絡的廣泛性來看，教科文組織語言政策的國際影響力都要大于世界銀行。但是正如博爾?。˙orjian 2014）所言，“教科文組織的語言政策框架大多停留在話語層面……它們可能得到執行，也可能被忽略”，而世界銀行通過項目制開展的語言教育政策，通?？梢赃_到其預期的實施效果。

五、結 語

國際組織語言政策研究還有許多未曾涉獵的領域，如國際組織語言理念的全球傳播路徑、成員國通過何種途徑將自身的語言理念上升為國際組織的內部共識、國際組織語言政策具備的國際法效力等等。這些都是中國深度參與國際組織全球語言治理面臨的重大問題，值得進一步關注。

國際組織關乎中國未來的國際發展環境，也關系到今后中國在全球治理格局中的地位和影響力。因此，我們要警惕西方一些大國在國際組織中通過理念操控、技術操控、議程操控與傳播操控等方式提升其國際話語權（王麗紅2014）。國際組織話語權是大國崛起的重要標志，中國要更加主動地參與國際組織政策的制定進程，有效地推動國際組織規則重構，在全球治理中真正占有一席之地。

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責任編輯：魏曉明