系統觀念下推動南水北調工程規劃路徑探析

李 慧，何奇峰，李云玲

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

新時期我國水利工程涉及范圍、因素和影響日益復雜[1- 3]，習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上明確指出要堅持系統觀念[4]。南水北調工程事關戰略全局、事關長遠發展、事關人民福祉，面對新形勢和新要求，需要從系統觀念出發，優化工程功能、規模和建設布局，統籌推進南水北調后續工程規劃建設工作，實現工程綜合效益最大化，保障南水北調后續工程高質量發展[5]。

系統觀念強調系統各組成部分的有機相互作用，聚焦各要素與系統全局的關系，以從定性到定量的方法研究問題[6- 8]。系統觀念是辯證唯物主義和歷史唯物主義的重要內容，是我們黨認識世界、改造世界的重要行動方法，“十四五”規劃將“堅持系統觀念”作為經濟社會發展的基本原則之一，“十六字”治水思路明確提出要“系統治理”，為新時期水利高質量發展、更高標準保障水安全指明方向[9]。習近平總書記從系統觀念出發提出關于治水的重要論述，指出“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理”“工程規劃方案不能就單線論單線、就工程論工程，要用系統論的思想方法分析問題”等[10]，為統籌推進水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理等工作提供了思想和行動上的根本遵循，具有強大的現實指導意義。

1 南水北調工程的影響對象與系統要素

南水北調工程涉及江淮黃海四大流域，供水覆蓋范圍廣，涉及不同調水線路、供水目標和供水對象，地跨南北不同氣候帶，經濟社會、生態環境差異大，需要考慮的內外部因素十分復雜，要以系統觀念分析南水北調工程影響對象、涉及要素和利益關系。

1.1 南水北調工程影響對象

南水北調工程影響對象多元，全局影響深遠。南水北調涉及江淮黃海四大江河、東中西三條線路，四大流域的人口和GDP占全國比例均超過三分之二，東中線受水區包括黃淮海平原及膠東地區，西線受水區包括黃河上中游和西北內陸河部分地區。受水區黃淮海流域集中了京津冀、山東半島、中原、關中平原、山西中部、呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃等8大城市群，晉北、晉中、晉東、陜北、黃隴、神東、鄂爾多斯、寧東、隴東等國家級能源基地，黃淮海平原、山東半島、河套灌區、汾渭平原等國家級糧食主產區，以及三江源、祁連山等生態功能區，在我國經濟社會發展和生態建設中具有十分重要的作用。南水北調工程涉及不同流域、不同區域、不同領域的影響對象，事關國家能源安全、糧食安全、生態安全，對經濟社會高質量發展具有重要影響。

1.2 南水北調工程涉及的系統要素

南水北調工程涉及要素繁多，利益關系交織。在南水北調工程規劃論證中要統籌社會、經濟、生態多方要素，協調好調水區和受水區的有利或不利影響，綜合評價工程成本與工程效益，平衡好各要素之間的利益關系。

在社會要素維度，既要考慮水資源承載力、供水保障、水質等方面的有利影響，也要考慮移民、文物、占地、水權矛盾等方面的不利影響；在經濟要素維度，既要考慮能源、糧食、通航、城鎮化等方面的效益，也要考慮工程投資、運維費用、水電效益等方面的成本；在生態要素維度，既要考慮受水區及沿線地區生態環境的改善影響，也要考慮調水區生態環境的退化風險。

南水北調工程需要協調調水區和受水區以及各受水區間的利益關系，正確處理防洪減災與供水興利的關系以及調水與節水、治污、生態建設和環境保護的關系，只有平衡好各要素利益關系才能促進工程效益最大化。

2 南水北調后續工程規劃落實系統觀念的路徑

南水北調東線、中線一期主體工程建成通水以來，已累計調水400多億立方米，直接受益人口達1.2億人。習近平總書記提出的堅持全國一盤棋、集中力量辦大事、尊重客觀規律、規劃統籌引領、重視節水治污、精確精準調水等六條寶貴經驗，是對南水北調工程實施情況的系統總結，為后續工程規劃建設指明了道路。推動南水北調后續工程高質量發展需要更加堅定不移地堅持系統觀念，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，將南水北調工程本身、相關利益體與經濟、社會、生態等要素統籌考慮，協調好調水區與受水區、流域上中下游利益，處理好發展與安全的關系，發揮好政府和市場作用，科學合理確定工程功能、布局和規模。

2.1 規劃思路加強前瞻性

堅持系統觀念，必須在規劃思路中加強前瞻性思考。南水北調工程規劃論證中應堅持用全面、辯證、長遠的眼光看問題，把歷史、現實、未來貫通起來審視，把近期、中期、遠期的目標統籌起來謀劃。面臨“三新一高”的新形勢，經濟社會發展、生態文明建設對水安全保障提出了新要求，在深入分析南水北調東中線一期工程的歷史經驗及實施效果的基礎上，對于南水北調東線一期工程由于水價等因素導致水量消納不足的問題和輸水沿線污染防治及水質改善等需求，要充分考慮未來經濟社會發展水平提高、科學技術進步、國家政策調整等因素對供水水質、水價承受能力等的影響，合理確定南水北調后續工程規模和布局。對于南水北調中線工程，要提前預判未來發展形勢，考慮漢江中下游地區經濟社會快速發展、河湖生態修復治理等對水源區可調水量的影響。要加強前瞻性思考，對水資源、經濟社會、生態環境的發展形勢進行科學預判和預見，對蘊含其中的水安全保障潛在風險進行科學預估，未雨綢繆，及時采取應對措施，盡可能減少工程負面影響，推動南水北調后續工程高質量發展。

2.2 工程布局加強全局性

堅持系統觀念，必須在工程布局中加強全局性謀劃。南水北調工程規劃建設要按照“五位一體”總體布局的要求，融入到國家發展大局中，從促進經濟發展、推進生態環境保護、改善人民生活等多方面進行全方位、全領域、全過程謀劃，支撐江淮黃海四大流域經濟社會高質量發展。同時，“四橫三縱”的南水北調工程作為國家水網的主骨架和大動脈，對解決我國水資源空間失衡及區域超載問題具有重要作用，要將南水北調工程放到國家水網的大局中統籌考慮，實現空間均衡的水資源優化配置。南水北調工程事關水資源配置、經濟社會發展和生態環境保護格局，涉及到調水區與受水區、上中下游、不同行業的多方利益，要綜合考慮供水、防洪、水生態、水環境、發電、航運、海水入侵、地下水壓采、用水成本、工程周期等有利因素或不利因素。南水北調工程布局必須堅持全國一盤棋，做到局部服從全局，以全局視角分析利弊，統籌調水區與受水區的經濟效益、社會效益和生態效益，實現工程綜合效益最大化。

2.3 工程規模加強戰略性

堅持系統觀念，必須在工程規模確定中加強戰略性布局。南水北調工程是重大戰略性基礎設施，功在當代，利在千秋。南水北調工程規劃建設要以總體國家安全觀戰略思想為指導，與實施可持續發展戰略、“一帶一路”戰略、鄉村振興戰略、碳中和戰略、創新驅動發展戰略等相協調，為京津冀協同發展、黃河流域生態保護和高質量發展、長江經濟帶發展等重大區域發展戰略提供水利支撐，為實現國家糧食安全、能源安全、生態安全提供有力保障。在南水北調工程規模論證中，要堅持底線思維，破解制約區域經濟社會高質量發展及生態文明建設的水資源短缺瓶頸，全方位增強水資源戰略儲備能力，防范化解極端氣候、突發事故等各類風險隱患。作為擁有上億人口的特大城市群，京津冀地區的協同發展、區域內首都高質量發展、雄安新區規劃建設以及北京城市副中心建設均對水安全提出了更高要求，必須加強應急備用水源與多水源供水格局建設，構建互聯互通的供水網絡，確保區域供水安全，做到水安全保障萬無一失。

2.4 建設治理加強整體性

堅持系統觀念，必須在工程建設及生態環境治理中加強整體性推進。進入新發展階段，江淮黃海四大流域都存在不同程度的新老水問題，要從促進水資源-經濟社會-生態環境整體協同發展的系統觀念出發，統籌考慮水資源、水生態、水環境、水災害問題，按照流域上中下游統籌兼顧、南北兩利的原則，整體施策、多措并舉，協同推進調水區與受水區水治理。在南水北調工程規劃建設中，要堅持“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”原則，統籌經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，把外調水與本地水、地表水與地下水作為一個完整體系，統籌河道內外，合理配置生產、生活、生態用水，兼顧北方受水區的水資源剛性需求和調水對長江流域的生態影響，整體協調推進調水區和受水區經濟社會高質量發展。

3 南水北調后續工程規劃涉及的重要關系

南水北調后續工程規劃論證中要用系統論的思想方法分析問題，立足為國家重大戰略、經濟社會高質量發展以及生態文明建設提供水安全保障，統籌生活、生產、生態不同領域用水需求，協調調水區和受水區相關利益，將工程建設與管理體制機制相結合，統籌處理好上述幾方面的重要關系，實現南水北調工程經濟-社會-生態綜合效益最大化。

3.1 工程功能定位與國家戰略的關系

南水北調工程后續規劃建設要以總體國家安全觀戰略思想為指導，以支撐京津冀協同發展、黃河流域生態保護和高質量發展、長江經濟帶發展、長江三角洲區域一體化發展、大運河文化保護傳承利用、雄安新區規劃建設、漢江生態經濟帶發展、華北地區地下水超采綜合治理等國家重大發展戰略及重要規劃的順利實施為重任，與實施可持續發展戰略、“一帶一路”倡議、鄉村振興戰略、“雙碳”戰略、創新驅動發展戰略等相協調，保障國家糧食安全、生態安全、能源安全。在確定工程的功能定位、布局、規模及運行機制時，要堅持系統思維，破解制約區域經濟社會高質量發展及生態文明建設的水安全瓶頸。通過南水北調工程，構建京津冀地區“用足南水北調中線，開辟東線，打通西部應急通道”的多源互補供水格局，形成互聯互通的供水網絡，確保首都、雄安新區、北京城市副中心等區域供水安全。通過南水北調工程“南北調配、東西互濟”的戰略格局，統籌黃河流域上中下游，科學配置水資源，保障流域及區域供水安全，支撐解決黃河流域發展不平衡不充分問題，促進黃河流域生態保護和高質量發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。通過南水北調工程，為大運河實現河道水系正常年份全線有水、河道生態水量得到基本保障、河道水生態環境明顯改善、適宜河段實現旅游通航的目標提供水源保障，讓大運河“千年文脈”重煥活力。

3.2 生活、生產與生態用水的關系

南水北調涉及生產、生活、生態三個領域的水資源配置，在后續工程規劃論證中，要統籌經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，把外調水與本地地表水、地下水及其他水源作為一個完整體系，統籌河道內外，合理配置生產、生活、生態用水。黃淮海流域水資源短缺，人水矛盾十分突出。南水北調東中線一期工程建成通水以來，在緩解受水區嚴重缺水問題、保障經濟社會發展用水、減少開采地下水的同時，通過向沿線河道、湖泊實施生態補水，取得了顯著的生態效益，受水區經濟社會與自然生態系統用水比例得到改善，各領域用水結構進一步優化。然而，黃淮海流域缺水現狀仍未徹底解決，水資源開發利用程度過高，水資源與經濟社會、生態環境關系嚴重失衡。同時，隨著流域內國家重大戰略的實施，華北地區地下水超采綜合治理、河湖生態環境復蘇、長江大保護等工作的持續推進，未來南水北調調水區和受水區對改善生活和發展生產用水將提出更多更高要求，對改善河湖生態環境的需求也更加迫切。在南水北調后續工程規劃論證中，應系統分析調水區和受水區水源涵養、河道內生態用水過程、河口濕地壓咸等生態環境用水及生活、生產用水需求，堅持生態優先合理配置水資源，實現人水和諧，綠色發展。

3.3 調水區與受水區的關系

南水北調后續工程規劃要以全局視角分析利弊，統籌工程對調水區與受水區的經濟、社會和生態效益。受水區要“用好水”，大力推進農業、工業、城鎮等領域節水，加大非常規水源利用，提高水資源利用效率及效益，不能一邊調水一邊浪費水，既要關注跨流域調水帶來的提升當地水資源承載能力、壓采地下水、復蘇河湖生態、提高水體納污能力、改善飲用水水質、支撐重大區域戰略實施等有利影響，也要承擔用水成本提高、后續工程配套建設資金投入等代價，同時，吃水不忘挖井人，要繼續加大對庫區的支持幫扶。調水區要“護好水”，把水源區的生態環境保護作為重中之重，確保一江清水向北流，按照“共抓大保護、不搞大開發”的長江經濟帶發展總基調，關注并保障長江及漢江生態安全，將水力發電減少、水庫及工程移民等因調水產生的不利影響降到最低，同時發揮好南水北調工程對長江及漢江防洪能力提升、調水區產業結構調整和旅游開發等方面帶來的各種經濟社會效益。在南水北調后續工程規劃建設中，需要系統考慮調水區與受水區的關系，統籌北方受水區的水資源需求和調水對長江流域的生態影響，只有統籌兼顧雙方利益，保障調水區與受水區“雙贏”，才能維持社會穩定，促進調水區和受水區共同實現高質量發展。

3.4 工程建設與管理體制機制的關系

南水北調工程建設是實現水資源合理配置和有效調控的基礎和必要手段，管理體制機制是實現合理配置和有效調控的保障條件。充分發揮工程作用和效能，更有賴于管理體制機制的加強與創新。南水北調后續工程規劃建設中，需深入研究完善南水北調工程建設管理體制、資金籌措方案和水價機制，通過政府和市場“兩手發力”調節供用水結構，加快消納南水北調水量，真正實現“優水優價”“合理置換”的水資源優化配置格局。政府應以宏觀調控為基礎，在流域內部的各行政區之間明晰水資源使用權，為調度管理提供依據，強化水資源管控，壓減不合理水源供給，健全水利宏觀調控體系，創新水利管理手段和方式，理順工程建設及調水運行管理模式與體制，更好發揮政府作用。市場以價值規律為基礎，完善市場機制，加快推進水權制度建設，進行水價調整，對南水北調大型跨流域調水工程，不僅要依據全成本水價(資源+工程+環境)和兩部制水價的思想制定水價，還需要從運行階段的固定費用和可變費用的角度、需水與供水的平衡關系、供方和需方的實際邊際費用效益關系出發，建立符合市場導向的水價形成機制，用價格調節和經濟杠桿消納南水北調水量，充分發揮好市場對促進區域內各類水資源優化配置的作用。

4 推進南水北調后續工程規劃的有關建議

為貫徹落實系統觀念，推動南水北調工程發揮最大綜合效益，建議在南水北調后續工程規劃論證中注重系統統籌以下幾方面內容。

首先，要繼承和發揚總體規劃中的系統觀念，按照統籌兼顧、全面規劃、分期實施的原則推進南水北調后續工程規劃建設。經濟社會發展和生態文明建設對水資源的需求是動態變化的過程，調水工程及配套工程建設和工程達效也需要一個實施過程，南水北調后續工程規劃中應留有供水余量、留足安全裕度，使南水北調工程調水規模、水資源配置格局和線路布局與經濟社會發展的不同階段及其經濟、環境和水資源承載能力相適應。

其次，要正確處理好發展與保護的關系，結合國家重大戰略及生態文明建設新形勢新要求，統籌調水區與受水區的經濟社會高質量發展及生態環境保護，合理確定工程調水規模。在南水北調后續工程規劃中，要統籌長江流域上中下游，在滿足長江大保護要求和調水區生態環境良性循環的前提下，科學合理確定長江上游可調水量及中線、西線調水規模，促進受水區和調水區共同實現高質量發展。

再次，南水北調工程布局和規模與黃河水量分配方案調整密切相關，應深入分析黃河水量分配方案調整的可行性和影響，在南水北調后續工程規劃論證中將調分水和增供水統籌考慮、科學布局。應從維持黃河健康生命、促進空間均衡的角度出發，按照讓黃河成為造福人民的幸福河的要求，科學分析黃河水量分配方案調整及黃河流域上中游地區生態保護和高質量發展所需引江水量，合理確定南水北調西線工程供水規模。

最后，南水北調工程作為國家水網的主骨架和大動脈，是促進水資源與經濟社會發展布局相匹配的關鍵措施，可以更大范圍解決華北及西北地區水資源短缺問題，全面增強我國水資源統籌調配、供水保障和戰略儲備能力。因此，要將南水北調后續工程作為國家水網主骨架優先實施，加強國家骨干水網、省市縣水網之間的銜接，推進互聯互通、聯調聯供、協同防控，逐步形成國家水網“一張網”，共同承擔保障國家水安全的作用。

5 結語

南水北調工程涉及因素多、范圍廣，在后續工程推進過程中，必須堅持系統觀念，遵循“確有需要、生態安全、可以持續”的重大水利工程論證原則，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，從工程的總體與全局上、從要素的聯系與結合上統籌謀劃，立足為國家重大戰略、經濟社會高質量發展以及生態文明建設提供水安全保障的戰略定位，統籌生活、生產、生態不同領域用水需求，協調調水區和受水區相關利益，將管理措施與工程措施相結合，實現南水北調工程經濟-社會-生態綜合效益最大化，統籌推進南水北調工程高質量發展。

國家發展改革委、水利部印發水規總院負責編制的《“十四五”水安全保障規劃》

本站訊 近日，經國務院同意，國家發展改革委、水利部印發《“十四五”水安全保障規劃》(以下簡稱《規劃》)。《規劃》是國家“十四五”規劃體系的重要組成部分，是國家層面首次編制實施的水安全保障五年規劃，是“十四五”時期水安全保障工作的重要依據。我院作為技術總負責單位全面承擔了重大專題研究、思路報告和規劃文本起草、目標指標測算、重點項目篩選等技術支撐工作。

《規劃》在深入調研、系統分析基礎上，充分聽取有關部門和地方意見，并組織專家論證后報請國務院審批。《規劃》系統總結評估水利改革發展“十三五”規劃實施情況，以全面提升國家水安全保障能力為主線，以全面推進國家水網工程建設為重點，研究制定了“十四五”期間防洪減災、水資源節約集約安全利用和水生態保護方面12項目標指標、8項重點任務和387項重大工程，圍繞目標任務順利完成制定了規劃保障措施，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐和保障。

“十四五”時期是水安全保障工作加快補齊短板、消除薄弱環節、筑牢安全風險底線、解決累積性問題、提檔升級的關鍵時期。為推動《規劃》實施，按照水利部要求，水規總院將進一步做好《規劃》目標任務分解和監測評估工作。

(水規總院網站)