葉輔靖：中國的開放正由器物向制度進(jìn)化

韓永

自2018年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議開始，“制度型開放”提出已有三年多時(shí)間。期間，RCEP達(dá)成協(xié)議并在各國相繼生效，中國申請加入CPTPP，中國的對外開放思路與格局，正在發(fā)生一些氣質(zhì)性的重大變化。

這一變化的要義，是從以前以商品和要素的流動(dòng)為核心，轉(zhuǎn)向以規(guī)則的對標(biāo)、修訂與互鑒、推廣、兼容、銜接為核心，前者偏重“形而下”，后者則偏重“形而上”，并與國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的改革互為因果。

這是一次對開放的升級與重塑。為此，《中國新聞周刊》專訪了國家發(fā)改委對外經(jīng)濟(jì)研究所所長葉輔靖。

背后的邏輯有兩個(gè)：一是二者是相輔相成、相互促進(jìn)的，不能長期單兵突進(jìn)，需要協(xié)調(diào)推進(jìn);二是時(shí)代變了，發(fā)展的條件和需求變了，側(cè)重點(diǎn)也要有所改變。

商品和要素流動(dòng)型開放，就是出口進(jìn)口、資本及其他要素的引進(jìn)來與走出去的開放，是商品、服務(wù)、資本、其他要素的流進(jìn)流出的管制和壁壘不斷減少，其看重的是商品要素本身，開放的物質(zhì)方面。

制度型開放則聚焦規(guī)則與制度層面的改變，簡單說，就是主動(dòng)對標(biāo)國際先進(jìn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在清理國內(nèi)不合理、不相容的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成與國際貿(mào)易和投資通行規(guī)則相銜接的、規(guī)范透明的基本制度體系和監(jiān)管模式。換言之，就是與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的接軌，實(shí)際上是雙向接軌，既繼續(xù)向國際先進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則靠攏，也把我們自己的領(lǐng)先規(guī)則向國際推廣，接受檢驗(yàn)，變成國際規(guī)則。

商品要素流動(dòng)型開放和制度型開放只是不同階段側(cè)重點(diǎn)有所不同而已。制度型開放的內(nèi)容以前主要是邊境措施，現(xiàn)在則主要涉及“邊境后”措施與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對接問題。

從改革伊始，商品和要素流動(dòng)型開放就一直伴隨著制度型開放。大的方面有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，小的方面有關(guān)稅、外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、利用外資、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等制度與國際接軌。

“入世”前后，我們加快了制度型開放的步伐。例如，加快涉外經(jīng)濟(jì)法制化建設(shè)方面，在非歧視原則、自由貿(mào)易原則和公平競爭原則下，我國集中清理法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，對其中不符合世貿(mào)組織規(guī)則和我國“入世”承諾的，分別予以廢止或修訂。新修訂的法律法規(guī)減少和規(guī)范了行政許可程序，建立健全了貿(mào)易促進(jìn)、貿(mào)易救濟(jì)、利用外資等涉外經(jīng)濟(jì)法律體系;進(jìn)一步降低關(guān)稅、削減非關(guān)稅措施方面，根據(jù)承諾，我國自2005年1月起全部取消對424個(gè)稅號產(chǎn)品的進(jìn)口配額、進(jìn)口許可證和特定招標(biāo)等非關(guān)稅措施，僅僅保留了依據(jù)國際公約以及在世貿(mào)組織規(guī)則下為保證生命安全、保護(hù)環(huán)境實(shí)施進(jìn)口管制產(chǎn)品的許可證管理。外資準(zhǔn)入方面，在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨(dú)資經(jīng)營，構(gòu)建更加開放、便利、公平的投資環(huán)境。

需要指出的是，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，并非意味著商品和要素流動(dòng)型開放不再重要，只是旨在強(qiáng)調(diào)開放模式和方略的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。商品和要素流動(dòng)型開放仍然是我國開放的立足點(diǎn)和基本歸宿，制度型開放仍然是服務(wù)于商品和要素流動(dòng)型開放，更確切地說，是推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開放轉(zhuǎn)型升級的需要。不能為制度型開放而制度型開放。

再回頭來說說演變的邏輯。過去相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，我國對外開放的，肯定是商品要素方面，即開放的“器物”方面，重點(diǎn)是“形而下”，這是與這一時(shí)期的發(fā)展需要相適應(yīng)的。

現(xiàn)在，形勢發(fā)生了很大變化：一、國力增強(qiáng)，綜合實(shí)力上升，過去的資金短缺等制約因素已經(jīng)消除或大大緩解;二、商品要素跨國境雙向流動(dòng)已經(jīng)成為常態(tài)，已經(jīng)不是矛盾的主要方面;三、商品和要素型開放與制度型開放的不協(xié)調(diào)不匹配問題日益突出。四、制度性差異，成為商品要素型開放的重要制約因素。量的擴(kuò)大、質(zhì)的提升、環(huán)境的改善、話語權(quán)的增強(qiáng)，都與制度型開放瓶頸能否突破有直接關(guān)系;五、國際新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新貿(mào)易投資范式不斷興起，亟須我國積極介入，搶占制高點(diǎn)，充當(dāng)新規(guī)則的創(chuàng)始者、貢獻(xiàn)者、協(xié)調(diào)者、引領(lǐng)者。

以開放促改革是我們的一條重要經(jīng)驗(yàn)。制度型開放最主要的是國有企業(yè)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼規(guī)則、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、勞工規(guī)則、競爭中性規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)、市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向等規(guī)則，對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則問題，其本身就是改革的深水區(qū)，是改革難啃的“硬骨頭”。

在這些方面，我國相應(yīng)的現(xiàn)行規(guī)則與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則有較大差異，差異中有的涉及我國制度紅線或底線，有的是我國趕超發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的重要抓手，有的事關(guān)國家安全，因此，改革起來難度很大，非常不容易突破。

比如，國有企業(yè)規(guī)則，與西方的規(guī)則就有四大差異，一是界定范圍;二是國有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)必須遵從商業(yè)考慮原則;三是限制非商業(yè)援助原則;四是要遵守透明度要求。

再如，補(bǔ)貼規(guī)則，我國與國際規(guī)則發(fā)展趨勢也有巨大差異，主要是專項(xiàng)補(bǔ)貼上，表現(xiàn)在，一是把納入管轄的補(bǔ)貼主體不斷擴(kuò)大，由政府?dāng)U大到商業(yè)銀行再到國有企業(yè);二是把禁止補(bǔ)貼的領(lǐng)域拓展了，由貨物貿(mào)易相關(guān)的領(lǐng)域擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易和對外投資領(lǐng)域;三是受禁的補(bǔ)貼方式擴(kuò)大了，國有企業(yè)間的擔(dān)保也在禁止之列;四是補(bǔ)貼的透明度要求和通知義務(wù)提高了，要反向舉證和提高違規(guī)的懲罰力度。

從以上可以看出，制度型開放與改革的互動(dòng)關(guān)系，跟商品和要素型開放時(shí)期是不同的，一是制度型開放本身就是改革，是合而為一的，二是二者的互動(dòng)更艱巨更復(fù)雜，三是對要素流動(dòng)型開放和對發(fā)展的促進(jìn)作用充滿不確定性，取決于這種改革所采取的路徑和由此引起的社會(huì)震蕩。

第一，要分類施策，在跟跑、并跑、領(lǐng)跑和混沌的新興領(lǐng)域采取不同的方針和策略。在跟跑領(lǐng)域，主要是認(rèn)真學(xué)習(xí)，謙虛借鑒;在并跑領(lǐng)域，結(jié)合自己的水土，取長補(bǔ)短;在領(lǐng)跑領(lǐng)域，以我為主將我國規(guī)則上升為國際通行規(guī)則;在新興領(lǐng)域，要積極介入，占領(lǐng)制高點(diǎn)，增強(qiáng)話語權(quán)和引領(lǐng)力。

第二，繼續(xù)堅(jiān)定捍衛(wèi)全球化的積極成果，督促發(fā)達(dá)國家逆轉(zhuǎn)“五個(gè)背離”趨勢。我國對外開放能否順利進(jìn)行，相當(dāng)程度上取決于全球化大勢是否繼續(xù)滾滾向前，取決于外部環(huán)境對我是否有利。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家有日益嚴(yán)重的“五個(gè)背離”趨勢，一是背離傳統(tǒng)的務(wù)實(shí)態(tài)度和做法，在經(jīng)貿(mào)關(guān)系中過度嵌入價(jià)值觀、意識形態(tài)因素，政治、國家安全泛化極化;二是背離自身優(yōu)勢和自由競爭信條，搞“逐底競爭”（RACE TO THE BOTTOM）;三是背離結(jié)構(gòu)改革的既定路線，淡化自我革新，淡化自省，強(qiáng)化對別人發(fā)展的限制;四是背離非歧視原則，公然在內(nèi)部市場上為中資企業(yè)量身定做歧視性規(guī)定;五是背離在我內(nèi)政問題上的謹(jǐn)言慎行傳統(tǒng)，日益對與雙邊關(guān)系沒有直接關(guān)系的我經(jīng)濟(jì)內(nèi)政問題說三道四，并作負(fù)面解讀。

第三，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接上使用“以我為主”，要注意策略。我們一切開放都是為我發(fā)展服務(wù)的，在主要是我自己單方面的事情上，開放什么、開放到什么程度、開放節(jié)奏、開放先后順序，要根據(jù)國情和我自己的發(fā)展需求，由我自主掌握把握，不能被帶節(jié)奏。從這個(gè)意義上說，我們的開放當(dāng)然應(yīng)該以我為主。但是，在涉及雙邊或多邊利益，共同游戲規(guī)則上，是要大家共同接受的，只符合某一方面的利益，主要為一方服務(wù)，是不可能持久的。因此，在公共規(guī)則的地方要反映公共的利益，要注意利益平衡。

第四，進(jìn)一步積極順應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革的大趨勢。現(xiàn)階段我們還應(yīng)繼續(xù)對標(biāo)高水平的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，因?yàn)楦咚降膰H經(jīng)貿(mào)規(guī)則本身就意味著其先進(jìn)性、科學(xué)性、合理性、適用性，許多高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則經(jīng)歷了實(shí)踐的長期檢驗(yàn)，已經(jīng)成為國際通行規(guī)則，我們要繼續(xù)融入國際社會(huì)主流，就必須首先接受這些規(guī)則。另外，對接高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則是我們施加影響、作出修正的有效途徑。大量的事實(shí)說明，我們在許多領(lǐng)域還處在跟跑階段，一些領(lǐng)域進(jìn)入了并跑階段，只有少數(shù)領(lǐng)域處在領(lǐng)跑階段，跟跑領(lǐng)域的主要任務(wù)仍要以謙虛的態(tài)度學(xué)習(xí)借鑒，在領(lǐng)跑領(lǐng)域，也要在比較中證明自己的先進(jìn)性，并讓國際社會(huì)逐步認(rèn)可、接受。

第五，正確對待制度型開放的幾大核心議題，如國企議題、補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)政策議題、勞工規(guī)則議題、數(shù)字貿(mào)易議題等，掌握好開放與安全的平衡、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和務(wù)實(shí)漸進(jìn)的平衡。其實(shí)，中歐投資協(xié)定和申請加入CPTPP，都為我們處理這些敏感問題提供了很好的路徑指引和方向標(biāo)識。

第六，要進(jìn)一步辯證而精準(zhǔn)地看待對外開放中的安全問題，把市場準(zhǔn)入與內(nèi)容監(jiān)管做適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。我們在對外開放中設(shè)置安全屏障完全正確，但現(xiàn)在的問題是有些行業(yè)的安全定義不夠明確，指向不夠精準(zhǔn)，范圍泛化，國家安全與商業(yè)安全未作有效區(qū)分，結(jié)果，因?qū)Π踩L(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂使有些領(lǐng)域的開放踟躕不前。