基于科斯產權理論的村鎮供水管理問題研究

張洪偉，王玥娜，陳 健，費連躍，李 華

(1.蘭州交通大學環境與市政工程學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省黃河水環境重點實驗室，甘肅 蘭州 730070)

村鎮飲水安全工作關乎群眾的身體健康及國民經濟的發展，自2005年農村飲水安全工程實施以來，顯著改善了村鎮居民飲用水條件[1]。同時，因工程體量大、建設速度快，導致管理滯后、無法發揮長久效益的情況也是屢見不鮮[2]。部分村鎮供水工程還存在建設后產權未界定，所有權、經營權和管理權不清，責任主體不明的情況[3- 4]，進而出現工程經營運作不良，甚至荒廢的現象[5]。目前已有的學術研究成果往往側重于具體的工程實例研究，缺少深層次的理論分析，基于村鎮供水產權方面的理論研究非常少見。本文從科斯產權理論角度出發，就重慶渝北區村鎮供水工程管理現存問題來探討其成因，尋找其解決方法和策略。

1 科斯產權理論啟示

科斯被西方經濟學家認為是產權理論的創始人，其理論的核心是“制度安排是一切經濟交往活動的前提”，這種制度實質上是一種人們之間行使一定行為的權力即產權[6]。產權的界定是供水市場交易的基本前提，產權界定清楚的情況下，可利用價格機制分配供水市場資源，實現資源配置最優化；而產權不明時，任何人都可以占有資源，價格機制便不能起作用，供水市場交易就會發生混亂。該理論關鍵性提出了產權權能的分離，可以引入市場機制，提高供水工程管理效率。產權的另一項重要的基本功能是影響和激勵人的行為，即產權的實質是一套激勵與約束機制，市場資源配置效率高低受產權安排[7]。通過界定產權，激勵社會投資者參與供水事業，緩解政府資金壓力，提高飲用水供給的質量和效益。

2 渝北區村鎮供水管理現狀及問題

2.1 供水管理現狀

(1)基本情況

渝北區轄22個鎮(街)，193個村民委員會，129個居民委員會，村鎮用水人口共計49.91萬人。全區建有集中供水工程537座，其中規模20t/d以上集中式供水工程90座，受益人口40.43萬人；20t/d以下集中式供水工程447座，受益人口3.34萬人。全區年總供水能力70.49萬t/d，農村年供水能力為22.49萬t/d，農村地區集中式供水人口43.77萬人，集中供水率87.7%[8]。

(2)管理體制

渝北區村鎮供水工程初步形成了區級、鎮街、村社3個層面的管理體制。區級層面，成立了“城鄉飲水項目建設工作領導小組”并下設辦公室，其主要職責是負責項目規劃，指導工程建設，協調工程管理；鎮街層面，村鎮供水工程均由鎮街農業服務中心管理，主要在技術層面提供指導，并負責相關安全方面的監管；村社層面，主要是村委會代管和用水協會管理，主要管理職責是協調轄區內飲水工程的建設、維護、運行、管理和供水服務，并負責供水到戶工作等。其中，村委會管理的集中供水工程有53個，申請成立的用水戶協會共20個。

(3)管理模式

現存供水工程主要由公司管理、鎮街管理、用水戶協會管理、村委會管理、私人承包管理5種管理模式，其中村委會管理占58.89%，公司管理占16.67%，鎮街管理占15.46%，私人承包占4.27%，用水戶協會管理占4.71%。除少部分屬于私人管理外，大部分管理方式屬于政府下設機構或國有企業管理。

2.2 管理存在的主要問題

(1)管理主體不明

渝北區村鎮供水工程大多是由政府出資興建，大部分水廠在建成后沒有及時進行清產核資，未核資的水廠有84座，占比達93.33%。由于工程產權未界定，權屬不明晰，具體管理主體也未確定，普遍存在“利益面前多頭爭取、各自為政；問題面前無人管理、互相推委”的現象。水廠一旦發生安全事故需要大筆維修費或出現較大經營虧損，推諉扯皮的現象就會發生，經營者甚至將責任、包袱直接甩給政府。

(2)供水經營模式落后

渝北區村鎮供水由于主要依靠政府投資、政府相關機構或企業管理，政府將供水產業的所有權、經營權、管理權一并攬入自己的控制之內，使得各種產權的行使無法規范，產權的收益也難以得到有效保障。政府管理模式下普遍存在政府補貼力度大、負擔重、服務技術專業化水平不高、經營利潤偏低等問題，工程所有權和經營權同屬政府，未移交經營權，不能發揮市場的調節作用，缺少市場競爭意識，導致管理效率低下等問題，見表1。因此，探索推進市場化運作勢在必行。

3 基于科斯產權理論的成因分析

3.1 外部性問題突出導致責任主體不明

管理主體不明的根源在于村鎮供水工程是存在顯著外部性問題的公共物品，外部性即表現在村鎮飲用水供給者給農戶帶來了積極的獲益，同時無法因他人的獲益而獲得相應的補償，會導致供給者不愿承擔相應責任，相互推諉，最終降低村鎮飲用水的供給質量[9]。針對外部性問題突出的村鎮飲用水，科斯產權理論提出解決外部性問題的關鍵是建立清晰的產權制度[10]，通過明晰的產權界定能夠有效界定管理主體，提高資源配置效率。此外可以將公共物品外部性內部化，便可以在很大程度上克服外部性的影響，限制人們對公共資源的過度使用，從而實現公共資源的有效利用。近年來，隨著國家對村鎮供水支持和鼓勵，農民、農村用水戶組織、市場主體對于村鎮供水參與程度日益提高，使得渝北區部分村鎮供水工程的投資主體與管護主體、所有權與使用權對應關系更加復雜，供水單位與農村用水戶協會管理時未能明晰各自管理責任，農村供水工程收益相對較低，供水單位或管理部門不能從中獲取利益，導致村鎮供水總表前后的管網維護及水費收繳等日常管理過程中經常出現推諉扯皮的現象。

3.2 產權制度不明導致資源浪費

科斯指出，如果沒有清晰明確的產權制度作為資源配置的保障，就會導致市場失靈的情況，資源被隨意侵占與浪費，整個市場會陷入癱瘓與混亂之中[11]。科斯以公共資源在市場中正常流通運轉為例，指出只有明確了產權制度，市場交易才會由價格機制來配置資源。同理，對于村鎮飲用水這類公共資源，未明確資源的權屬情況下，市場供水交易無法由價格機制來實現資源配置最優化，導致供水市場機制失靈。渝北區村鎮飲用水水價大部分由政府負責調控，未按照供水市場需求來調節，加之農村供水這類公益性事業，少數地區仍存在部分福利水以及水價低于成本水價的現象，工程后期運行維護經費無法從水費中全額獲取，仍需政府補貼。與此同時，將村鎮飲用水公共資源通過市場化運作的方式將工程的相關成本內部化，從而減少對公共資源的濫用，并緩解飲用水公共資源過度使用帶來的負外部性問題。

表1 渝北區村鎮供水管理模式及問題

3.3 產權未分解導致市場化運作難

科斯產權理論的核心概念中指出產權是一組可分解的權力束，產權包含占有權、轉讓權、使用權、收益權等一系列權力[11]。科斯產權理論對產權權能分離導致的結果展開探討，產權可分解性的正向結果表明同一產權可以在不同主體間分解成不同產權組合和排列，使得權利運作更加靈活，資源配置向著更有效率的方向提升[12]。為實現供水資源的優化配置，改善經營績效，提高供水效率的最好辦法是產權權能分離，引入市場競爭。渝北區部分供水工程產權未進行分解，仍然屬于政府管理、運營、維護全權負責。對于政府部門來說，存在注重前期設計、施工，不關注后期運營階段如何提供充分的供水服務和從消費者處回收成本以及獲取收益等。在政府資金補貼下，維持運行成本和收益相平衡的激勵機制明顯不足。為改善村鎮供水工程經營現狀，增加收益，通過面向全社會開展特許經營權競標，參與競爭出讓經營權，在明確產權所有情況下實現市場化運作。

4 解決策略

4.1 產權界定及合理量權

科斯產權理論明確指出了解決責任主體不明問題的關鍵是進行清晰的產權界定，主要包括產權的“確權”和“量權”，這2點十分重要。按投資方所屬情況來“確權”，根據工程規模和建設投資構成，按照國家、集體、社會及個人的所投金額占比，確定產權所屬。在做好竣工驗收、審計決算的基礎上，展開對工程的清產核資、資產評估和產權量化。實現“確權”和“量權”兩手抓策略。通過對渝北區村鎮供水管理問題的成因分析，統計渝北區已建工程產權歸屬情況，確立投資者擁有所有權的制度，按工程投資方明晰工程產權。以國家或集體、協會組織投資為主的，按投資比例確定權屬國家、集體還是組織；以個體投資為主，國家補助為輔的，按照個人所有；以社會投資為主，國家投資參與，按出資占比決定[13]。在前期做好工程確權及量權的基礎上，進一步資產評估形成水利資產，通過銀行抵押貸款盤活水利投資資產，投向市場化投資運營，可為項目建設結算及后期維護提供可持續資金支持。

4.2 確權登記及責任落實

對渝北區已建供水工程全面實施工程產權登記制度，按照“先公示再發證”的程序，依法向工程產權所有者頒發產權證[14]，做好“有效賦權”。產權證書需表明產權所有者及其權力與義務、有效期限、管理范圍等信息。明確產權歸屬后，表明工程所有權人是責任主體，承擔并推動工程的管理和運營。根據工程產權界定情況和供水對象的重要程度、工程規模以及自身管理力量，可選擇由縣級農村供水專管機構、專業化公司或農民供水協會等行使管理權，單位、企業、個人投資興建的供水工程可以由投資人行使管理權。在具體管理過程中，強調管理責任制的落實，權責利分明，獎懲有序。將供水工程交由專業的管理單位管理，并設專崗、專人負責供水工程的日常運行和管理[15]。所設管理人員應具有足夠的責任意識及專業素養，保障供水工程運行。針對渝北區現存少部分私人或集體投資建設的小型供水工程，建議政府采取將私有產權回購為國有的產權改革[16]或以大并小實現供水規模化。

4.3 產權分解及市場引入

在實現供水工程“確權”“量權”“賦權”基礎之上，將重點放在加大政策扶持力度，加強行業監督制度，完備市場經營獎懲和退出機制，鼓勵市場化運營，最終達到搞活經營權的目的，做到積極“活權”。可通過打造融資平臺，組建水投公司，以抵押融資、股權融資、信托產品、發行債券、民間資本合作等模式開展融資，以“資金代融、工程代建、設施代管”等方式對農村重點水利項目進行投資，彌補財政建設資金不足問題。渝北區供水工程近79%由政府參與管理，為盤活國有資產，應盡快實行產權權能分離，實現政府職能轉變，提高工作效率。根據科斯產權理論，最有效措施是產權分解，將工程經營權轉交。通過承包、租賃、轉讓、委托、股份制改革等形式，將水利資產轉讓給企業、集體或者個人等，通過市場化調控來實現充分調動社會各界參與供水管理的積極性，村鎮供水工程管理效率相比之前有明顯提升。但還應明確經營者所屬權力，其不具有處分權，不得私自將工程以拍賣、抵押、出讓等形式處分[17]。由私人獲得工程一定期限內的管護經營權和收益權，實行管護權和收益權的私有化，實現村鎮供水工程資源合理配置和有效管理，保障工程長久效益發揮。選取專業的物業化公司通過公開招標等方式獲取供水工程管護權，實行“管、養”分離來提高管理效率[18]。委托具有專業化管理的物業公司負責供水工程日常設備的維修養護，保障供水設施安全運行，同時又保障其充分發揮應有的經濟效益和社會效益。

4.4 典型培育及政府監管

政府可采取試點工程，培育典型市場化運作模式，將工程經營權轉交規模性供水公司，由公司負責運行管理、維護、后續擴建等服務，實現運營服務效率顯著提升。其次是轉變政府職能，由主導型向服務型政府轉變，由供給主體轉變成負責外圍環境協調、監管及考核等工作[19]，有效利用公司法降低行政干預，但應避免企業出現過分追逐盈利，抬高水價而忽略水質的現象。同時，政府還要進一步加大政策扶持力度，合理制定引導性制度鼓勵多元化主體參與，實行強制性政策規范責任范疇和監管市場。鼓勵民營企業參與水務事業，建立相應的企業經營管理績效考核和退出制度，增進彼此的信任和協同合作[20]。

5 結論與建議

本文僅限于產權角度分析解決現存管理主體不明、市場化運作困難的問題，提出界定產權則是明確村鎮供水管理主體的必要條件，提高供水管理效率的關鍵在于引入市場競爭機制，應積極引導社會資本和民營資本參與農村飲水工程的建設與運行管理，實現市場化供給。未來應針對具體引入市場化、政府職能轉變以及具體改善供水供給效率提出切實可行的制度辦法，政府通過制定規則、監管市場、創造平等的競爭環境，來保障村鎮供水事業的長效發展。