中醫確有專長人員考核培訓亂象及治理實證研究

文/鄧勇

亂象背后系受考核配套法律法規不完善、報考者防騙能力較弱、中醫確有專長報考監管困難等因素的影響。

中醫醫術確有專長人員醫師資格考核制度是以師承方式學習中醫或者經多年實踐，醫術確有專長的人員的行業準入考核制度。自2017年《中醫藥法》頒布以來，中醫醫術確有專長人員的行業準入制度進入雙軌制階段，一種是參加傳統執業醫師資格考試，一種是參加中醫醫術確有專長人員醫師資格考核制度。

根據《中醫藥法》第十五條第二款規定，經省級中醫藥主管部門組織的中醫醫術確有專長人員考核合格后，即可取得中醫醫師資格。新的考核制度為通過家傳、師承而非正常學歷教育學習中醫的民間中醫師解決合法行醫資質問題提供了更為便捷的通道，擴寬了中醫師人才培養的渠道。截至目前，已經有近3800人通過了第一批中醫醫術確有專長人員醫師資格考核。隨著報考人數的增多，各類中醫確有專長考核培訓機構和服務代理人也迅速增加。但是部分不法分子為謀取不正當利益，通過偽造證件、虛假廣告、夸大宣傳、價格誘導等方式騙取費用，導致中醫醫術確有專長考核培訓行業亂象叢生、糾紛激增。因此，治理中醫確有專長培訓報考亂象對于促進該制度完善具有重要的現實意義。本文從已公開的司法案例出發，結合社會現實分析確有專長人員考核培訓存在的亂象及其背后的成因，探究有效治理培訓亂象的措施。

案例分析與討論

為確保材料來源的權威性和準確性，全部案例以“中國裁判文書網”為基礎，以“確有專長”為搜索關鍵詞，共查找到有關中醫醫術確有專長考核培訓的裁判案例67例，其中刑事案例6例，民事案例61例。

刑事案例中涉及合同詐騙罪、詐騙罪、偽造買賣國家機關公文、證件、印章罪等三種罪型，均為自然人犯罪。犯罪分子以非法占有他人財產為目的，在明知不能辦理合法有效的中醫（專長）醫師資格證書的情況下，利用微信等網絡手段發布虛假信息，虛構開班、培訓的事實騙取學費，或者偽造國家機關印章制作假證。

民事案例按照主體可以劃分為自然人與自然人之間以及自然人與組織（培訓機構）之間的培訓糾紛。自然人之間的糾紛主要表現為：培訓代理人以“承諾包過”“承諾包拿證”等為理由，吸引原告與其簽訂考核服務代理合同，獲取代理費后實際未能履行合同約定。此類糾紛發生于自然人之間，一般以口頭協議為主，涉及主體少、標的金額少。

自然人與組織之間的糾紛則表現為：事實上存在一個培訓機構（大部分缺乏合法培訓機構資質），以組織培訓班的名義廣泛招收學員，承諾為學員進行中醫基礎知識和臨床實踐培訓，以及為學員參加中醫醫術確有專長考核提供所需的一切幫助和便利，但收取費用后未能提供服務或者提供服務不符合合同約定。此類糾紛發生于自然人與培訓機構之間，雙方往往存在紙質的書面協議，而且涉及主體廣泛、標的金額較大。

亂象歸納總結

綜合分析全部案例，再結合市場監管部門官方通報情況可知，目前中醫醫術確有專長人員考核培訓行業存在一些不法亂象，按照嚴重程度具體可分為犯罪行為和一般違法行為。

犯罪行為

中醫醫術確有專長人員醫師資格考核制度擴寬了中醫師人才培養的渠道。

根據《中醫醫術確有專長人員醫師資格考核注冊管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第五條、第六條的規定，報考中醫醫術確有專長考核的前提條件是至少5年的跟師學習或者醫學實踐經驗。《暫行辦法》通過上述規定為中醫確有專長考核限制了門檻，僅參與短期的中醫培訓班不能夠獲得報名資格，以此來避免沒有真才實學的人濫竽充數。但在現實中，不法分子利用某些人“鉆法律空子”的心理，通過虛構只需交錢、參與培訓班，即可讓沒有中醫基礎的人獲得《中醫（確有）專長醫師資格證》的事實，騙取私人財產。例如在薛某某、劉某等詐騙罪案中，薛某某、劉某等人明知無法辦理正規有效的中醫（專長）醫師資格類證書，以開設“民間特效醫術培訓班”的名義，通過網絡發布虛假廣告以及現場宣傳支付人民幣19000元可辦理中醫（專長）醫師資格證，騙取被害人竇某人民幣19000元。

《中醫（專長）醫師資格證書》是由國家機關制作并頒發的，用于證明醫師身份的憑證，屬于國家機關證件，省級中醫藥主管部門是其唯一的合法頒證機關。在中醫醫術確有專長培訓中，少數不法分子為謀取不正當利益，任意偽造、買賣中醫（專長）醫師資格證書，不僅損害了國家衛生行政機關的聲譽，也破壞了正常醫療管理秩序。例如在王某某偽造、變造、買賣國家機關證件、印章案中，王某某接受委托辦理醫學類確有專長證書，后委托人經查詢得知王某某所辦證書系假證并舉報至公安局，公安局偵查后現場查獲王某某所制亳州市衛生和計劃生育委員會等印章共13枚，鋼印共2枚。經查證，該15枚印章、鋼印由王某某指使他人私自偽造刻制，以備為他人辦理確有專長證書時開具虛假證明使用。王某某最終因犯偽造國家機關印章罪獲刑。

一般違法行為

由于職業資格培訓市場競爭激烈，有的培訓機構為了擴大生源，不惜編造虛假信息，通過標榜官方機構授權、夸大學校辦學條件和師資力量、夸大培訓質量、承諾“包過”等方式提高機構培訓的權威性和可信度。如廣西某醫藥科技有限公司在其宣傳手冊中寫道：xx醫考教育是一家集醫師資格考試、確有專長等為一體的考前輔導機構……自成立以來，全國學員通過率高達95%，見證了醫學考試的神話。實際上該公司培訓班學員考核通過率僅約為5%。

職業資格培訓學校的設立需要獲得縣級行政部門審批并備案，但現實中為保障辦學質量，教育部門對培訓機構的師資力量、辦學條件、培訓費用等都有嚴格的規定，制定了一套非常復雜的審批程序，相當一部分人無法獲得正規的辦學資質。在利益的驅使下，此類人通過成立有限責任公司（備案制）、掛牌有資質的職業培訓學校等方式選擇變通。借著“合作交流”“信息咨詢”的名義，實質上行無證辦學之實。甚至一些學校先招生，后辦校，開展教學的場所、師資均不完備。例如廣東某師承研究院在沒有辦學許可證、培訓機構許可證、甚至缺乏專業醫師的情況下，擅自舉辦中醫專長培訓班，收取學員學費，事實上除了發放教材外沒有提供任何考核培訓專業服務。

此外，不良培訓機構還以市場較低的價格或是較大的優惠力度來吸引生源，等到學員繳納費用以后，給其發放一些自網上搜集而來的中醫學公開課程的鏈接后就不管不顧，或者尋找演員假冒中醫專家進行授課。實際上并未按照事先約定的內容進行系統、專業的培訓，這種“低質量”的培訓對于學員通過考核沒有任何實質的幫助。此類培訓機構相較于一些機構短線詐騙而言，其具備培訓機構的形式要件，違法行為隱蔽性更強，受害者較難通過法律途徑挽回損失，從而存在時間更長，受害的學員更多。

亂象原因分析

配套法規不完善

目前關于中醫醫術確有專長人員考核制的立法主要見于《中醫藥法》第十五條之規定。與之相配套的法律文件是原國家衛生計生委頒布的《暫行辦法》。在此基礎上，各省區市的中醫藥管理局還可以根據本行政區域的具體情況制定相應的實施細則。但是目前《暫行辦法》規定尚不夠完善，一些規定還存在不足，易被不法分子利用。

典型表現在推薦醫師的權利義務以及推薦程序等方面。首先在報名審核階段只要求提供推薦醫師的書面推薦材料，對推薦醫師如何得出推薦結論沒有任何程序要求，為虛假推薦留下了可乘之機。其次關于推薦醫師的權利義務在《暫行辦法》中沒有明確規定，使得醫師推薦流于形式，不能發揮法律的指引作用，從而進一步影響了推薦醫師制度設計初衷的實現。故而現實中存在不法培訓機構冒用醫師簽名幫助學員通過中醫確有專長報名審核的情況。

報考人員防騙能力不強

報考確有專長考核的人員群體受學歷、心態影響，防騙能力不強，容易被不良培訓機構利用。一方面，參與中醫確有專長的大部分考生都來自基層或者來自農村，通過師承或者家傳獲得了相關中醫知識，多數情況下考生缺乏系統理論基礎。而且《中醫藥法》取消了過去的學歷限制，部分考生只有中學學歷水平，法律、中醫理論素養較差，識別機構資質和騙局的能力較弱。另一方面，因為受到長期拿不到合法行醫資質的心理影響，此類考生異常珍惜新制度下的考核機會，高度的渴望導致其容易被不良機構以言語誘導，輕信“包過”“包拿證”的說辭而陷入培訓機構的騙局。

中醫確有專長培訓監管困難

中醫確有專長人員考核制度是擴寬中醫人才來源，提供更好的基層中醫服務的重要方式。

中醫確有專長考核培訓機構，根據《民辦教育促進法》應由教育行政部門對其教育教學工作、教師培訓工作進行指導和管理。但針對的內容僅為教學工作、教師培訓，廣告宣傳監督、外聘專家的資質審查、費用收取標準管理非教育部門所能企及。而且目前常態化的多部門共同監管體制尚未形成，教育系統又受人員編制限制，能投入到此項工作的人力十分有限，總體上監管力度不強。此外，亂象的主要制造者往往不是具備合法資質的正規培訓機構，而是“無證經營”“有照無證”的違法培訓機構。這些違法機構大多未到管理部門備案，或者沒有相關資質超范圍經營，較難受到教育部門及其他行政部門的監管。而且由于目前我國網絡實名制并沒有完全推廣，違法分子真實身份被網絡隱藏。大多數違法違規機構通過線上手段施以騙局，一方面難以被行政部門覺察，另一方面證據不易搜集，較難追究法律責任。多種因素導致了在中醫確有專長人員考核方面存在監管困難的問題。

亂象治理措施

完善配套法律規定

《暫行辦法》中推薦醫師權利義務及推薦程序規定的不完善為虛假推薦留下可乘之機，故而應當通過修訂或補充配套法律文件以彌補法規規定不足之處。首先在權利義務方面應當在平衡權利義務的關系上補充相關規定。既要求推薦醫師在進行推薦過程中履行勤勉義務，如果不履行則將承擔一定的法律責任；同時承擔的法律責任不宜過重，應當遵守行政比例性原則，以及賦予推薦醫師收取一定推薦費用的權利。其次，適當放寬推薦醫師的資質要求，不對推薦醫師地域、執業時長、職稱做過多限制，使得能真實反映申請者診療技術水平的醫師獲得推薦資格，而不至于導致民間醫師因難以獲取推薦名額而不得不通過金錢購買的方式獲得虛假推薦名額。同時對于推薦程序做明確規定，應當要求推薦醫師對推薦結論的得出作出論證說明。

簡化許可程序

目前真正擁有中醫培訓辦學資質的正規機構較少，這主要與準入條件苛刻、許可手續繁瑣有關。如果不顧現實，繼續執行很高的準入門檻，甚至提高門檻，容易導致大量民間資本被阻擋在中醫培訓服務市場外。因此，根據中醫執業考試培訓服務的現實情況，在保證基本的辦學條件下，可以適當降低準入門檻，鼓勵優質的社會資本進入中醫執業考試培訓服務行業。在許可程序方面，根據中醫類執業考試培訓的特點，著重對中醫臨床醫師資源、基本辦學條件、申請人信用度等方面進行考察，對于資本金、辦學規模等非核心培訓要素不做過多要求。許可程序時間上規定最長受理期限，避免長時間的拖延。

加強防騙宣傳

通過中醫藥管理部門官方網站、微信公眾號、官方微博等多種網絡媒介以及新聞媒體平臺進行防騙宣傳。條件允許的情況下可以專門制定防騙宣傳視頻，以大眾能夠接受的通俗易懂的方式宣傳正確備考的方式方法。關于防騙內容，一方面需要對于考核相關規定進行正確解讀，特別是關于報考條件、證件發放等方面需要尤為關注，避免有心人利用報考者法律知識欠缺的弱點錯誤解讀法律規定，借機謀利；另一方面對常見培訓機構騙局進行歸納總結，提示報考者對于相關情況要高度警惕，以此來增強考生的防騙能力和防騙意識。

建立第三方制度

“他山之石，可以攻玉。”在適當降低準入門檻后，對于考核教育培訓機構的監督可以借鑒美國高等教育領域提高辦學質量的第三方認證制度。在美國，私立高校如果想要獲得聯邦政府的資助，必須通過聯邦教育部認可的認證機構的認證。按照國家“管評辦”分離政策，中醫藥管理部門可以公開招標確認合法的第三方認證組織，研制中醫確有專長醫師資格考核培訓機構的辦學監測認證標準，通過定期開展監測認證工作，將認證結果分為合格與不合格兩個等級。對于認證不合格的培訓機構，由主管部門對培訓機構給出警告、整改、罰款，甚至取消辦學資格等處罰，以規范教育機構在招生宣傳、收費、教學方面的行為。

嚴厲打擊違法違規行為

目前中醫確有專長考核僅經歷了兩屆，相較于醫師職業資格考試等其他職業考試培訓，中醫確有專長考核的培訓行業尚處于起步階段。對于出現的諸多違法違規亂象，病證較輕，清理起來較為容易。若縱容相應違法亂象肆意發展，形成規模，執法成本將提高很多，受害的考核人員也將大幅增加。此外，對中醫確有專長考核培訓機構的治理是一項涉及教育、民政、市場監管及鎮（街道）綜合治理辦公室等多部門的系統性、綜合性工作。因而，建議由中醫藥行政主管部門牽頭，聯合公安機關、教育部門、工商部門、司法機關等，對中醫確有專長培訓違法違規行為進行清理。并且將非法機構及其負責人納入失信黑名單，公布違法違規典型事例，以儆效尤。

中醫確有專長人員考核制度是擴寬中醫人才來源，提供更好的基層中醫服務的重要方式。而中醫確有專長人員考核培訓則是落實該制度的第一道門檻。但由于目前中醫確有專長醫師考核制度實施時間尚短，在培訓報考方面尚存在欺詐、偽造假證、虛假宣傳等不法亂象。相信伴隨政策法律的落實，行業自律能力的發揮，參考人員防騙意識的提高，中醫確有專長人員的培訓報考將變得和諧有序、科學規范。