遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的完善

○費(fèi)宏達(dá)李文清

（1.大連財(cái)經(jīng)學(xué)院 文法學(xué)院 遼寧大連 116022；2.大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院 遼寧大連 116022）

追溯監(jiān)管是迅速應(yīng)對水產(chǎn)品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)處置工具，也是確定水產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的唯一出路。完善遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度，能夠提高水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門行政效能和執(zhí)法效率，也是人民群眾身體健康和生命安全的有力保障。2016年，遼寧省政府辦公廳首次提出要加快建設(shè)重要產(chǎn)品追溯體系，為建立遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度提供了政策支持和引導(dǎo)。

一、水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的概念

“食品（農(nóng)產(chǎn)品）可追溯體系”最初是由法國等歐盟國家提出的，在歐盟178/2002號法令中將“食品的可追溯性”定義為：“對一種食品在生產(chǎn)、加工、銷售等各階段的蹤跡均可追溯查尋。”在歐洲境內(nèi)銷售的食品，必須在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和整個流通貿(mào)易過程中都可以被找到蹤跡。

水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度，通過對各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)定記錄和上傳質(zhì)量相關(guān)追溯信息等義務(wù)和法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對水產(chǎn)品從生產(chǎn)、運(yùn)輸、貯存到銷售全過程的產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管，以此保障水產(chǎn)品安全問題的可追溯。水產(chǎn)品身份識別制度是可追溯制度的基礎(chǔ)制度，沒有身份標(biāo)識，就無法達(dá)到追溯鏈條的源頭。通過在源頭建立水產(chǎn)品產(chǎn)地信息識別制度，并設(shè)置信息傳遞規(guī)則，以各個環(huán)節(jié)中的信息標(biāo)識和信息傳遞作為關(guān)鍵點(diǎn)，建立一條貫穿從生產(chǎn)到銷售的全鏈條式的質(zhì)量安全追蹤和質(zhì)量問題溯源的制度。

二、遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度存在的問題

遼寧省依據(jù)《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，結(jié)合本省實(shí)際情況制定了水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)的法律制度，主要包括《遼寧省食品安全條例》。但由于目前，遼寧省沒有水產(chǎn)品質(zhì)量安全的專門地方立法，并且在現(xiàn)有制度中一些規(guī)定較為概括和原則，難免會出現(xiàn)操作性不佳等問題。具體來說，遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度在以下幾個方面仍存在亟需完善之處。

（一）產(chǎn)地質(zhì)量安全可追溯制度的地方立法空白

《遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第三條規(guī)定，水產(chǎn)品的從生產(chǎn)至進(jìn)入市場銷售前的質(zhì)量安全監(jiān)管并不適用該條例。該條例不適用水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主要原因，是先前已有《遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》作為水產(chǎn)品的專門性地方立法，因此將水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管排除在該法的規(guī)制范圍以外。爾后，為優(yōu)化營商環(huán)境，遼寧省人民政府令第342號將《遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理辦法》廢止，遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全唯一的專門性地方立法失效。由于水產(chǎn)品專門性地方立法的廢止，加上《遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》規(guī)制范圍對水產(chǎn)品的排除，導(dǎo)致在進(jìn)入市場銷售前的產(chǎn)地環(huán)節(jié)，遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)的地方立法存在空白。

（二）產(chǎn)地質(zhì)量安全信息記錄制度不健全

過去發(fā)生的種種水產(chǎn)品安全事件，大部分是由于養(yǎng)殖環(huán)節(jié)漁藥或魚用飼料添加劑的不當(dāng)使用而產(chǎn)生的藥物殘留超標(biāo)等原因。因此，對水產(chǎn)品產(chǎn)地生產(chǎn)信息記錄義務(wù)的具體規(guī)定，是保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一道防線。雖然《遼寧省食品安全條例》第十三條，對生產(chǎn)銷售經(jīng)營者的質(zhì)量安全信息記錄義務(wù)作出了規(guī)定，但仍不能滿足對于水產(chǎn)品可追溯性的要求。

（三）質(zhì)量安全追溯信息化管理制度欠缺

目前，遼寧省并沒有出臺相關(guān)制度對水產(chǎn)品的質(zhì)量安全追溯信息化管理作出具體規(guī)定。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息化追溯管理辦法（試行）》，針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息化追溯的運(yùn)行和管理制定了相關(guān)制度，但內(nèi)容多是以鼓勵的方式規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營主體的質(zhì)量安全追溯信息上傳義務(wù)，缺乏強(qiáng)制性。

（四）質(zhì)量安全追溯信息披露制度不完善

遼寧省現(xiàn)有制度對水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息披露的規(guī)定仍存在以下三點(diǎn)問題。其一，質(zhì)量安全追溯信息發(fā)布主體分散。其二，水產(chǎn)品質(zhì)量安全信息公開范圍規(guī)定的較為模糊。其三，社會監(jiān)督權(quán)利的救濟(jì)保障制度有所欠缺。依據(jù)《遼寧省食品安全條例》第十一條的規(guī)定，公眾可以通過對追溯信息的查詢等方式對可追溯制度的實(shí)施社會監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全信息問題可以進(jìn)行投訴舉報(bào)。但現(xiàn)有制度對于水產(chǎn)品追溯信息相關(guān)的投訴舉報(bào)的受理部門、受理程序以及相關(guān)法律責(zé)任等方面缺乏具體規(guī)定。另外，相關(guān)政府網(wǎng)站雖設(shè)置有公眾交流的板塊，但實(shí)際運(yùn)作情況并不理想，公眾的提問也不一定能得到答復(fù)，且大多數(shù)情況下得到的答復(fù)過分原則化和形式化。

（五）行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)督制度不完善

社會公眾是水產(chǎn)品質(zhì)量安全的利益相關(guān)者，能夠起到彌補(bǔ)政府監(jiān)管局限性、監(jiān)督政府監(jiān)管工作的作用。但自然人并不是總是以個體的形式出現(xiàn)，他們常常以行業(yè)協(xié)會等特定組織成員的身份存在。行業(yè)協(xié)會在信息收集、業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定以及服務(wù)范圍等方面具有不可替代的功能。然而，在推進(jìn)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度實(shí)施方面，行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)督作用沒有得到充分重視。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十七條和《遼寧省食品安全條例》第七條，對行業(yè)協(xié)會的權(quán)利義務(wù)作出了相關(guān)規(guī)定，但內(nèi)容過于原則。行業(yè)協(xié)會能夠在哪些方面以及能夠以何種方式發(fā)揮自身作用，均缺乏相關(guān)的具體制度指導(dǎo)。

三、遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的完善建議

（一）加快制定水產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的專門性地方立法

遼寧省是水產(chǎn)大省，2020年水產(chǎn)品全省總產(chǎn)量達(dá)到462.3萬噸，居全國第7位，出口創(chuàng)匯29.3億美元，位居全國第4位。在水產(chǎn)品數(shù)量與規(guī)模不斷發(fā)展的同時，其質(zhì)量安全的可追溯性就顯得更加重要。縱觀遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)法律制度，目前在產(chǎn)地質(zhì)量安全信息記錄、追溯信息管理、法律責(zé)任等制度方面，仍然存在不健全和不具體等問題，缺乏統(tǒng)一性、針對性和操作性。這些問題迫切需要具有較強(qiáng)針對性和可操作性的地方法規(guī)來解決。

目前，上海、福建、廣東等多地都出臺了適用于本區(qū)域的專門性水產(chǎn)品質(zhì)量安全地方性法規(guī)、規(guī)章。由于這些地方性法規(guī)規(guī)章的出臺，是緊密結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)施運(yùn)行情況較好、操作性較高，在保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全、加強(qiáng)違法行為處罰力度、維護(hù)社會公眾利益等方面發(fā)揮了重要作用。

由于水產(chǎn)品自身的特殊性，其在生產(chǎn)運(yùn)輸銷售過程中具有環(huán)節(jié)較多、耗時較長和不易保存的特點(diǎn)。并且，水產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管依據(jù)主要是《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，監(jiān)管部門主要為兩大行政主管部門即農(nóng)業(yè)行政主管部門和市場監(jiān)管部門。相較于其他農(nóng)產(chǎn)品，水產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管涉及面更為廣泛，涉及的監(jiān)管部門也更為復(fù)雜，更加需要一個專門性的法律制度來進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)制。通過法律手段賦予農(nóng)業(yè)部門在收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，明確相關(guān)主體在收、貯、運(yùn)環(huán)節(jié)的法律責(zé)任。若是將水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度在遼寧省已有的法律制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，其效果可能不如單獨(dú)出臺專門性地方立法更加具有針對性和可操作性。因此，建議遼寧省加快制定符合本省實(shí)際情況的專門性水產(chǎn)品質(zhì)量安全地方性立法。

（二）進(jìn)一步細(xì)化產(chǎn)地信息記錄制度

水產(chǎn)品養(yǎng)殖和初級加工環(huán)節(jié)是水產(chǎn)品供應(yīng)鏈的第一道順序，是確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一環(huán)節(jié)。建議在已有的農(nóng)產(chǎn)品信息記錄制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化水產(chǎn)品產(chǎn)地信息記錄制度，適應(yīng)水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯性的要求。

擴(kuò)大產(chǎn)地信息記錄主體范圍，進(jìn)一步細(xì)化生產(chǎn)信息記錄內(nèi)容。建議將水產(chǎn)品個體養(yǎng)殖戶納入到產(chǎn)地信息記錄義務(wù)主體范圍中，沒有條件以電子形式記錄相關(guān)信息的主體，可以將信息以紙質(zhì)形式進(jìn)行記錄，由行政主管部門工作人員或農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織定期進(jìn)行電子匯總。同時，在已有信息記錄制度的基礎(chǔ)上，針對水產(chǎn)品的特殊性，進(jìn)一步細(xì)化生產(chǎn)信息記錄內(nèi)容。將漁藥、魚用飼料等投入品采購以及使用停用日期、水域壞境監(jiān)測信息、藥物殘留檢測信息以及水產(chǎn)品生產(chǎn)主體檔案等信息，進(jìn)行如實(shí)記錄。

加大對違反產(chǎn)地信息記錄制度行為的處罰力度。提高對違反水產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營信息記錄義務(wù)主體的處罰力度，使之與《食品安全法》中對違法市場銷售主體的處罰力度相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對水產(chǎn)品的源頭管理。通過提高違法成本，倒逼水產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的實(shí)施和入市前的質(zhì)量安全。

（三）建立質(zhì)量安全追溯信息化管理制度

質(zhì)量安全追溯信息記錄和信息傳遞（信息上傳）是現(xiàn)下“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”追溯體系的兩項(xiàng)基本要求。完善遼寧省水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度，需要根據(jù)本省實(shí)際情況，對水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息化管理的具體內(nèi)容作出明確規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化水產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的質(zhì)量安全信息上傳義務(wù)和信息傳遞規(guī)則。

設(shè)置水產(chǎn)品各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營主體的追溯信息上傳義務(wù)。首先，應(yīng)當(dāng)明確質(zhì)量安全信息追溯信息上傳義務(wù)的主體范圍，包括但不限于水產(chǎn)品養(yǎng)殖生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、批發(fā)經(jīng)營企業(yè)、批發(fā)市場。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)源頭管理，要求水產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)在進(jìn)入市場前，在產(chǎn)品包裝或標(biāo)簽上附上用于識別水產(chǎn)品身份的追溯碼。最后，明確生產(chǎn)經(jīng)營主體上傳追溯信息的具體內(nèi)容和上傳期限，包括生產(chǎn)經(jīng)營者資質(zhì)證明、生產(chǎn)銷售信息、水產(chǎn)品質(zhì)量安全證明等追溯信息。規(guī)定上傳產(chǎn)品追溯信息和變更生產(chǎn)經(jīng)營主體資質(zhì)證明的具體期限。

另外，在質(zhì)量安全追溯信息上傳的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)制定水產(chǎn)品生產(chǎn)銷售上下游主體之間的追溯信息傳遞規(guī)則。例如，在產(chǎn)品流通過程中，出售水產(chǎn)品的一方有權(quán)要求購買方出示生產(chǎn)經(jīng)營者身份追溯碼，并負(fù)有上傳銷售相關(guān)追溯信息的義務(wù)。當(dāng)出現(xiàn)其中一方交易主體未注冊國家追溯平臺賬號時，由水產(chǎn)品交易中的另一方主體承擔(dān)未注冊一方追溯信息記錄并上傳的義務(wù)等。

（四）完善質(zhì)量安全追溯信息披露制度

完善水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息披露制度，能夠降低行政部門、生產(chǎn)經(jīng)營者與公眾之間的追溯信息不對稱，推動公眾參與到質(zhì)量安全追溯監(jiān)管活動當(dāng)中。在完善信息披露制度時，應(yīng)當(dāng)明確水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息公開義務(wù)的主體和范圍。質(zhì)量安全追溯信息公開主體應(yīng)當(dāng)包括行政主管部門和生產(chǎn)經(jīng)營主體。一方面，應(yīng)當(dāng)明確行政監(jiān)管部門對水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯監(jiān)管信息公開的范圍。將行政主管部門的日常追溯監(jiān)管信息公開的范圍進(jìn)行具體規(guī)定，包括監(jiān)管部門通過國家統(tǒng)一追溯平臺在線監(jiān)控、線下定期全鏈條核查和隨機(jī)抽查等方式的監(jiān)管工作過程和結(jié)果進(jìn)行公開。另一方面，應(yīng)當(dāng)明確水產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的追溯信息公開義務(wù)，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)在其生產(chǎn)經(jīng)營場所或企業(yè)網(wǎng)站對水產(chǎn)品產(chǎn)地證明、合格證明等追溯相關(guān)信息進(jìn)行公開。

另外，應(yīng)當(dāng)加快完善遼寧省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管服務(wù)平臺，加大專業(yè)人員和技術(shù)投入，落實(shí)水產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的全面覆蓋和共享。行政主體在掌握水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯相關(guān)信息方面具有天然的優(yōu)勢，可以通過質(zhì)量安全追溯信息平臺，將水產(chǎn)品從生產(chǎn)到最終銷售過程中所產(chǎn)生的追溯信息進(jìn)行匯總和發(fā)布。社會大眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)、觸摸屏、電話和手機(jī)短消息等多種方式查詢可追溯水產(chǎn)品的質(zhì)量安全信息，從而拓寬了公眾獲取質(zhì)量安全追溯信息的渠道和方式。同時，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)參與和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，政府部門可以及時掌握網(wǎng)絡(luò)輿情動態(tài)，組織宣傳部門、新聞媒體在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布政府的相關(guān)政策。

（五）完善行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)督制度

在可追溯制度實(shí)施過程中，行業(yè)協(xié)會能夠發(fā)揮自身自律和協(xié)調(diào)作用，指導(dǎo)并監(jiān)督水產(chǎn)品生產(chǎn)加工主體的可追溯體系建設(shè)，同時也可以起到連接社會公眾和行政主體之間的橋梁作用，放大公眾對于可追溯制度實(shí)施的社會監(jiān)督作用。因此，作為與水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作緊密相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，更需要得到法律制度的有利支撐，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

在可追溯制度的建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)重視行業(yè)協(xié)會在公眾參與中的積極作用。必須要將食品安全監(jiān)管的部分權(quán)利下放給社會監(jiān)督力量的第三方機(jī)構(gòu)和民間組織，食品安全咨詢委員會、第三方檢測機(jī)構(gòu)等才能擔(dān)負(fù)起完善食品安全監(jiān)管體系的重要使命。